（一）国家行政机关的概念
“国家行政机关是指行使国家行政权，对国家事务和社会公共事务进行组织管理的国家机关。有时也将行政机关称为执行机关、政府。”[27]具体来讲，这一概念有以下含义：其一，国家行政机关属于公法人，“享有公法人的权力，也承担公法人的责任”[28]。在我国，行政立法的主体仅限于高层级国家行政机关，根据《宪法》《国务院组织法》和《立法法》的相关规定，“只有下列行政机关才能进行行政立法：国务院及其主管部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民政府”[29]。其二，国家行政机关是国家政权机构的重要组成部分，是国家权力机关的常设执行机关，代表国家行政职权以处理内政、外交及其他行政事务，是国家意志的体现，也是人民意志的体现。其三，国家行政机关在职权范围内是以组织管理国家行政事务为主要职能的国家机关，即行使国家行政权力，组织管理国家行政事务是其专有的职能。这体现了国家机关之间的分工协作关系，尽管它也行使其他一些职权，但都不构成其主要职能。我国国家行政机关指中央和地方的各级人民政府以及政府的组成部门，如在中央为国务院及其主管部门以及国务院直属机构等，国务院由总理负责，地方政府由其行政首长负责。
行政机关与行政主体也不尽相同。行政主体即指“行政机关和法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织”[30]，它与行政机关之间存在着一种不完全的包含关系。表现在：一方面，构成行政主体的主要是国家行政机关与被授权的社会组织。在国家机关是否作为行政主体的问题上，这里需要注意的是，并非国家机关的所有组成部分都能成为行政主体，只有能以自己的名义行使国家行政权力，参加行政法律关系，且能独自承担法律责任的行政机关才能成为行政主体。各类社会组织若在某些特殊情形下取得法律、法规或规章授权，它们则可以在被授权范围内成为行政主体。另一方面，能够成为行政主体的行政机关并非在任何场合都作为行政主体实施行为，只有行使国家行政职权，参加行政法律关系时，才是行政主体，而在参加民事活动时行政机关可能成为民事主体。
（二）行政机关立法的含义
行政机关立法，通常简称行政立法，是指国家行政机关依照法定权限和法定程序，制定、修改、补充和废止有关国家行政管理方面的规范性法律文件的活动。行政机关立法的立法主体仅指享有立法权的国家行政机关，这就意味着国家行政机关以外的其他机关、组织和个人都不能成为行政机关立法主体。同时，并不是所有的行政机关及其组成部分都能成为行政立法主体，只有法律规定或有效授权享有立法权的行政机关才能成为行政机关立法主体。行政机关的立法活动必须依照法定权限进行。其中包括两个方面：一方面，“宪法和有关法律明确规定的行政机关享有的职权性立法权限”[31]。具体而言，行政机关根据宪法和法律的相关规定，为了实现对公共事务的有效治理被赋予了一部分行政职权，而行政机关的职权性立法权限就是基于这部分行政权力。另一方面，根据国家专门立法机关的授权决定或法律特别规定行政机关享有的授权性立法权限。行政机关立法必须依照法定程序进行。行政机关立法的法定程序目前主要依据《国务院组织法》《地方组织法》《立法法》和《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》进行。行政机关立法的内容主要是国家行政管理职权所涉及的事项。此外还包括为执行宪法、法律的规定需要制定法规和规章的事项以及根据授权先制定行政法规的事项。行政机关立法仅指享有立法权的行政机关制定、修改和废止规范性法律文件的活动，它不包括行政机关的其他活动。(https://www.xing528.com)
对于行政机关立法也可以从广义和狭义两个方面来理解：广义的行政立法是指国家立法机关（在我国指国家权力机关）和行政机关依照法定权限和程序制定、修改和废止有关国家行政管理事项的一切规范性法律文件的活动。狭义的行政立法仅指国家行政机关依照法定权限和程序制定、修改和废止有关国家行政管理事项的规范性法律文件的活动。
（三）国家行政机关立法权的性质
国家行政机关是以组织、管理国家行政事务为主要职能的国家机关，它与其他机关或组织的主要区别在于享有法定的行政权，所以立法不是其专有的职能，其立法权是基于国家立法机关制定的法律或授权决定产生的，具有立法地位上的从属性和立法权的委托性。故往往将行政机关的立法性质视为委托立法或授权立法。所谓“委托立法”或“授权立法”即指立法机关以授权法规定的形式将属于自己的一定立法权授予本不具有立法职能的行政机关、其他机关或组织的立法形式。
在我国理论界针对行政机关立法的性质主要存在两种观点：一种观点认为“我国的行政机关立法属于委托立法或授权立法”[32]，并且将行政机关的立法权分为两部分，即普遍授权立法权和特别授权立法权。另一种观点认为“我国的行政机关立法不完全为授权立法，而包括两部分，一部分是职权立法，另一部分是授权立法”[33]。此观点将授权立法作狭义理解，仅指立法机关以法律或授权决定的形式特别授予行政机关的立法权，并以此与职权立法相区别，认为如果没有职权立法的概念，那么凡是由宪法和法律规范规定享有立法权的机关的立法都应属于授权立法。
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