地方立法的概念及层级划分

“中央与地方关系是任何国家都会面临的问题，而央地关系首先就是中央与地方的立法关系。”^[1]我国是一个统一的多民族国家，各地政治、经济、文化的发展各不相同，赋予地方一定的立法权，是适应社会现实需求的必然选择。

（一）定义

对于地方立法的定义，学界曾有过诸多讨论。有学者认为，“所谓地方立法，就是法律授予立法权的地方国家权力机关，依照其权限和一定的程序，制定、修改、废止地方性法规的活动。”^[2]这一观点和“地方立法是指地方国家权力机关依据宪法、法律的权限，根据本行政区的具体情况和实际需要，依据一定的程序，运用一定的技术，制定、认可、修改、补充和废止具有普遍性、明确性、肯定性的并以国家司法机关或地方行政执法机关保证实施的规范性文件的活动”^[3]的观点有相似之处。也有学者认为，“地方立法是指有立法权的地方国家机关，按照宪法和法律的规定或者授权，根据本地区的政治、经济、文化生活的特点，制定、修改、废止在本行政区域一定范围内适用的规范性法律文件的活动”^[4]这一说法与“所谓地方立法，是指享有立法权的地方国家机关依照国家法律规定的前提和程序制定适用于本行政区域的法律或法规”^[5]和“所谓地方立法，是指特定的地方政权机关，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止效力不超过本行政区域范围的规范性法文件的活动”^[6]等观点基本一致。还有学者从狭义和广义两个方面来定义地方立法，认为“地方立法是相对于中央立法的概念，狭义的地方立法是指地方国家权力机关制定地方性法规、自治条例和单行条例等活动；广义的地方立法是指地方国家权力机关制定地方性法规、自治条例和单行条例等活动，还包括地方政府制定规章等活动”^[7]。基于此，可以发现学界争议的焦点在于地方立法的主体界定，即地方立法的主体到底是地方国家权力机关还是地方国家机关。

基于上述观点与具体立法实践，可将地方立法定义为：特定的地方国家机关，依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。这一概念应从以下方面进行理解：其一，特定的地方国家机关。在我国现阶段，特定的地方国家机关指宪法和宪法性法律确定的可以制定规范性法律文件的地方国家机关，以及根据授权法可以立法的地方国家机关。其二，依法。依法指依照宪法、法律、法规和授权法规定的立法权限、程序和其他要求。其三，效力不超出本行政区域范围。“从空间效力范围上说，地方立法仅仅在制定机关管辖的行政区域范围内有效。”^[8]既可以指在本行政区域全部范围都有效，又可以指在本行政区域范围的部分区域有效。“从对人的效力范围来说，是除享有外交特权和豁免权及该法排除者外，凡是处于某一地方行政区域范围内的人都要遵守该地方的地方立法。”^[9]其四，规范性法律文件。是地方立法的各种法的形式的总称，在我国现阶段包括：“地方性法规，是指有立法权的地方国家权力机关及其常设机关为保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，结合本行政区域内的具体情况和实际需要，依照法律规定的权限，通过和发布的规范性法律文件”^[10]；“地方政府规章，是指有权制定地方性法规的地方的人民政府根据法律、行政法规，制定的规范性法律文件”^[11]；“自治条例是指民族自治地方的人民代表大会依据宪法和法律所规定的基本原则，根据该民族自治地方的政治、经济和文化特点制定的，报经法定上级权力机关批准、备案的，调整该民族自治地方内经济关系和社会关系，并规定该民族自治地方的自治机关的权力和义务的一种地方性的自治法规”^[12]。“宪法和民族区域自治法规定单行条例只能由民族自治地方的人民代表大会制定，其目的是严格单行条例的制定程序，因为它的内容涉及当地的民族政治、经济和文化的特点，对法律、行政法规没有规定的事项或者已经规定的事项可以采取特殊的措施。”^[13]；“经济特区的法律，是指经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常委会根据全国人大的授权决定而制定的在经济特区范围内施行的规范性文件”^[14]；“特别行政区的法律，是指拥有特别行政区自治立法权的立法会所制定的规范性文件”^[15]；“其他规范性法律文件，被授权的主体制定的效力及于一定地方行政区域的规范性法律文件”^[16]。(www.xing528.com)

（二）性质与构成

地方立法是相对于中央立法而言的，是国家立法体系的重要组成部分。我国地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和特区地方立法所构成，特区立法又包括经济特区和特别行政区两方面立法。就地方立法的层级划分而言，在一般地方立法和民族自治地方立法内部，又有层次的区别。我国地方立法的层次结构，根据《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，可以分为两个基本层次。“第一个层次是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规”^[17]，这是地方立法的基础和出发点。“第二个层次是省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人民代表大会常委会批准后生效，并报国务院备案，这是由第一层次地方立法所派生出来的。”^[18]除此之外，地方立法还有超出行政层级而依托于民族区域自治制度的地方立法形式，即民族区域自治地方有权制定自治条例和单行条例。

总体而言，对地方立法的主体不宜做过狭或过广的理解。无论是把地方立法看作仅是国家权力机关进行的活动，还是把地方立法主体扩大到所有或过多的地方国家机关都是不合适的。对地方立法的法的形式也不宜作过狭或过广的理解。例如，把地方立法仅看作产生和变动地方性法规的活动，或认为所有地方国家机关的规范性文件都是地方立法的法的形式。此外，对地方立法的行政区域范围、法的效力范围同样不宜作过狭或过广的理解。例如，将其限定在省一级，或扩大到县一级。