立法权限的划分与限制

立法权限是立法权受到法律限制的结果，哈特就“对立法权力的法律限制”有明确的阐述：“我们必须深入到法律或政治体制的后面观察，它们提示人们所有的法律权力都是有限的，任何人（人们）都不可能处于属于主权者的不受法律限制的地位。”^[50]哈特针对“立法权的有限性”这一命题提出了“无能力概念”。“一部有效地限制该制度的最高立法机关之立法权的宪法，不是以对立法机关设定（或因某种原因不设定）不应以某些方式立法的义务来作出这种限制，而是规定任何这种意图的立法将是无效的。它设定的不是法律责任，而是法律上的无能力（disability）。”^[51]“一部成文宪法可能限制立法机关的权能，这不只是通过规定立法的方式（在这方面，我们可能允许不受限制），而且包括把某些事项从立法权能范围全然排除出去，这就设定了实质限制。”^[52]目前，我国学界有关立法权限的观点大体是一致的，受到法律限制的立法权是立法体制的基石，“立法权限的体系和制度是构成立法体制不可分割的要素”^[53]。在此基础上，学者对立法权限的界定大致可分为两类，一类以立法权的有限性为核心，一类在立法权的有限性基础上强调立法权限的划分。

（一）立法权的有限性

部分学者基于立法权的有限性而强调设定立法权的边界，并在各类立法主体间划分其行使立法权的范围。例如：“立法权限，是包括一个国家中现行全部有关需要由立法加以调整和控制的事项的权力范围。”^[54]“因此，所谓立法权限是指立法主体行使立法职权的法定范围和限制。”^[55]立法权限“是指一个主权国家中现行全部有关需要通过立法方式加以调整、控制和规范的事项的权力范围，即立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围”^[56]。“所谓立法权限，就是立法主体行使立法权的界限。主要指立法主体能在多大范围内行使立法权、应在多大范围内行使立法权、事实上在多大范围内行使立法权的问题。”^[57]

（二）立法权限的划分

部分学者特别强调立法权限划分问题，专门研究了立法主体之间权力划分的内容与方法。立法体制核心是立法权限的划分。立法权限的划分即各立法主体行使立法权的范围和性质。“立法权限是立法主体行使立法权力的边界。在二元（级）或多元（级）立法体制下，为划分不同性质或者级别的立法主体所各自行使的立法权范围，宪法或者宪法性法律通常运用‘列举’与‘概括’、‘专有’与‘共有’、‘法律绝对保留’和‘法律相对保留’几种方法。”^[58](www.xing528.com)

（三）立法权限的基本内涵

以立法权受法律限制的内容为标准，结合各国实践大致可将世界各国立法权限制度的主要内容归纳为四个方面：其一，立法事项的限制，即立法主体只能就哪些范围的事项进行立法。“立法事项是指有关国家机关有权进行立法的事项，是立法权限的具体体现，当规定某一国家机关享有某种立法权限时，实践上还应当明确它在哪些事项上有立法权，或者应当明确它在哪些事项上没有立法权。”^[59]我国的立法事项大致可分为以下三类：其一，“宪法条文直接规定为特定事项制定法律”^[60]；其二，“宪法条文规定了特定事项与法律的联结，虽然未明确规定法如何制定”^[61]；其三，“宪法条文未明确规定制定有关法律，但从条文规定的事项来看，需要制定一系列相应的法律”^[62]。“立法权的限制通常表现在四个方面：一是对立法内容的限制，即立法主体只能就哪些范围的事项进行立法；二是立法形式的限制，即立法主体只能运用哪一种规范性文件的形式或其他形式来表现立法内容；三是立法程序的限制，即立法主体在立法活动过程中只具有哪些程序上的权利和必须经过一定的程序；四是立法适用范围的限制，即立法主体所进行的立法只能在哪些领域或哪些方面产生效力。”^[63]

我国宪法就立法权限做出了原则性规定，《立法法》就立法事项、立法形式、立法程序做出了明确、清晰的限定，就立法适用范围做出了较为概括的限定。“但四类立法权限规定并非皆为真正意义上的实体内容的立法权限划分”^[64]，立法权限的“形式要件”^[65]规定占据多数。立法事项规定即属不多的立法权限实质要件规定，立法形式规定、立法程序规定、立法适用范围规定则属于立法权限形式要件规定。