立法体制：一院制与两院制的区别

（一）含义

立法体制是指关于立法权限划分的制度，它既包括同级的国家权力机关和国家行政机关在横向结构上对立法权限的划分，也包括中央和地方的国家机关在纵向层面上对立法权限的划分。立法体制的概念具有不确定性，学界对其内涵主要存在三种理解。“一种理解认为，立法体制即明确中央和地方立法权限划分的体制。一种理解认为，立法体制至少包括立法权限的划分、立法权的行使，立法机关的设置等诸方面的体制。还有一种理解认为，立法体制就是明确一国政权机关立法权限划分的体制。”^[1]这几种观点都将立法权限视为立法体制的核心甚至是唯一组成部分，即立法权限一般被解释为“具有立法权的国家机关在法律制定、修改、补充、解释和废止的过程当中所行使的一种权力”^[2]。总体而言，国家机关之间的立法权限划分是立法体制的核心内容。

基于学界对立法体制内涵的不同认知，立法体制与立法制度的关系也表现出多样性。持广义立法体制观的学者认为立法体制与立法制度是一个事物的两个方面。学界普遍认为，“立法体制至少包括立法权限的划分、立法权的行使、立法机关的设置等方面的体制”。^[3]持狭义立法体制观的学者则认为立法体制是立法权限划分的制度，是立法制度下的二级概念，着重强调立法体制与立法制度的区别：“首先，立法体制不包括立法程序、授权立法、立法技术等方面的制度。其次，立法体制是整体性概念，一个国家在一个时期的立法体制是不可能分割成更具体的立法体制。而立法制度则可以分解为立法机关的组织、立法机关的隶属关系、立法程序、立法工作、立法监督等各项具体制度。再次，立法体制是一种结构性概念，它强调的是哪些国家机关享有何种立法权限，由不同的国家机关享有不同的立法权限共同构成一个国家的立法体制。”^[4]

立法事项是指相关国家机关有权进行立法的事项，是立法权限的具体体现。当规定某一国家机关享有某种立法权限时，实际上还应当明确它在哪些事项上有立法权，或者应当明确它在哪些事项上没有立法权。由于国家管理形式决定的横向立法权限划分和由国家结构形式决定的纵向立法权限划分的不同，导致对立法事项的划分也不同。在横向立法权限划分方面：由于有些国家将国家立法权集中于立法机关，所以在宪法中通常不对有关的立法事项加以详细列举，而有些国家则在国家立法权方面，对立法机关和行政机关的立法事项通过宪法分别加以列举和划分。在纵向立法权限划分方面：在单一制国家中，由于地方的立法权是中央赋予的，实行中央优越的原则，所以通常在宪法中也不对中央和地方的立法事项加以详细列举。而在联邦制国家中，由于地方的立法权与中央分权的原因，所以通常在宪法中对中央和地方的立法事项分别加以详细列举。

（二）分类

立法体制依据不同的分类标准往往呈现出不同的类型。对于这些不同的立法体制，按照不同的分类标准，可以作以下四种划分：专制立法体制与民主立法体制、单一立法体制和复合立法体制、独立立法体制和制衡立法体制、一级立法体制和二级立法体制。

其一，按照国家立法权的划分是否以民主的原则和制度为基础，可分为专制立法体制与民主立法体制。前者的立法权集中于君主一人或少数人手中，一般存在于实行君主专制的国家；后者立法权属于按少数服从多数的民主方式产生的议会或立法机关，一般存在于实行共和制的国家。

其二，按照国家立法权是否只由同一类别的国家机关行使，可分为单一立法体制和复合立法体制。前者主要是指立法权由一个国家机关行使的立法体制；后者则是指立法权由两个或两个以上的中央机关共同行使的立法体制。“在当代，有少数国家实行复合立法体制，其立法权由最高国家权力机关和国家元首及行政机关共同行使，如美国和法国。”^[5]

其三，按照国家立法权的行使是否受其他国家机关的制约，可分为独立立法体制和制衡立法体制。前者是指一个国家机关行使国家立法权不受其他国家机关制约的立法体制；后者是指一个国家机关行使国家立法权要受到其他国家机关制约的立法体制。一院制国家一般是独立的立法体制；两院制国家一般是制衡的立法体制。此外，有些国家基于三权分立的理念设计了立法、行政、司法相互制约的制度，这意味着国会以外的国家机关也可以对议会的立法加以制约，如美国总统对国会立法的否决权。

其四，按照中央政权和地方政权行使国家立法权的情况，可分为一级立法体制和二级立法体制。前者是指国家立法权只能由中央政权中的国会或最高国家权力机关行使的立法体制；后者是指国家立法权分别由中央政权中的国会或最高国家权力机关和地方政权中的议会或权力机关行使的立法体制。往往单一制国家属于一级立法体制，联邦制国家则多属于二级立法体制。

（三）立法体制的典型分类

1.单一立法体制

单一立法体制是指由一个中央国家机关行使立法权的立法体制。单一立法体制可分为单一的一级立法体制和单一的二级立法体制。单一的一级立法体制是指立法权仅由中央一级的一个中央机关行使，其他中央机关和地方机关均不享有立法权。“单一的两级立法体制，主要指中央和地方两级立法权各由一个而不是两个或几个机关行使。”^[6]实行这种立法体制的国家主要是在共和政体的联邦制国家。如德国、加拿大、澳大利亚等国。少数单一制国家也实行这种立法体制，如意大利、爱尔兰等国。(www.xing528.com)

2.复合立法体制

复合立法体制是指立法权“由两个以上不同类别的机关分别行使的立法体制”，^[7]“实行复合立法体制的国家一般是单一制国家，如比利时、芬兰、丹麦、智利、扎伊尔等国家均属这种立法体制。实行复合立法体制的国家要比单一立法体制的国家少得多。实行复合立法体制有两种情况：一种是由是由议会和总统（不能是议会成员）共同行使立法权，如芬兰、智利。另一种是由君主和议会共同行使立法权，君主不是以议会成员身份，而是与议会并列身份，同议会并列行使立法权，如比利时、丹麦等国。”^[8]

3.制衡立法体制

制衡立法体制是建立在三权分立国家权力结构基础上，既相互独立又相互制约的立法体制。“实行制衡立法体制的国家，立法职能主要在议会，但行政首脑有权对议会立法活动施加重大影响，直接参加行使某些立法权。”^[9]以美国为例，总统在立法中的权力来源于宪法。例如，有些国家的司法机关对立法也起制衡作用。这些国家的宪法法院或高级法院有权通过审判宣布议会某一立法或某一法律条文违宪，从而使其失去法律效力。单一制国家和联邦制国家都存在制衡立法体制，“美国、法国、奥地利等都可以称之为制衡立法体制。如美国，国会通过的法律，需送总统签署公布才能生效。总统可以签署，也可以不签署。但总统不签署的，经国会上下两院三分之二再次通过，则不需总统签署而直接生效。最高法院对国会通过并经总统签署公布的法律有司法审查权，如认为某法律与宪法相抵触，可以宣布其无效。”^[10]

4.特殊立法体制

特殊立法体制是“由于国情的特殊性而采取的特殊的立法体制”^[11]。例如，梵蒂冈的立法体制，教皇是最高首脑，拥有立法、行政、司法的无限权力。“我国现行立法体制也是特殊的立法体制。”^[12]首先，我国立法权不是一个机关行使的，故不属于单一立法体制；其次，虽然我国立法权由两个以上机关行使，但每个机关行使的立法权并非同一种，故不属于复合立法体制；最后，我国不存在三权分立的制度设计，因而并非制衡的立法体制。我国这种特殊的立法体制被学者称为“一元两级多层次”的立法体制。“‘一元’是指我国的立法体制是统一的、一体化的，全国范围内只存在一个统一的立法体系，不存在两个或两个以上的立法体系；‘两级’是指我国立法体制分为中央立法和地方立法两个立法权等级；‘多层次’是指中央级立法和地方级立法都可以各自分成若干个层次和类别。”^[13]

（四）决定和影响立法体制的因素

一个国家的立法体制是直接由该国的狭义政权组织形式（国家权力的划分）所决定的。狭义政体（国家权力的归属）在实质上决定了立法权属于哪个阶级。“共和政体意味着国家权力和主权属于人民；君主政体则意味着国家权力和主权为君主一个人私有；立宪君主政体则表面国家权力和主权在形式上为君主所有，实质上为人民所有。”^[14]现代立宪国家基本采用共和政体或君主立宪政体，国家权力实质上属于人民。正是在确定立法权归属于人民的基础上，再决定立法权属于国家机构体系中的哪些机关，即狭义政权组织形式（国家权力的划分）。狭义政权组织形式包括国家管理形式和国家结构形式。

1.国家管理形式

即指国家权力的横向配置。就立法体制而言，国家管理形式直接决定了将立法权限划分给国家机构体系中的哪些机关。国家管理形式决定了横向立法权限的划分，即决定立法权限在立法、行政、司法三机关之间如何划分。“当代世界各国的政权组织形式，基本可以分为两种有代表性的类型，即资本主义国家的议会制和社会主义国家的人民代表大会制。这两种类型的政体，在划分横向立法权限的理论基础和制度依据方面，既有形式上的某些共同性，又有本质上的区别和运行上的特点。”^[15]“例如，资本主义国家的议会制是以分权制衡理论为基础和指导的，社会主义国家把人民代表大会作为最高权力机关，作为基础和指导。”^[16]

2.国家结构形式

即指国家权力的纵向配置。就立法体制而言，国家结构形式直接决定立法权限在中央政权和地方政权间的划分。国家结构形式决定了纵向立法权限的划分，即决定在中央政权和地方政权之间立法权限如何划分。当代世界各国的国家结构形式，也基本上可以分为两种类型，即单一制和联邦制。以国家结构形式为依据，立法体制则可以分为一级立法体制和二级立法体制。一般而言，单一制国家属于一级立法体制，联邦制国家属于二级或多级立法体制。单一制国家和联邦制国家在中央和地方立法权限划分上最大的区别就是，前者的地方行政区的立法权不是其本身固有的，而是中央授予的，所以地方没有立法权或相对只有较小的立法权。而后者的地方行政区在组成联邦时，依据宪法其本身就有相对独立的主权和立法权，但联邦仍然保留其他的主权和立法权，故而联邦制国家的地方立法权相对较大。