立法主体的范围和种类-《立法学》

（一）概述

“立法主体事实上有法治意义上的与功能意义上的区分，作为确定立法主体范围的标准也相应地主要有两个：一看是否具有立法权；二看是否对立法活动起实质性作用。”^[37]在坚持前一标准的同时，也应注意根据后一标准来划定立法主体的范围。可以从一个重要侧面来防止对立法主体范围乃至整个立法问题的研究，失之于表层化、形式化，避免陷入无视事实，忽视深层次和实质性问题的境地。注意运用后一标准，不是鼓励离开法治轨道来立法，而是尊重事实，以助于明晰立法主体在事实上不限于立法权的行使者，从而注意保留和发展其中有助于立法健康发展的立法主体，抑制不利于立法沿着法治轨道健康发展的因素。按上述标准可以认定，“当代立法主体主要包括：（1）议会；（2）行使立法权或参与立法的政府；（3）解释法律和法规、创制判例法、监督议会立法和其他主体立法的司法机关；（4）对立法起实际作用或产生实质性影响的政党及其他社会团体；（5）作为主权享有者因而也享有立法权如复决权的整体意义上的人民或公民；（6）作为立法者的个人。”^[38]

（二）我国的立法主体

1.组成原则和活动特点——民主集中制

“一切权力属于人民，是我国国家制度的核心内容和根本准则。”^[39]“立法机关是现代国家最为重要的行使立法权的主体，但是从终极意义上说人民是立法权的享有者。从理性认识出发，人民为防止行使立法权的国家机关滥用立法权，绝不会将立法权毫无限制地授予委托给任何其他主体。”^[40]民主集中制原则是我国各种立法主体组织和活动的基础。

马克思主义认为，“权力集中于民意代表机关是民主的表现，体现了国家权力与人民权力的统一。”^[41]“在人民与国家权力机关的关系上，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”^[42]，选民或选举单位有权罢免不称职的代表。在各级组织的关系上，应严格遵守个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、地方服从中央的纪律。这种组织关系体现在立法上，有助于凝聚不同立法主体的意志表达而形成共识。

“在国家权力机关与其他国家机关的关系上。是领导与被领导的关系，即各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督；属于人民的国家权力统一由人民代表大会集中行使。”^[43]全国人民代表大会有决定全国一切重大问题的权力，地方各级人民代表大会有决定本地区重大问题的权力。在中央，国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的主要领导人由全国人民代表大会产生，上述国家机关要向全国人大及其常委会负责并接受其监督。在地方，地方人民政府、地方监察委员会、地方人民法院和地方人民检察院的主要负责人由同级人民代表大会产生，这些机关都要向同级人民代表大会负责并接受其监督。

“在中央与地方的关系上，中央与地方的国家机构的职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”^[44]“每一个民族都有适合于它本身而属于他的国家制度。”^[45]在立法活动中，中央立法机构享有更强的立法话语权，其制定的立法在一般情况下具有更高的法律效力；地方立法机构则在立法计划、权限配置、资源配备上要服从中央的统一安排，地方立法的等级效力也较中央立法偏低。

2.相关规范设定

“根据我国《宪法》和《立法法》的规定，我国的立法主体包括国家权力机关和国家行政机关中的某些机关，国家审判机关和国家检察机关不属于立法主体。”^[46]2000年通过的《立法法》，细化了《宪法》的相关规定，明确了立法主体的范围。2015年《立法法》的修改，则进一步扩展了地方立法主体的范围。

首先，就国家权力机关中的立法主体而言。“根据我国宪法和法律规定，立法机关主要由人民代表大会、常务委员会、专门委员会、人民代表等组成。在人民大表大会召开全体会议期间，还设有主席团。”^[47]所涉立法主体主要是指：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会；较大的市的人民代表大会及其常务委员会；民族自治地方的人民代表大会。2015年《立法法》进行了修改，将原《立法法》规定的地方立法权主体由“较大的市”修改为“设区的市”，并将民族自治州也纳入其中。

其次，就国家行政机关中的立法主体而言。主要是指：国务院；国务院各部（委）；各省级地方的人民政府；设区的市与民族自治州的人民政府。

最后，就国家军事机关中的立法主体而言。“中央军事委员会、中央军事委员会各总部、军兵种、军区作为国家武装力量的领导机关和执行机关，是我国的军事立法主体，有权制定军事法规和军事规章。根据我国《宪法》规定，中央军事委员会是全国武装力量的领导机关，是中国国家机关体系中的一个独立机构。中央军事委员会主席由全国人民代表大会选举产生，其他组成人员如副主席、委员等则是根据中央军委主席的提名，由全国人大常委会决定。中央军事委员会每届任期5年，下设总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部，以及海军、空军、战略火箭部队等机关。此外，中央军事委员会还在全国各地设有驻军领导机关，统一指挥本地区的各军各兵种部队。”^[48]

3.人民群众是否是我国的立法主体

虽然我国《宪法》和有关法律没有规定社会组织、团体和个人享有立法权，但是并不表明人民群众不能够对立法活动产生影响。我国《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”“在理论上，立法权虽包括国家立法权但并不是终极的权力，最根本取决于人民主权。”^[49]人民群众虽然不是法定的立法主体，但是根据《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”以及我国根本政治制度的基本特性，人民还是有权依照法律规定，通过各种途径和形式参与各种立法活动，从而对国家事务、经济和文化事业和社会事务进行管理。

（三）规范主义视角下的立法主体(www.xing528.com)

1.《宪法》相关规定

《宪法》第58条^[50]、第89条第1项^[51]、第90条第2款^[52]、第100条^[53]、第116条^[54]是我国立法主体的原则性规定。这些规定将我国拥有立法权的立法主体界定为：全国人民代表大会及其常务委员会；国务院；国务院各部、各委员会；省、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会；民族自治地方的人民代表大会。

2.《立法法》相关规定

《立法法》第7条^[55]、第65条^[56]、第72条^[57]、第75条^[58]、第80条^[59]、第82条^[60]、第103条^[61]是我国立法主体的具体性规定。这些规定将我国拥有立法权的立法主体界定为：全国人民代表大会及其常务委员会；国务院；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会；民族自治地方的人民代表大会；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府；中央军事委员会和中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队。2016年军事体制改革后，军委原四大总部已经改制为15个机关部门。为了规范军事立法工作，保证军事立法质量，完善军事法规制度体系，2017年《军事立法工作条例》围绕军事立法工作予以了全面规定。

3.规范主义视角的诠释

基于相关规范设定所厘清的立法主体大体上是一种规范主义视角下的立法主体。规范主义视角下“法律被认为是直接向法律主体强加义务使之履行法律规定的行为的规范”^[62]，立法只能是由所涉法律规范规定或授权的一种活动。规范主义所强调的“规范”，即是立法主体资格的规范依据。

从规范主义视角来界定立法主体是目前我国学界的主流观点，即以立法权为核心，强调“依法拥有立法权”是各类宪法主体能成为立法主体的必备要件。例如：其一，“立法主体是立法关系中依法享有立法职权并承担立法责任的国家机关、组织或个人。”^[63]其二，“立法主体是指根据宪法和有关法律规定，有权制定、修改、补充、废止各种规范性文件以及认可法律规范的国家机关、社会组织、团体和个人。”^[64]其三，“立法主体乃是根据宪法、法律规定或宪政惯例，有权制定、修改、补充、废止各种规范性法律文件及认可法律规范的国家机关、社会组织、团体和个人。”^[65]其四，“立法主体就是指立法权的承担者。”^[66]其五，“立法主体是指根据宪法和有关法律规定，有权制定、修改、补充、废止各种规范性法律文件以及认可法律规范者。”^[67]其六，立法主体就是指根据宪法和法律规定或特殊授权，有权制定、修改、认可、补充和废除具有法的效力的法律规范的国家机关。其七，“立法主体是根据宪法和法律规定或授权，有权制定、修改、废止、解释规范性法律文件的政权机关或其他社会组织、团体。”^[68]

基于此，“根据我国《宪法》和《立法法》的规定，我国的立法主体包括国家权力机关和国家行政机关中的某些机关。”^[69]即是分布于国家权力机关、国家行政机关和国家军事机关中的法定立法主体，国家审判机关、国家检察机关、社会组织、公民都不属于法定立法主体。“人民代表大会制的政体既决定了我国各种立法主体的构成，也可以使人民群众通过这些立法主体，在民主集中制基础上，保证自己的利益和意志能够体现在有关立法中。”^[70]

（四）经验主义视角下的立法主体

1.相关规定

《宪法》第2条^[71]、第3条^[72]是我国立法主体的本源性规定。第2条规定了一切权力属于人民的人民代表大会制度，第3条规定了民主集中制。本源性规定是立法主体的根本法基础，人民代表大会制度既决定了我国立法主体的构成，也决定了这些立法主体与人民的关系。其一，就立法主体的构成而言。人民代表大会是我国最核心、最主要的立法主体，拥有最广泛、基础的立法权。人民通过直接或间接选举产生各级人民代表大会，其他各类立法主体皆由人民代表大会产生，对它负责、受它监督，其所拥有的立法权皆源自于人民代表大会所拥有的立法权。其二，就立法主体与人民的关系而言。包括人民代表大会在内的各类立法主体都是人民行使国家权力的途径。人民代表通过人民代表大会代表人民决定全国及地方的一切重大事务。第3条规定的民主集中制原则是我国各类立法主体的组织、活动原则。在国家机构与人民的关系方面，体现了国家权力来自人民，由人民组织国家机构；在同级国家机构中，国家权力机关居于主导地位，其他国家机关都由它产生、对它负责、受它监督；在中央和地方国家机构的关系上，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。即在拥有立法权的各级人民代表大会之间、在拥有立法权的人民代表大会与其他立法主体之间、在拥有立法权的其他立法主体之间，在各类立法主体进行立法活动的过程中，在充分发挥各自主动性、积极性的同时，皆要严格遵循个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、地方服从中央的民主集中制原则。基于上述立法主体的本源性规定，并依循《立法法》第5条的规定。立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。

2.经验主义视角的诠释

马克斯·韦伯将政治科学的研究导向经验主义视角并使之成为主要的研究范式。“按照韦伯的观点，由命令和服从构成的每一个社会活动体制的存在，都取决于它是否有能力建立和培育对其意义的普遍信念；任何一种体制如能保证以这种方式达到再现的程度，才能说是合法的。”^[73]经验主义视角强调从社会活动体制的实际存在状态出发来界定立法主体，衡量立法主体的标准除了宪法、法律规定或被有效授权外，还应包括对立法活动起到实质性作用或产生重要影响。我国有部分学者从经验主义视角来界定立法主体，将不具有法定立法权但能就立法起到实质性作用或产生重要影响的国家机关、社会组织、公民纳入立法主体范围。其一，“立法主体是在立法活动中具有一定职权、职责的立法活动参与者，以及虽不具有这样的职权、职责，却能对立法起实质性作用或能对立法产生重要影响的实体。现代意义上的立法主体就是各种有权参与或实际上参与立法活动的机关、组织和人员的总称。”^[74]其二，“按照功能说，立法主体就是有权参与或实际参与立法活动的机关、组织和人员的通称。简单地否定或忽视功能说，仅注意法的形式上的立法主体，不符合从来的立法实践，也不利于充分发挥各方面立法主体的作用，特别是不利于对那些实际上的立法主体予以制约，因而对走向法治的中国立法亦有弊病。”^[75]其三，“立法主体是拥有法定立法权的主体或者能够对立法产生实质性影响的机关、组织、团体和个人。”^[76]其四，“为了更大限度地实现立法价值，立法主体也应当是多元的。而为了保障所有立法主体参与立法行为的合法性，除对立法机关立法主体的地位给予确认外，也应对其他立法主体的地位给予法律确认。在此，要明确的是作为国家机关所行使的是立法的权力，而其他社会组织和个人是参与立法过程，他们是享有立法的权利，而不是行使立法权。”^[77]

基于人民主权原则，“人民有权选举产生各级国家权力机关，同时有权罢免直选产生的国家权力机关组成人员，人民有权监督各级国家权力机关，通过向国家权力机关问责而间接对其他公权力机关实现监督。”^[78]基于人民代表大会制度下国家权力机关的授权，“最高人民法院对在审判过程中如何具体应用法律的问题，进行司法解释；最高人民检察院对于在检察工作中具体应用法律的问题进行司法解释”^[79]，该司法解释同样能影响立法的适用活动。经验主义对理解立法主体的概念提供了更广阔的视野，故而经验主义视角下我国的立法主体可在法定立法主体的基础上，通过立法参与的实现而扩张至国家审判机关、国家检察机关、社会组织、公民等其他立法主体。不过这种扩张化理解的观点目前仅仅是学界的学理讨论。