授权立法：权力机关向行政机关授权，立法权未改变

（一）授权立法的概念

1.定义

授权立法与法定立法是相对的概念。法定立法是“一国宪法和法律明确规定的法定立法主体所进行的立法活动”^[37]。与之相对，授权立法“是指有权立法的国家机关通过一定形式，将属于自己立法权限范围内的立法事项授予其他有关国家机关进行立法，被授权机关在授权范围内进行立法的活动”^[38]。此外，授权立法的概念并未达成统一，还有学者将其定义为“委任立法”，即指“立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法（含宪法）创制法规的行为”^[39]。我国《宪法》第58条规定了法定立法，即“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。《立法法》第9条则规定，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”，即为授权立法的基本渊源。基于我国授权立法的相关规定，也有学者认为“授权立法是指行政机关根据单行法律、法规或决议授予的立法权而进行的立法”^[40]。

2.分类

授权立法一般可界分为法条授权立法与专门授权立法。法条授权立法是指“享有立法权的国家机关在自己制定的规范性文件中，授权其他国家机关制定执行性的规范性文件”^[41]。在我国存在大量的由高位阶法律向低位阶行政法规、地方性法规或高位阶行政法规向低位阶规章进行的法条授权，一般也比较规范。专门授权立法是指“享有立法权的国家机关通过专门的决定，授权其他国家机关对本属于自己的有关立法事项先行立法”^[42]。在立法实践中，主要是权力机关（或议会）向行政机关或中央国家机关向地方国家机关的专门授权立法。

3.性质

授权立法“可以使由国家形式直接决定的立法权限划分发生某些变化，即在现行的政体和国家结构形式的框架不变的基础上，使原有的立法权限，根据具体情况，产生有限度的重新划分或转移”^[43]。通过授权，使得由国家形式所直接决定的立法权限划分发生了实质性变化，即在现行国家管理形式和国家结构形式的框架不变基础上，根据具体情况，使原有立法权限产生有限度的重新划分或转移。

（二）授权立法产生的原因

授权立法产生于19世纪末和20世纪初的资本主义国家。随着资本主义社会的发展，不断变化的社会现实对三权分立的理念提出了挑战，实践中不仅使行政机关具有了制定行政法规或规章等广义的立法权，还出现了专门授权立法，使行政机关开始在一定限度下能够行使狭义的立法权。授权立法的出现是内在因素和外在因素共同作用的结果。

1.外在因素

外在因素包括经济发展、社会关系日渐复杂、民众观念转变等。到垄断资本主义时期，由于垄断的出现、经济危机周期性地发生等原因，政府必须对经济活动进行干预。而政府对经济的宏观调控需要通过立法形式，即在客观上决定了立法机关应当大量运用授权立法，以便使行政机关能够放手以法律手段来干预经济。此外，从19世纪后半期开始，经济飞速发展和科技进步使得社会分工逐步细化，社会关系也日益复杂。金融、证券、环保、交通、航海、航空等领域日趋专业化，失业、医疗、福利、救济等社会问题也不断增多，同样需要加强国家的立法干预。19世纪后半期，人们为防止自由商品经济造成的无政府状态，要求政府更多地干预社会经济生活。这种观念带来的结果，是政府职能的强化和行政权的扩张，而授权立法的产生即是其中的重要内容之一。

2.内在因素(www.xing528.com)

内在因素主要是指立法机关自身的原因，包括“立法机关能力有限、立法程序繁琐、紧急情况需要、原则性立法难以指导具体案件等”^[44]。由于社会生活日趋复杂化，需要立法调整的事项日益增多，立法机关不能制定社会所需要的全部法律。但“各国的议会都有一定的会期，不可能全年开会；而立法事项特别是行政立法事项又剧增，且往往要求很急，需要通过对行政机关的授权立法来解决此矛盾”^[45]。以19世纪末20世纪初为例，第一次世界大战爆发后，各交战国相继奉行战时经济管制政策，立法机关授予行政机关更多的权力，以应付非常时期的经济管制的需要。1929年至1933年的资本主义世界大危机，西方国家从自由放任转到国家干预经济的政策上，美国国会授予总统紧急时期的广泛的立法权，日本、德国、英国、法国等国家的立法机关，也不同程度地授予政府立法权，以应对国内的经济危机。此外，由于现代立法调整的社会关系日益复杂，立法机关不得不只规定一般的法律原则和主要条款，即通过“骨骼式的立法”^[46]来预留必要的调整空间。即需要通过行政机关的授权立法来实现相应的规范调整，以确保相关立法的稳定性、适应性和包容性。

（三）我国授权立法的发展

新中国授权立法的发展“以1979年地方组织法的颁布实施为分界点”^[47]可划分为两个阶段。既有法条授权，也存在专门的授权立法。

1.1979年以前

1979年前的两部立法确立了全国人大常委会具有部分国家立法权。按照1954年《宪法》的规定，全国人大常委会的职权是“解释法律、制定法令”。随着社会政治经济的发展，各种复杂的社会关系亟需对大量的法律进行调整，而人大会议一年一次的频率即与此存在一定的冲突。为了缓解这类冲突，1955年7月，第一届全国人大第二次会议授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分具有法律性质的单行法规。1959年第二届全国人大第一次会议又进一步提出，为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。虽然这两次授权予以了全国人大常委会部分国家立法权，但其仍然是国家层面的立法权限变动，并不涉及地方立法权限的变动，即立法权高度集中的现状仍然没有改变。

2.1979年以后

这一阶段基于适应改革开放的要求，授权立法开始逐步发展完善。具体存在“授权主体和被授权主体扩大化、特别授权与法条授权方式并存、授权事项的宽泛化”^[48]等特点。例如：1984年9月六届全国人大常委会第七次会议授权：国务院在实施国有企业改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大审议。1985年4月六届全国人大第三次会议授权：国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或条例，颁布实施。经过实践检验，条件成熟时由全国人大或全国人大常委会制定法律。此外，全国人大还于1988年、1992年和1996年先后分别授权海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市的人大及其常委会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则制定法规，在各自的经济特区实施。基于此，《立法法》第9条、第10条、第11条、第65条对授权立法问题进行了专门规定，从而使我国的授权立法日趋规范化、制度化。

（四）我国《立法法》的授权立法相关规定

《立法法》第9条、第10条、第11条^[49]、第12条、第13条、第65条第3款、第74条共同构成我国立法授权的规范依据。全国人大常委会授权国务院制定“行政法规”的事项见于《立法法》第9条、第65条第3款的规定。《立法法》第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《立法法》第65条第3款规定：“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”

授权决定的设定及实施见于《立法法》第10条的规定。《立法法》第10条规定：“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。”

此外，《立法法》第12条规定了不得转授权。《立法法》第12条规定：“被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。”《立法法》第13条规定了授权法律在地方的特别适用。《立法法》第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”《立法法》第74条规定了全国人大授权制定经济特区法规。《立法法》第74条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”