立法机关：定义、职能与参与者区别

（一）定义

立法机关的概念不宜做泛化理解，而应该与基于民主立法理念而参与立法的立法参与者有所区别。立法机关是以立法为主要职能的开展立法活动的国家机关。即从狭义上说，立法机关是以行使立法权为其主要职能的国家机关。“在法学著述中所指的立法机关，是相对于行政机关和司法机关而言的，通常是指具有代表性质的权力机关或议会。”^[80]

（二）历史沿革

1.古希腊和古罗马时期

这一时期的民主议事讨论的内容虽然不局限于法律，但是为立法提供了基础的活动范式。“立法机关及其制度的雏形，可以追溯到古希腊和古罗马时期。例如，公元前5世纪至公元前4世纪的雅典创设性的出现了早期民主制度，即由年满20岁的全体男性公民组成公民大会。作为最高权力机关，民众大会选举官员、通过或否决法律。公民大会的作用十分重要，在形式上，对任何关于战争、和平、对外政策、财政、司法审判的问题，都能提出讨论。又如，公元前6世纪至公元前1世纪古罗马共和国的元老院，虽然并非立法机关，但是它有权向地方行政官提建议，对内政外交政策、财政和立法产生巨大影响，还负责批准民众大会的法案。公元1世纪至公元3世纪罗马帝国的元老院，除了具有以前的建议职能外，又增加了立法权。到公元200年时，元老院的决议被完全承认为法律。可见古希腊的民众大会和古罗马的元老院已经具有了立法机关的某些特点。但是，它们还不是现代意义上的立法机关，因为它们并非属于民主政体。”^[81]古希腊民众大会的成员是不包括奴隶和妇女的，而在古罗马能否成为元老院的成员在很大程度上取决于财产和门第，到罗马帝国时则成为世袭，故而它们不是现代意义上的立法机关。“现代立法一般都在诸多主体的合力作用下运行。”^[82]

2.中世纪的欧洲

“凡攸关众人之事，理应取得众议签同（What touches all should be approved by all）。”^[83]“现代意义的立法机关及其制度的建立，起源于中世纪的欧洲，时间距今已有700余年，至资产阶级革命胜利后逐渐形成并得到完善。中世纪的欧洲各国是由专制君主进行统治的。在这些国家中，还有庄园主、贵族、官吏、僧侣等有权阶级。为了进行统治和推行国家的政策，当时欧洲各国的君主往往召集这些人士共商国家大计。此做法则反映了中世纪欧洲一种非常实际的需要，即君王的政策若未能取得社会上领导阶层的同意，则其必然窒碍难行。欧洲历史上的这种国事会议，就是今天国会的前身，其对于巩固国家政权，推行国家政策，有重要作用。”^[84]“中世纪时期欧洲封建王国和基督教教会也编纂了很多法典，其中较有影响的有公元5—6世纪法兰克王国的《萨利克法典》、12世纪罗马天主教会的《格拉奇教令》、13世纪法国的《诺曼底大习惯法典》等。”^[85]

3.资产阶级革命后

随着资产阶级革命的进行，欧洲各国不同称谓的国事会议开始逐渐向国会转变，由此现代立法机关开始形成。例如，英国封建时期的国会在17世纪资产阶级革命成功后，逐渐成为国家权力的中心，开创了议会主权的时代。其主要表现是：议会立法权在国家权力中处于最高地位，行政权与司法权从属于立法权，必须对立法权负责。法国封建时期的三级会议在法国大革命前夕改名为国民会议，成为全国的最高权力机关。法国大革命后的1791年《宪法》规定立法权属于选举产生的立法议会；1793年《宪法》也规定最高立法权属于由直接选举产生的立法议会，行使最高行政权的行政委员会对立法议会负责。后来，随着资产阶级革命在世界范围内的胜利和欧洲各国的殖民扩张，现代立法机关及其制度也在世界绝大多数国家建立和形成。从立法主体来看，资本主义国家的立法机关在代议制资产阶级民主的权力结构下运作，体现了资产阶级私有财产神圣不可侵犯、契约自由、追求法律面前人人平等这三大理念。

（三）立法机关产生和发展的特点(www.xing528.com)

1.参与立法者的变化

在封建社会，能够参与立法活动的人士，均以出身、身份地位和财产等作为条件，而且大都是世袭的。到了资本主义社会以后，参与立法机关活动的立法者个人，则是通过直接或间接选举等普选方式产生的，而且通常有法定任期。“也就是说个人是以一定的身份或名义在立法中起作用。”^[86]

2.立法机关地位的变化

“立法机关是国家政权机构中地位最高的国家机关。立法机关之所以具有如此高的地位，主要由于立法的地位以及立法权的性质。在现代法治国家中，立法是最为重要的国家政权活动，而立法权是国家权力体系中最重要的权力之一。虽然各国国情有所不同，立法机关在各国的地位也不尽相同，但是总的来说，与其他国家机关相比，立法机关要么是事实上地位最高的国家机关，要么至少是法律上、形式上地位最高的国家机关。”^[87]立法机关的立法活动往往是国家政治活动的重要内容。

3.立法机关活动内容的变化

在封建社会，有些欧洲国家的国会往往只是一些有权人士发表言论的场所。到了资本主义社会以后，立法机关同时也是权力机关，它不仅是国家重要的论坛，而且因为与选民有直接的联系，对立法决策也拥有最后的决定权。

4.立法机关及其制度的法律化

在封建社会，欧洲国家对国会基本上无法律规定。从资本主义社会开始，在立法机关的地位、组成、职权和活动程序等方面，均以宪法和法律加以规定，逐渐形成了比较完善的立法制度。至于社会主义国家，从成立伊始就建立了由直接或间接选举等普选方式产生的国家最高权力机关和地方各级国家权力机关，赋予了这些机关以决定和执行国家和地方重大事务的权力，并由宪法和有关法律加以规定。