我国现行立法体制：民主化与地方自治的结合

我国现行立法体制是一种特殊的立法体制，是由我国政治制度和实际国情所决定的。

（一）我国现行立法体制的特点

我国现行立法体制初步形成了“一元、二层、四分支”的基本结构，这与我国基本的立法权配置模式是吻合的。“一元”是指国家立法权统一由最高国家权力机关行使。全国人大制定的宪法、法律是制定其他各种规范性文件的依据。“二层次”是指全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定基本法律以外的其他法律，两者有层次之分。“四分支”是指在全国人大立法权之下，分为四个支流，一支是国务院制定行政法规；二支是省、直辖市和设区的市有权制定地方性法规；三支是民族自治地方有权制定自治条例和单行条例；四支是特别行政区的地方立法。此外也有学者从另一个维度，总结出了这种立法体制结构的特点，将之表述为“一元两级多层次”，认为“‘一元’是指我国的立法体制是统一的、一体化的，全国范围内只存在一个统一的立法体系，不存在两个或两个以上的立法体系；‘两级’是指我国立法体制分为中央立法和地方立法两个立法权等级；‘多层次’是指中央级立法和地方级立法都可以各自分成若干个层次和类别”^[103]。具体来说，我国现行立法体制呈现出以下特点：

1.中央统一领导与适度分权

中央统一领导体现在：首先，国家的根本大法《宪法》制定与修改权力、法律的设定权均在最高权力机关，这是中央统一领导的突出表现；其次，依据《宪法》与《立法法》的规定，全国人大及其常委会将某些属于国家立法权范围内的事项授权给国务院立法，采取的是一事一授权的方式，这是集权的又一表征；最后，行政法规、地方性法规不得与《宪法》、法律相抵触，即便是自治法规的制定也需要批准或备案，保证了国家立法权的统一领导地位。

适度分权则体现在整个立法权由中央到地方的不同主体来具体行使。“1979年五届人大二次会议作出重大决策，赋予地方（指省、自治区、直辖市）以制定地方性法规的权力。”^[104]基于我国地方广、人口基数大，社会关系复杂的现实，通过立法权下放到地方和其他国家机关在上位法的内容下制定更具体、更符合地方现实的法律规范，是符合立法制定规律的。行政立法、地方立法在遵循下位法不得与上位法抵触的宪法原则的同时，又能在自己的权限范围内来制定相应的规范性法律文件。可见我国现行立法体制是符合民主政体和民主建设需要的，这种“集权加分权”的模式，符合民主制度和社会运行规律，较好地解决了立法权和谐、统一运行问题。

就整体而言，中央集权与地方分权是必然的，但两者间的关系却存有争议。“一种观点认为，应当强化地方立法，这既是我国国情的必然要求，也是我国改革开放、加强法制建设的必然趋势。另一种观点主张，应遵循统一立法的思路，在我国这样的单一制国家，不仅在政治方面应该是统一的、中央集权的，在法律、法制方面也应该是统一的，我们没有任何理由去提倡地方分散立法。地方立法权的扩大，会导致‘地方割据’。第三种观点主张，统一立法（中央立法）与地方立法之间不是对立的，前者需要后者补充和具体化，后者以前者为依据，或不得与前者相抵触，或根据国家权力机关的授权。”^[105]

2.多级并存

《宪法》的制定与修改权、法律位阶法的设定权均在最高国家权力机关，这一定程度上体现了一级立法体制的特点；同时，我国的立法体制又具有某些二级立法体制的特点。其表现是，我国的立法体制不仅在中央专属的立法事项方面，赋予最高行政机关相应的权限，而且也赋予了地方相应的权限，特别是赋予了民族自治地方和特别行政区更大更多的立法权限。应当说，我国的立法体制在国家立法权并未转让的前提下，赋予行政机关、地方特别是民族自治地方和特别行政区的立法权限，相对是比较大的。这就表现出二级立法体制的特征。

3.多类结合

上述立法及其所产生的规范性法律文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法规，以及经济特区和特别行政区的立法及其所制定的规范性法律文件，在类型上是有差别的。自治条例、单行条例和特别行政区的法律虽然都属于地方立法，但在立法依据、权限范围和表现形式等方面皆不同于地方性法规或地方政府规章，这就体现了“多类结合”的特点。

（二）我国现行立法体制确定与完善的依据

1.特殊的政治体制是确立和完善现行立法体制的直接依据

我国政治体制最重要的特点就在于人民性，全国人民代表大会代表人民行使国家权力，《宪法》规定全国人大及其常委会行使国家立法权。其不同于西方以三权分立理论为基础的议会制度。全国人民代表大会不仅是立法机关，也是最高国家权力机关，其他国家机关与它是领导与被领导的关系。“具体地说，全国人大是最高国家权力机关，国家立法权由它统一行使。国务院是最高国家行政机关，也是最高国家权力机关的执行机关。它为执行法律，行使行政管理职权，可以制定行政法规，行政法规必须从属于法律。中央政府有权制定行政法规是中国现行立法体制的一个重要特点。省、自治区、直辖市，以及省、自治区政府所在的市和较大市的人大是地方权力机关，依据宪法和有关法律规定，上述地方权力机关享有地方立法权。各级民族自治地方的人大也属地方权力机关，它们制定自治条例和单行条例的权力也属地方立法权。中国的地方立法权不同于联邦制国家州、邦的立法权。因为中国地方立法权是限定制定从属于法律的立法权。”^[106]

2.我国地域广阔，人口众多，各地区、各民族之间政治、经济、文化的发展相对失衡

我国地域广阔，人口众多，各地区、各民族之间经济、文化发展相对失衡，这就决定了不可能仅靠中央立法来解决各地复杂的具体问题。因此，要适应国情需要，除了要用中央立法作为统一标准以解决国家的基本问题外，“亦有必要在立法上实行一定程度的分权，让有关方面分别制定行政法规、地方性法规、自治法规和特区规范性法律文件等”^[107]。在立法体制上，对集权与分权的问题就应当有所考虑。在最高国家权力机关统一行使立法权的情形下，赋予地方立法权，以确保各地因地制宜地做出最佳的规范设定选择。

3.我国是一个统一的多民族国家(www.xing528.com)

全国共有56个民族，呈现大杂居小聚居的现象。根据这种情况，我国采取了适合本国国情的统一的多民族国家形式。1982年《宪法》序言中规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”并在第4条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”，“中国现行立法体制也是由中国是一个统一的多民族国家的国情所决定的。由最高国家权力机关统一行使国家立法权，民族自治地方，包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会都可以依照当地民族特点制定自治条例和单行条例，较其他一般地方享有较大立法权。它们可以对某些法律、行政法规的规定作出变通规定”^[108]。

（三）我国现行立法体制的具体内容

1.国家最高权力机关的立法权限和立法事项

全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

我国《立法法》第8条^[109]中对只能制定法律的事项进行了具体规定。有关国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；对非国有财产的征收、征用；民事基本制度；基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度和必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项只能由全国人大及其常务委员会通过制定法律才能规定。

2.国家最高行政机关的立法权限和立法事项

国务院根据宪法和法律，制定行政法规。权力来源主要见于我国《立法法》第65条：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”

3.国家最高行政机关下属具有行政管理职能的机关的立法权限和立法事项

国务院各部委以及直属机构相应的立法权限主要见于《立法法》的相关规定。其一，《立法法》第80条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”此条概括性规定设立了行政规章制定的原则；其二，《立法法》第81条规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”此条规定意在缓解因职能交叉所致的权力冲突问题，同时有助于防止出现立法缺位。

4.省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的权力机关的立法权限和立法事项

《立法法》第73条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”

5.省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的行政机关的立法权限和立法事项

《立法法》第82条规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”

6.民族自治地方的权力机关的立法权限和立法事项

《立法法》第75条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”