各国立法机关的功能及其对行政和司法机关的影响

（一）定义

功能一般指特定结构的事物或系统在内部和外部的联系中表现出来的特性和能力。“按照功能主义的观点，一个事物是由相互关联的各个部分组成的系统；事物的功能有利于事物所在系统的稳定；事物的功能塑造了事物的不可替代性；要以发展变化的眼光看待功能，事物的功能具有发展性。”^[88]“立法机关的功能，是指立法机关本身具有的对国家和社会生活所产生的功用和效能。要全面理解立法机关的功能，还需要把握我国立法机关在国家机关体系中的地位、立法主体所遵循的原则和所拥有的立法权的界定。”^[89]学界围绕立法机关的功能也有着不同观点：其一，“立法机关的功能除了监督政府与创制法律外，在本质上，它还具有表达民意、协调利益及处理与整合冲突的功能”。^[90]其二，“我国台湾地区学者还将立法机关的功能分为沟通或联系的功能、甄选政治领袖的功能和政策制定或冲突处理的功能”。^[91]

（二）内容

1.利益与民意：代表不同利益主体，反映民意的功能

“根据马克思主义法学的观点，从一定意义讲，对利益的认识、分配和协调是立法的核心问题。因为在一定历史条件下，利益的分化导致了法的产生和变化；利益从根本上决定了法的存在和发展。法则可以促进、保护和实现一定的利益，使其具有国家的合法性；或者阻碍和抑制一定的利益，使其不具有或失去国家的合法性。所以，一切立法活动实际上都是围绕着对一定利益的认识、分配、取舍和协调展开的。归根到底，‘在一切立法活动中，都有更深层次的利益原因。’”^[92]从本质上看，立法就是立法主体在其社会物质生活条件的决定下，在经济、政治、文化等活动中，从认识各种意志和利益表达开始，进而以此为依据来形成自己的共同意志并转化为法律上的要求，然后依照法定的职权和程序，将其显现于相关规范设定中。“立法机关的成员是作为不同阶层、团体、地方和人员的利益的代表者参与立法活动的，在民主政体及制度下，如果立法机关的成员不能有效地代表其所属的阶级、阶层或利益群体，将有落选的危险。而且，由于立法机关作为一种政治制度的载体，从一开始就是有权人士聚居的场所，后来又发展成为有代表性的人士组成的机关，所以它在特定时空下形成的各种利益及其群体的合力，影响力不仅远胜于其个别的成员，也是行政机关和司法机关必须予以重视的。”^[93]

2.讨论与决策：商议讨论国家大事，进行重大决策的功能

商议讨论国家大事是立法机关最早就具有的一项原始功能；到立法机关通过普选产生以后，由于立法机关与选民有直接的联系，所以在各类国家机关中，它被认为是最能够代表民意的。因此，各国的立法机关通常在法律和形式上不仅要商议讨论国家大事，而且在实际上往往还可以进行重大的决策。各国立法机关的这项功能在其实际活动中是不尽相同的。例如，有些学者根据立法机关对政府法案加以修正或予以否决的能力，将立法机关分为强、中、弱三种。“具备强而有力的制定政策能力的立法机关，其不仅能修正政府法案，尚且能否决政府法案；具备中等政策制定能力的立法机关，其仅能修正政府法案，而不能否决政府法案；仅具低度政策制定能力的立法机关，则既不能修正政府法案，更不能否决政府法案，这种立法机关几无制定政策能力可言。”^[94]总体而言，各国的立法机关至少在形式上还是可以就重大决策发挥自己的影响力。(www.xing528.com)

3.意见、沟通与共识：发表意见，沟通联系，达成共识的功能

立法机关作为议事论坛有一定的沟通、缓冲作用，它可以通过辩论、发表意见、听证、质询等来宣泄民众情绪。“作为讨论国家大事的论坛，也是立法机关最早就具有的一项原始功能。英文的‘国会’（parliament）一词，就有国会是一个讨论问题并对问题加以深思熟虑的场所的意思。从这一意义而言，立法机关具有为不同的利益群体提供表达意见的论坛、沟通联系的管道、达成共识的场所等功能。当然前提是要求立法机关议事公开，除应该举行秘密会议外，会议的一切文件及记录，均应公开发表。在立法机关的实际活动中，即使有些利益群体的利益及意见未能被多数同意而上升为法律，也还是可以通过立法机关论坛表达出来。”^[95]由于立法机关必须与选民接触，要代表选民，对选民负责，所以它不仅可以作为民众与政府之间的桥梁，而且还可以在不同利益群体的意见之间进行沟通、联系。通过沟通和联系，立法机关可以在民众与政府、民众与民众之间达成某些共识。

4.监督：对行政机关和司法机关施加影响的功能

“立法机关受选民的监督，同时又负有代表人民监督其他国家机关尤其是行政机关的责任。立法机关对行政机关的监督主要是通过行使质询权、弹劾权、通过预算权、人事同意权来实现的。”^[96]例如，英国的内阁是由议会下院选举产生的，其政体运行的最重要原则首推议会至上，即制定或不制定任何法律的权力属于议会，法律不承认任何人或机构有权超越或废除议会制定的法律。英国有关判例和解释中还包含这样的意思：议会有创制一切法律的权力；议会有创制法律的垄断权；议会制定的法律具有最高的法律效力；议会的立法权是绝对的，议会制定的法律按照法定程序通过、公布并生效之后，议会以外的任何机构不能宣布其无效。法院有义务适用议会制定的法律，即使议会制定的法律有不适当之处，在其未被修改和废除之前，也不能宣布议会制定的法律是无效的。各国立法机关对行政机关和司法机关施加的影响虽然不同，但是这种功能还是存在的。至于实行人民代表制的中国等社会主义国家，立法机关作为权力机关，不仅要选举产生同级行政机关和司法机关，还要领导和监督后者的工作。

5.规范设定：制定法律的功能

立法机关的功能渐趋多样化，并非单纯只是制定法律的机关。“国家立法权属于立法机关，它的主要功能就是立法，所以议会也称为立法机关。同其他国家机关相比，议会立法权更具广泛性、完整性和独立性，有更高的效力和权威性。它可以就多方面事项立法，可以行使提案、审议、表决和通过等方面的完整立法权，有时还有公布法律的权力。更为重要的是，议会通过的法律还是同级其他国家机关或下级国家机关制定法规、规章的依据，也就是说，法规、规章不得与议会制定的法律的精神、原则相悖。”^[97]