全国人民代表大会常务委员会立法 - 立法学成果

（一）概念

全国人民代表大会常务委员会立法是指我国最高国家权力机关的常设机关，依法制定和变动效力及于全国的规范性法律文件的活动。全国人民代表大会常务委员会立法与全国人民代表大会立法共同构成我国国家立法的整体，是我国中央立法的重要组成部分。它在我国立法体制中，以地位高、范围广、任务重、经常化和具有相当完整性、独立性为其主要特征。

1.全国人民代表大会常务委员会立法的地位仅次于全国人民代表大会立法

全国人民代表大会常委会是最高国家权力机关全国人民代表大会的常设机关，也行使国家立法权，制定和变动除由全国人民代表大会制定的基本法律以外的其他法律，它的立法地位高于除全国人民代表大会以外的其他所有立法主体的立法，它的立法权在我国立法权限划分体制中高于除全国人民代表大会立法权以外的其他任何立法主体的立法权。全国人民代表大会常委会的法律效力及于全国，具有普遍性约束力。

2.全国人民代表大会常务委员会立法范围最广、任务繁重，并处于经常化状态

全国人民代表大会常务委员会除了可以制定和变动法律以外，还有权解释宪法，有权在全国人民代表大会闭会期间对全国人民代表大会制定的基本法律作部分补充和修改，有权解释全国人民代表大会和自己制定的法律，还有权撤销行政法规、地方性法规和省级自治条例、单行条例。其享有的立法权范围相当广延。全国人民代表大会常务委员会立法调整国家、社会和公民生活中各有关方面的基本事项、重要事项，其调整对象比全国人民代表大会立法的调整对象相对具体、广泛。全国人民代表大会常务委员会作为最高国家权力机关的常设机关，在全国人民代表大会闭会期间行使全国人民代表大会的部分职权，较之全国人民代表大会，其是实际上更多地行使国家立法权的机关。较之全国人民代表大会，全国人民代表大会常务委员会的立法任务要更为繁重。全国人民代表大会常务委员会一般每两个月召开一次会议，每次会议都可以有立法日程，从而使国家立法处于经常化的状态。

3.全国人民代表大会常务委员会立法具有相当完整性、独立性

全国人民代表大会常务委员会对其所立法律既有实体立法权，也有程序立法权；既有权自己立法，也有权监督其他有关立法主体立法，还有权授权其他国家机关立法。一方面，它的立法不需要向有关立法主体备案或经有关立法主体批准。这些是全国人民代表大会常务委员会立法具有完整性、独立性的具体表现。另一方面，全国人民代表大会常务委员会立法也受到一定的限制，即它无权制定和变动宪法，也无权制定基本法律，行使补充和修改基本法律的权力时，不可与被修改法律的基本原则相抵触。全国人民代表大会有权对它作出的不适当决定和与基本法律相抵触的法律予以改变或撤销。

（二）全国人民代表大会常务委员会的立法权

1.制定和变动法律(www.xing528.com)

全国人民代表大会常务委员会这方面的权力主要包括：制定和修改除由全国人民代表大会制定的基本法律以外的其他法律，以及对全国人民代表大会制定的法律进行补充和修改。只能在全国人民代表大会闭会期间行使立法权，只能进行部分补充和修改而不能进行全面的补充和修改，不得同被补充和修改的法律的基本原则相抵触。在1982年宪法颁布之前，全国人民代表大会常务委员会无权制定和变动法律，那时全国人民代表大会是唯一行使国家立法权的机关。1982年宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会共同行使国家立法权。由于全国人民代表大会难以成为经常性的工作机构，这就在一定程度上影响法律的及时制定、修改。实行全国人民代表大会常务委员会同全国人民代表大会共同行使国家立法权的制度，就弥补了以上不足。常务委员会是经常性的工作机构，人数较适当，开会、议事较方便。它也是全国人民代表大会的常设机关，代表各个方面，能体现全国人民代表大会的代表广泛性特点。

2.解释宪法和法律

根据《宪法》第67条的规定，全国人民代表大会常务委员会有解释宪法和法律的权力。解释宪法和法律，在很大程度上是为更好地理解、实施宪法和法律。但解释宪法和法律本身属于立法范畴，通过解释宪法和法律产生的文件，分别为宪法性文件和法律性文件，是宪法和法律的组成部分。在我国，这一权力由全国人民代表大会常委会行使，显示了我国最高国家机构在权限划分问题上独有的特色，表明了我国最高国家权力机关的常设机构的性质和地位。解释法律，包括解释全国人民代表大会和全国人民代表大会常委会两者制定的法律。解释宪法和法律权力的行使要符合宪法和法律的基本原则和精神。

3.其他立法权

全国人民代表大会常务委员会还可以行使全国人民代表大会授予的立法权。自20世纪50年代起全国人民代表大会多次授予全国人民代表大会常务委员会立法权。例如，20世纪80年代初全国人民代表大会即授权全国人民代表大会常委会来通过和公布《民事诉讼法（试行）》。根据《立法法》第8条、第9条、第10条的规定，全国人民代表大会常务委员会可以授权国务院就国家立法机关专属立法权的部分事项先制定行政法规，但要符合相关规定。全国人民代表大会常务委员会还有权决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除。

（三）全国人民代表大会常务委员会的立法范围

现行宪法和宪法性法律没有对全国人民代表大会常务委员会的立法范围作出列举、限制或其他方式的规定。判断全国人民代表大会常务委员会立法范围的主要根据，是宪法规定的全国人民代表大会常务委员会的职权范围和宪法规定的需要法律调整的事项。《宪法》第67条规定全国人民代表大会常务委员会行使22项职权。行使这些职权如需借助法律的规范和指引作用，全国人民代表大会常务委员会便可以在《宪法》规定的职权范围内制定法律、实行立法调整。这些职权涉及的事项包括：（1）制定和变动法律、解释宪法和法律、监督宪法实施和立法上的撤销、批准、备案等方面的事项。（2）国民经济和社会发展计划、国家预算方面的事项。（3）监督国务院、中央军委、最高司法机关方面的事项。（4）国务院、最高司法机关和其他有关司法机关有关人士决定或任免事项，驻外全权代表任免事项。（5）决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除方面的事项。（6）军人和外交人员的衔级制度方面的事项。（7）授予国家的勋章和荣誉称号方面的事项。（8）特赦方面的事项。（9）全国人民代表大会闭会期间的决定战争状态事项和全国总动员或局部动员事项。（10）全国或个别省、自治区、直辖市的戒严方面的事项。（11）全国人民代表大会授予的其他职权方面的事项。

根据宪法的有关规定，需要由行使国家立法权的国家机关制定一系列法律，其中一部分应当由全国人民代表大会制定，另一部分则可以由全国人民代表大会常务委员会制定。这也是全国人民代表大会常务委员会立法在内容上的调整范围所在。根据《立法法》的规定，全国人民代表大会常务委员会立法调整的范围，主要是该法第8条确定的只能制定法律事项的范围，对此该法明确列举了11项事项。同时，《宪法》第67条规定的全国人民代表大会常务委员会的职权范围和宪法规定的那些需要法律调整的事项范围，如果没有被《立法法》所列范围包括，全国人民代表大会常务委员会仍然有权立法。