我国立法主体及其权限-立法学

（一）定义

“主体”一词在汉语中的含义大致有三种：第一种含义指事物中的主要部分或关键部分；第二种含义指“在哲学上与‘客体’相对。主体是实践活动和认识活动的承担者；客体指主体实践活动和认识活动的对象”^[1]；第三种含义指在法律上赖以发生的，称为“主体”。在立法领域，对于主体的理解倾向于第三种含义。由上述定义可知，立法主体的界定与法律规定密切相关，我国立法权限与立法主体资格采取严格的法定主义。

立法权作为一项重要权力，专属于立法主体享有。将立法权界定为“得自人民的一种委托权力，享有这种权力的人就不能把它让给他人。立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力”^[2]。通过行使立法权，“立法机关把分歧融合成法律行动，并且从中作出决定。他们在明确的党派观点及其成员投票的基础上制定法律。”^[3]如果对立法权做一个实质的历史考察，会发现在习惯法时代，立法权的生成更多地来自于权威者权力，但这种权威者权力并非一开始就创设出立法权，而是随着共同体社群的扩大，一种专门创造规则的权力——立法权开始自然分化出来。最初的权威者，就是最初的立法者。伴随人类社会的进一步发展，出现了近代意义上的国家，立法者也伴随立法权的归属和行使不断专业化。由此现代国家的立法主体也逐渐呈现出了复合化、类型化的特点。以立法权为标准，结合各国实践大致可将世界各国的立法主体归纳为以下五类：“（1）具有代表性质的权力机关，即议会。（2）具有管理性质的行政机关，即政府。（3）具有创制判例性质的司法机关，即法院及法官。（4）被国家机关授权或由法律规定的社会组织、团体。（5）由宪法和法律规定的享有全民公决权或立法复决权的公民个人。”^[4]

（二）特征

立法主体的特征是指拥有立法权的适格组织或个人具备的基于立法活动的特点，反映了立法主体的属性和其需要完成的立法任务的独特性。我国立法主体的特征主要有：“首先，立法主要是由国家机关进行的，其他任何社会组织、团体和个人，非经国家机关授权或法律规定，不能进行立法活动。其次，立法是由特定主体进行的活动，不是所有国家机关都有权立法，只有特定国家机关即有权立法的主体才能立法。这项权力通常由一国的宪法和其他有关法律规定。”^[5]

1.立法主体主要是国家机关

“立法是国家的专有活动，立法在任何时期、任何国家，都是国家的专有活动，也是国家的一项重要职能。任何政党、团体以及其他社会组织都不能创制法律规范。”^[6]所以，立法主体主要是国家机关，但一些政党或团体也或大或小地影响着立法实践。例如，作为执政党的中国共产党对我国立法活动的全面领导。“虽然这些社会组织和团体无法像立法机关那样承担广泛、直接、具体的立法工作，但是它们却能够引导、制约，甚至支配立法活动，从而使自身在立法的决策和运行过程中发挥重要作用。这些立法主体一般不具有法定立法权，不能直接参与立法，它们多是在幕后对立法的策划和决策产生重要影响。如果说代议机关是立法活动的主角，那么社会组织中的执政党则是立法活动的编剧和导演。”^[7]

“个人如果要成为立法主体，必须具有法律上的身份或者名义，离开了特定的身份和名义，个人是无法对立法发挥作用的。如我国的人大代表、国家元首都是依靠特殊的身份和名义对立法发挥重要作用的。”^[8]但是，个人成为立法主体也有极少的域外法实例，“例如，《瑞士宪法》规定：如有5万有选举权的公民或8个州提出要求，则联邦法律和具有普遍约束力的命令应交付全民表决。在这种情况下，每个有选举权的瑞士公民都会成为立法主体而去决定某一法律的通过与否。”^[9]

2.有关国家机关只有根据宪法和法律的规定，才能成为立法主体

“不是所有的国家机关都是立法主体，只有根据宪法、法律可以行使立法权的国家机关和根据授权法规定可以行使授权立法权的国家机关，才是立法主体。立法活动是立法主体行使立法权的活动，立法过程则是立法主体在自己的立法权限范围内进行或参与立法活动、完成立法任务的过程。”^[10]

“在中央与地方都可以立法的国家，立法机关有中央和地方之分。”^[11]“中央立法机关，是指以整个国家名义进行立法的机关，既包括行使国家立法权的立法机关，也包括被授权制定全国性法律的临时性立法机关。地方立法机关，是指以地方名义进行立法的机关，一般来说，中央立法机关的地位要高于地方立法机关，地方立法不能与中央立法相抵触。在单一制国家，这一点体现得尤其明显，中央立法与地方立法几乎完全是从属性关系。”^[12]在我国中央一级的国家机关中，《立法法》第7条^[13]规定，全国人大是制定基本法律的主体，全国人大常委会是制定基本法律以外的其他法律的主体；《立法法》第65条^[14]规定，国务院是制定行政法规的主体。《立法法》第72条^[15]规定，在我国地方国家机关中，享有地方立法权的地方人大及其常委会有权制定地方性法规，相应的地方人民政府有权制定地方政府规章。

“权力机关或议会的立法活动特别是最高权力机关（或称为国会）的立法活动在国家生活中具有最重要的地位和作用，因此，立法机关主要是指权力机关或议会，国家立法机关是指最高国家权力机关或国会，以区别于国家行政机关和司法机关。所以，我们对立法主体及其立法活动的研究，重点将集中于立法机关，特别是国家立法机关。”^[16]

对于作为立法主体的行政机关及其立法活动，也应予以一定的关注。“行政机关是国家政权机构中以组织管理行政事务为主要职能的国家机关的总称。”^[17]按照传统的权力分立观，行政机关只是立法机关的执行机关。“在现今社会，行政机关还不是立法机关，但是其却已经在各国的立法实践中发挥重要作用，并成为具有影响力的立法主体。”^[18]在国家权力行使中，行政权的扩张成为现代国家治理的重要特征，在一定范围内行政机关也可以成为立法活动的主体。

此外，判例法在英美法系国家是非常重要的法律渊源，法官拥有造法的权力，因此法院及法官个人也是这些国家的立法主体之一。例如，美国“布朗诉托皮卡教育管理委员会案”，最高法院的判决明确指出种族隔离的教育措施违宪必须终止，自此以后，美国各地的中小学种族隔离的现象不再继续存在，该案推动了美国宪法废除黑白人“隔离却平等”^[19]的宪法解释，最终立法废除种族隔离。这就是最高法院法官判决“裁判修法”的生动写照。再如，美国的“贝克诉卡尔案”^[20]，联邦最高法院认为，案件事实不具备构成“政治问题”的各项条件，法院对此作出裁决并非越权。“上诉人有权利就此请求法院作出裁决，并且其所主张的这种权利是受到宪法第14条修正案中规定的平等保护条款保护的，田纳西州的选区划分法侵犯了公民的这一权利，因而是违反宪法的。”^[21]这就直接推动了田纳西州选举法律的修正，使得选举权可以更公平地行使。可以说判例法国家的法官立法，使得个人作为立法主体的能动性得到了充分发挥。

3.组成国家机关的个人和国家机关之间存在着联系和区别

“国家机关是由被选举或任命的个人组成的，国家机关的立法活动也是通过组成该机关的个人进行的。所以，我们应当看到国家机关组成人员具体的立法活动和国家机关的立法活动之间的联系，以及前者对后者的影响。例如，立法机关中代表或议员的多数，将决定某一法律的通过与否。”^[22]以美国克林顿总统弹劾案为例，1999年2月12日，美国国会参议院在对克林顿总统弹劾案的最终表决中，出现45票赞成55票反对和50票赞成50票反对的表决结果，没有达到宪法三分之二多数的规定，否决了美国众议院1998年通过的指证克林顿在与白宫前实习生莱温斯基关系问题上“作伪证”和“妨碍司法”的两项弹劾条款。这是由于参议院中支持总统的民主党议员占多数。最终法案的未通过充分体现了立法机关的“多数决主义”^[23]。(www.xing528.com)

但是，国家机关组成人员进行的独立立法行动是代表行为或职务行为，而非个人行为。因此他们不是独立的立法主体，只有具有相应立法权的国家机关才是立法主体。所以，还应当将立法机关组成人员和立法机关相区别。立法机关组成人员和行政机关组成人员在各自的立法过程中，其地位和作用也是不同的。立法机关中的代表是由选民民主选举产生、代表选民行使立法权，在少数服从多数的民主原则和制度下，有权审议和通过法律案。而行政机关的立法权通常是授权立法和职权性立法，且在立法的范围，所立规范性法律位阶上都不如立法机关所立之法。行政机关的立法权是由权力机关授权或从法律规定的职权中产生的，具有从属的意义。所以其组成人员的具体立法活动是职务行为，尽管也需要符合民主的要求，但主要遵循的是“首长负责制”^[24]的原则和制度。

当然，也应当承认立法个人对立法的积极作用：“敢于为一国人民进行创制的人，可以说，必须自己觉得有把握能够改变人性，能够把每个自身均是一个完整而孤立的整体的个人转化为一个更大的整体的一部分，这个个人就以一定的方式从整体里获得自己的生命和存在；能够改变人的素质，使之得以加强；能够以作为全体一部分的有道德的生命来替代我们人人得之于自然界的生理上的独立的生命。”^[25]

4.参与立法者和立法主体之间存在着联系和区别

“按照人民主权原则的要求，立法是人民行使国家权力的最重要的方式和活动之一，每个公民都有权参与立法活动。所以，无论是实行人民代表制的国家，还是实行代议制的国家，都要求有关国家机关尽可能广泛地使人民群众参与立法，唯有如此，才能最大限度地保证立法的民主与科学。但是，我们这里所说的立法主体，是指有法定立法权的国家机关、社会组织、团体和个人，而不是指立法活动的一般参与者。”^[26]“在一些国家中，根据授权，部分社会组织或者团体也可以进行立法活动。例如，在德国，一些自治组织有权根据议会的授权进行立法活动，所形成的自治性规范性法律文件统称为规章。这些自治组织主要是指：大学、工业和商业协会、医师协会、社会保险机构、广播电视设施等。虽然立法机关是现代国家主要的立法主体，但是从实际意义来说，公民是立法权的最终享有者。虽然反对公民直接行使立法权的理由具有一定的说服力，但是公民能够在一定程度上防止立法机关滥用立法权，这一点是毋庸置疑的，正因为如此，很多国家赋予了公民立法权。”^[27]

“在我国，尽管许多社会组织和团体，如各民主党派和工会、共青团、妇联等，在某些立法中不仅可以提出立法建议，甚至还参加法律法规案的草拟工作，它们的意见也为有关国家机关所重视，但是从法律的角度看，它们还不是法定的立法主体。我们在这里也不对其进行专门的研究。当然，包括中国在内的当代世界各国的社会组织、团体和公民个人在立法活动中所起的作用越来越重要，影响也越来越大。又如，在各级国家机关中，有许多专职从事具体立法工作的人员，他们也不是法定的立法主体。当然，他们的立法工作，特别是他们的立法技术状况，也在很大程度上影响着规范性文件的质量。”^[28]立法的过程中也需要公众参与，“凡是具有足够的才能为本国或他国制订法律的人，都应该对制订法律的方式给予一定程度的关注”^[29]。公众参与立法既是建设法治国家的重要目标，也是民主立法的重要标志。

（三）立法主体与立法权

立法主体与立法权密切联系，立法主体是立法权的行使者。从广义上讲，立法权就是享有立法权的国家机关制定、修改、补充、废止各种规范性文件以及认可法律规范的权力。但是，不同国家机关享有的立法权限是不同的。应当结合有关立法主体的具体立法权限对其展开研究。

1.立法权是立法机关享有的相对独立的国家权力

从狭义上讲，立法权是立法机关享有的制定、修改、补充、废止和认可规范性文件的权力。它较之行政机关的行政权和司法机关的司法权，更多地是一种本源性权力，在国家权力体系中具有重要的地位和作用。立法权与行政权、司法权的分立，是资产阶级分权理论和实践的结果。在实行三权分立与制衡的资本主义国家，立法权由议会掌握，与政府的行政权和司法机关的司法权互相制衡。而社会主义国家坚持国家权力统一行使的原则，但对国家权力的行使也有分工和监督，行政机关和司法机关在行使各自权力时要受权力机关的领导和监督，要对权力机关负责。立法权是相对独立的，是因为国家权力在具体运行过程中，立法权、行政权和司法权有时互相重合或渗透。例如，《立法法》第9条^[30]明确规定了权力机关对行政机关的立法授权。此外，我国立法机关坚持立法独立，还必须以接受作为执政党的中国共产党的领导为前提。

2.立法权是立法主体享有的最重要的国家权力

“我们已经看到，立法权力是属于人民的，并且只有属于人民。”^[31]“从国家主权方面看，立法权是国家主权的体现。“主权是国家的最高权力”^[32]，一个国家对内和对外的主权，必须而且首先通过该国的法律来加以确认和表达，所以“立法权是国家主权的主要组成部分。从人民主权方面看，法律应当是人民意志的体现，人民要体现自己的意志，必须而且首先通过法律的形式。虽然资本主义国家的法律不可能完全彻底地具有这种性质，但是它在形式上还是需要体现民意的。所以，无论是在社会主义国家，还是在资本主义国家，立法权都是人民表达自己意愿的最主要权力。“从规范作用和社会作用看，法律可以为所有的国家机关、社会组织和公民个人建立共同的行为准则，形成对全社会的普遍约束力。所以，立法权是行使国家权力的基础权力”。^[33]“因为主权者的一切行为都只能是法律。”^[34]

世界各国在立法的理论和实践上，通常都将立法权视为优先于行政权和司法权的最重要国家权力。“在国家权力中，国家立法权即最高国家权力机关所享有的制定宪法和法律的权力是最为重要的，相对于行政权、司法权和地方立法权，它更为集中地体现了国家主权、人民表达意志权和国家权力行使的基础权。所以，我们对立法权的研究也将主要集中于国家立法权。”^[35]

3.立法权是立法主体享有的整体性国家权力

“从立法行为所包括的制定、认可、修改、废止等活动内容来看，立法权则由制定权、认可权、修改权、废止权等权力构成。其中，制定权是立法权的主要部分，它是修改权和废止权的前提和基础。按照立法程序，制定权又可分解为：立法提案权、立法起草权、立法审议权、立法表决权以及立法公布权等。一个完整的立法权应该是由上述内容构成的，或者说具有上述几项立法权能。只行使上述某个权能的主体并不意味着行使立法权。比如说，我国《立法法》第14条和15条规定享有向全国人大提出立法议案的主体，即立法提案权的主体有九个，分别是：全国人民代表大会主席团、全国人大常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的联名代表。这九个主体并不是构成享有立法权的主体。同样，在一些场合，单纯从事立法起草的权力也不构成立法权。从我国立法实践来看，立法提案权和立法起草权、立法公布权是可转移权力，它们可以由立法主体以外的其他主体来完成。一般来讲，立法审议权、立法表决权等则由立法主体自己完成。因此，我们所理解的立法权应强调的是整体性，只行使立法权的局部权不能构成立法权。”^[36]