全国人民代表大会立法的完善 - 立法学成果

“立法是全国人大最重要的职能，对立法权的配置也集中体现人大构造的特点。全国人大立法权的最高地位应有一定的机制保障，而不能仅仅流于口头宣示。但目前，全国人大立法权的规范与现实之间出现了一定的冲突。”^[16]1982年宪法扩张了全国人大常委会的职权后，常委会不仅享有了立法权，而且其立法数量日渐膨胀、立法界限渐趋模糊。最为重要的是，全国人大和全国人大常委会“在法律重要性和社会调整领域上也发生了明显的不平衡或者冲突”^[17]。因此，维护全国人民代表大会作为最高国家权力机关的宪法地位，完善现有的人大最高立法权运行机制是当务之急。

（一）实现法定立法权与应然立法权、实然立法权大体协调一致

立法权既是确立国家制度的权力，也是“按照国家制度确立起来的权力”^[18]。立法权实际上有三种：其一，法定立法权，即《宪法》《立法法》和其他宪法性法律确定的立法主体所能行使的立法权；其二，应然立法权，即根据立法主体的性质、地位等情况可以推定的它应当能行使的立法权；其三，实然立法权，也即立法主体实际行使的立法权。全国人民代表大会立法权也有法定的、应然的、实然的这三种区分。

1.全国人民代表大会的法定立法权

全国人民代表大会的法定立法权是指根据宪法和宪法性法律的规定，全国人民代表大会行使的立法职权所应当达到、能够达到的界限和所不能超越的界限。主要包括立法的表现形式和立法调整内容的界限。前者指根据宪法和宪法性法律，全国人民代表大会应当立和可以立何种形式的法，不能立或不必立何种形式的法；后者指根据宪法和宪法性法律，全国人民代表大会立法可以和应当调整哪些事项，不能或不必调整哪些事项。现时期全国人民代表大会法定立法权主要由立宪权、立法律权和其他立法权构成，调整的内容范围相当广泛。

2.全国人民代表大会的应然立法权

“全国人大是中国最高国家权力机关、最高立法主体，它在立法权限划分体制中应当行使具有最高性、根本性、完整性和独立性的立法权，这是它的应然立法权。”^[19]全国人民代表大会行使法定立法权，正是全国人民代表大会应然立法权的具体要求，它是全国人民代表大会的应然立法权在宪法和宪法性法律中呈现的具体表达。(www.xing528.com)

3.全国人民代表大会的实然立法权比法定的和应然的立法权更具有现实意义

全国人民代表大会的法定立法权和应然立法权得到相当体现，现行宪法确立当前立法体制以来，全国人民代表大会立法权在立法权配置体系中确实居最高地位。全国人民代表大会几次对宪法有关条款进行了修改和补充，并制定、修改了一系列基本法律和其他法律。它们成为其他规范性法律文件的立法基础。全国人民代表大会的法定立法权和应然立法权，有的在立法实践中还没有充分发挥作用，有些经常进行的立法活动又没有相应规范根据，对此需要进一步加以改革和完善，使全国人民代表大会的法定立法权、应然立法权和实然立法权逐步协调起来。应注意我国立法体系的协调发展，充分发挥基本法律的作用。有的部门法尚无全国人民代表大会制定的基本法律，已有基本法律的部门法领域，也多无综合性的法典。还应注意根据法定立法权来立法，使得全国人民代表大会的立法活动都有相应规范根据。制定法律主要指创制新法律，修改、补充、废止法律是指变动现行法律或对现行法律加以完善，它们各有所指，不能混同。《宪法》在规定全国人民代表大会常委会的立法职权时，不是规定它有权“制定除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，而是规定它有权“制定和修改除应当由全国人民大代表大会制定的法律以外的其他法律”，有权在全国人民代表大会闭会期间对全国人民代表大会制定的法律“进行部分补充和修改”即说明了这一点。

（二）确保宪法创制的稳定性、一致性

在立宪方面，确保宪法创制的稳定性、一致性要求对宪法文本的变动需要设定统一的形式和原则。变动宪法是全国人民代表大会各项立宪权中经常行使的核心权力。例如，1975年至1982年短短数年间，宪法这样一部调整国家、社会和公民生活的总章程，进行了三次全面修改。虽然这是由于这一时期我国的社会现实发生了重要变化，宪法需要就此予以回应，但是基于稳定性的要求，还是应当尽量避免大幅度的变动。一方面，不要把大幅度变动宪法作为一个新时期开始的特别重要的标志；另一方面，在情况发生变化后确实需要对宪法作某些变动时，就要适时、适当地变动，以减少日后非作大变动不可的局面发生。在适时、适当地对宪法某些内容作局部的或少许的变动时，还应当注意采用统一的修改方式和表述形式。修改现行宪法所适用的宪法修正案模式即为相对合宜的立法技术选择。

（三）清晰界定基本法律的范围

基本法律是地位仅次于宪法的重要法律层面，它应是宪法最直接的具体化，所规范的领域应当最接近于宪法规范领域。“宪法是采取总纲、公民的基本权利和义务、国家机构三个部分对国家和社会生活的各个方面进行宏观规范的。因此，对‘基本法律’规范的领域也应当以这三个方面为标准。总纲中由‘基本法律’予以规范的领域应当包括以下几个方面：（1）涉及中央与地方关系的领域。包括中央与普通地方行政区域之间关系的领域，以及中央与特别行政区、民族自治地方特殊关系的领域。（2）有关政党制度的领域。（3）重要的自然资源管理制度。（4）有关环境保护制度的领域。（5）有关人口与计划生育的制度。（6）国家主权和国防制度的领域。在公民的基本权利和义务方面，应当由‘基本法律’予以规范的领域包括以下几个方面：（1）有关公民平等权的领域。（2）有关公民选举权，保护公民言论、出版、集会、结社、游行、示威以及宗教信仰自由的领域。（3）人民群众管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的领域。（4）确定犯罪和刑罚制度的刑事领域。（5）确立民事基本制度的领域。（6）保护公民劳动权利的领域。（7）公民获得社会保障的领域。（8）落实公民教育权的领域。（9）保护公民科学文化自由的领域。（10）保护妇女权利和利益的领域。（11）兵役制度的领域。（12）有关中国公民纳税制度的领域等。在国家机构方面需要由‘基本法律’予以规范的领域，应当包括以下几个方面：（1）人民代表大会以及‘一府两院’的产生、组织和职权的领域。（2）基本诉讼制度的领域。（3）国家行政程序的领域。（4）国家重要的宏观调控制度领域等。”^[20]