我国法定立法原则-立法学

《立法法》在第3条确定了我国立法总的指导立法原则，“大体属于基本原则、社会原则、政策性原则和实体性原则，而在第4条、第5条、第6条规定的立法的国家法制统一原则、民主性原则、科学性原则，相比而言，大体属于具体原则、专门法律原则、公理性原则和程序性原则。”^[49]

（一）立法的国家法制统一性原则

根据《立法法》第4条的规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”“立法应坚持法制统一原则，是单一制国家区别于联邦制国家的一个重要特征。中国是统一的单一制大国，立法应坚持法制的统一。”^[50]立法的国家法制统一性原则，应从以下几个方面进行理解。

1.立法应当依照法定的权限和程序

立法应当依照法定的权限和程序，“不仅是对立法的程序性要求，也是国家法制能够保持统一的前提条件”^[51]。“立法要依照法定权限和程序进行，就需要坚持法制统一原则，就需要有一套统一的关于立法权限和程序的法律制度。为要使有关立法权限和程序的法律制度得以统一，就需要由统一的机关和统一的法律来规定立法权限和程序。”^[52]

一方面，立法权限法定。法治的本质含义就是要让国家权力的获得和行使纳入法律的轨道。从这个角度理解，立法权作为国家权力的一部分，立法权的获得和行使必须有法律依据，并且严格遵循法律。这里所讲的立法权是广义上的立法权，包括立法的提案权、审议权、表决权、公布权和监督权。立法权限法定就是指立法的提案权、审议权、表决权、公布权、监督权的获得和行使都要由法律明确规定。另一方面，立法程序法定。一切立法活动都应当有一定的程序，而且这种程序应当由法律加以明确规定。“确立完善的立法程序有助于民众参与立法过程，增加立法的民主性。民众参与立法的民主权利要靠完善的立法程序来保障。如果没有完善而可行的保证民众参与立法的程序，立法民主只不过是一个空洞的口号。确立完善的立法程序有助于防止立法权的滥用，保证立法权依法行使。”^[53]

2.立法应当从国家整体利益出发

为了维护国家的法制统一和尊严，“立法者应从国家整体利益出发，对各种利益关系进行科学合理的调整”^[54]。“利益是一种社会活动的原始动力，也是立法活动的基本动力。立法就是通过制定法律对某种利益进行保护或限制，它是国家调整各方面利益的主要手段。在以往的立法实践中，各种群体利益、部门利益、地方利益的矛盾日益显现出来。它表现在一些部门和地方在起草法律草案中，只着眼于本部门、本地方的利益，总是想方设法扩大自己的权力，置国家整体利益于不顾，从而影响了立法的效率，有损于法制的统一和尊严。社会主义立法对利益的调整，必须从国家的整体利益出发。国家整体利益体现的是人民的共同意志和根本利益。从国家整体利益出发并不是取消局部利益和眼前利益，而且为了协调好整体利益与局部利益，与眼前利益的关系，做到主次有序兼顾各方面各种利益。”^[55]

“在中国，立法坚持法制统一原则，就要从国家的整体利益出发，就要充分考虑和维护人民的根本利益和长远利益，就要拒绝只强调本部门、本地方利益的狭隘部门保护主义和地方保护主义。还有，立法坚持法制统一原则，就要保持法律体系内部的和谐一致，不同层次或不同层级的法律、法规、规章之间应当保持在遵循宪法原则和精神的前提下的和谐一致，下位法不得同上位法相抵触；各种部门法之间，也应当保持和谐，尽可能地相互配合、补充以求相得益彰；在整个法律体系中，要尽可能地防止出现矛盾，对已存在的矛盾，应当采取积极有效的对策予以消除。”^[56]

此外，“为了使立法能从国家整体利益出发，首先是要提高立法者的素质，树立全局观念和国家整体利益思想，要正确认识部门利益、地方利益与国家整体利益的关系；其次是立法者必须严格依照宪法和立法法规定的权限和程序进行立法，防止损害国家整体利益的越权立法。再次是要加强立法监督。对那些只顾本部门、本地方利益而有损国家整体利益的法规和规章，应依立法监督程序坚持给予改变或撤销。总之，立法只有坚持从国家整体利益出发，防止和反对部门本位主义和地方本位主义的立法，才能维护社会主义法制的统一和尊严。”^[57]

3.立法应当维护社会主义法制的统一和尊严

一方面，应强调维护我国法制体系的整体统一性和内在协调性。“这种整体统一性既是法律内容的统一，又是法律形式的统一，它主要表现为：我国的现行法律在基本指导思想、原则、规定、概念、术语等方面都是统一的，不能相互矛盾。”^[58]这种内在协调性主要表现为：《宪法》第5条第3款明确规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”此外，各个部门法之间也必须保持一致，形成一个和谐、统一的法制体系；上位法规范应当在下位法规范中得到具体化。

另一方面，应强调维护我国法制体系的尊严性。“要达到法的尊严，第一，立法要求十分严肃谨慎，要听取各方面的意见，反复考虑，全面权衡利弊，集中正确的意见，估计到实施中可能出现的问题，将社会实践证明是成熟的、正确的经验和做法，用法律、法规和规章肯定下来。这样立法较为谨慎，比较符合实际，法律就可以比较稳定，法的权威就可以慢慢地树立起来。第二，立法要求注意法的稳定性，在连续一段时间内修改法律很容易降低法律的公信力。第三，要求保持法的连续性，法律、法规和规章的立、改、废应当注意保持与原有法律、法规和规章在内容和效力等方面的衔接；在新的法律、法规和规章未生效之前不能随意终止旧法的效力。”^[59]

总之，要维护我国法制的统一和尊严，就要在立法中遵循党的基本路线以及各项重大方针、政策，以宪法为根本依据。“在这个前提下，可允许各地结合自己的实际情况，制定不与宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和规章，这是在立法的统一集中基础上的灵活分散。”^[60]

（二）立法的民主性原则

“在中国，坚持立法的民主原则，首先是实现人民主权所必需。中国是人民主权的国家，人民是国家的主人、民主的主体，国家活动的根本任务之一就是确认和保障人民的民主权利，特别是当家作主管理国家的权利。其次，这也是反映人民意志和客观规律所必需。人民成为立法的主人，最有实践经验的人民群众参与立法，便能有效地反映人民的呼声和遵循客观规律的要求。只由少数人闭门造‘法’，这种法即使‘完备’，也难以体现人民意志和客观规律。再次，坚持立法的民主原则，也是对立法实行有效的监督和制约、防止滥用立法职权、个人独断或不尽立法职守所必需。”^[61]根据我国《立法法》第5条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”，可以从以下三个方面来理解立法的民主性原则。

1.立法应当体现人民的意志

立法应当体现人民的意志，这是由社会主义国家性质所决定的。我国《宪法》第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“中国是人民主权国家，人民是国家的主人、民主的主体，国家活动的根本任务之一，就是确认和保障人民的民主权利特别是当家作主管理国家的权力。在立法中遵循民主原则，用立法的形式充分反映和保障人民的民主权利，让人民群众成为立法真实的主人，正是人民当家作主管理国家的民主权利的重要体现。”^[62]

2.立法应当发扬社会主义民主

“立法应当发扬社会主义民主，是我国立法必须实行的路线。立法应当发扬社会主义民主，这是我们党的群众路线在社会主义新时期的体现和发展。群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，实行领导和群众相结合。这既是一种指导原则，也是一种工作方法。只有实行坚持群众路线的民主立法，才有可能做到科学正确，才有可能确实反映广大人民群众的最大利益和共同意志。”^[63]

其一，立法活动应当实行高度民主基础上的集中。立法要凝聚智慧、集思广益，在高度民主的基础上，尽可能集中统一意见，使立法真正代表最广大人民的根本利益。要注重民主与集中相结合，“在立法的本质、内容和目的上，所立的法要反映经过集中的人民的共同意志，即立法不是反映人民的所有意志，而是反映经过选择的有必要提升为国家意志的人民共同意志。在立法权方面，要由全国人大及其常委会行使国家立法权，其他的法不得同宪法和法律相抵触。在立法过程中，既要保障群众能有效地参与立法，也要加强专门机关的现代化建设，充分发挥专门机关、专家和其他有关人员的作用”。^[64]“总之，民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。坚持这个传统的制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系到我们党和国家命运的事情。”^[65]此外，“在立法过程中，实行群众路线，既是我国立法的民主性质的体现，也是通过充分发扬民主而达到集中的过程。”^[66](https://www.xing528.com)

其二，坚持群众路线并不等于实行“群众立法”。由于立法工作需要考量多方面利益诉求以及其他因素，是一项十分复杂的工作，因此需要专业人士参与具体工作。除此之外，立法是国家对社会关系的确认，因此其属于国家机关的专有活动，必须由享有立法权的国家机关按照法定程序进行。因此，在立法中要坚持群众路线，要求我们扩大公民参与立法实践，但同时需要把握立法主体的界限。

其三，发扬民主有助于保证从国家的整体利益出发。“民主作为一种重要的政治原则、程序和方法，贯穿始终的就是要实行少数服从多数。我们所说的国家整体利益，实际上就是多数人的利益，是从根本上符合多数人的意愿和要求的。实行少数服从多数，才有可能在利益问题上进行数量的比较，才可能作出正确的抉择。严格按民主程序立法，实际上就是按多数人的意愿办事。因为民主的法定程序是多数人同意和制定的，当然一般也是符合多数人的利益的。严格按民主程序立法，才有可能使国家的整体利益得到落实。在立法过程中实行少数服从多数，还要求少数人尊重多数人的意见、服从多数人的利益，但这并不是不考虑少数人的意见和利益。因为民主的实质还包括允许少数人保留自己的意见，不对他们有所歧视和迫害。要知道，有时真理很可能在少数人一边。当然，这是建立在少数人对多数人的意见和法定程序的服从的前提之下的。”^[67]

3.保障人民群众通过多种途径参与立法活动

保障人民群众参与立法，是我国立法必须采取的方法。“为了更好地体现人民的共同意志，在立法工作中，必须坚持群众路线。在我国，人民群众不应该是法律、法规、规章的被动接受者，而应该是立法的积极参与者。这就要求立法工作中要保障人民群众通过多种途径参与立法活动，倾听群众的意见。只有这样，立法工作才能广开言路、集思广益，更好地维护人民群众的利益。”^[68]

“人民参与立法活动的基本途径有两种：一是间接参与立法活动，即通过人民自己选举出的人民代表反映人民关于立法的意见，表达自己的意志。二是直接参与立法活动，即通过参加有关立法的调查会、讨论会，或通过报刊、杂志媒体，以及各种社会组织，直接发表立法意见。”^[69]例如，《立法法》第36条第1款规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会的工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第36条第4款规定：“常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。”这些规定对保障人民群众通过多种途径参与立法活动，促进社会主义民主产生了重要作用。“随着社会主义民主和法制建设的发展，我们还应当逐渐使人民群众参与立法活动的途径和形式制度化、程序化和科学化，这也是民主立法的必然发展。”^[70]

（三）立法的科学性原则

立法的科学性原则是指“立法机关在立法时应当遵循立法的规律、规则和方法，努力从实际出发，合理地规定公民、社会组织、国家机关的权利（职权）和义务（职责）。立法坚持科学原则，对于提高立法的质量，保证法的有效实施，具有十分重要的意义。”^[71]《立法法》第6条就立法的科学性原则予以了明确规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”。可以从以下四个方面来理解立法的科学性原则。

1.立法应当从我国和各地的实际出发

一方面，立法应从我国实际出发。“实事求是，一切从实际出发，是我国科学立法的灵魂。我国处于社会主义初级阶段，这是我国最大的实际。”^[72]“科学立法应当从实际出发，尊重客观事实。客观实际是立法的生命源泉，脱离现实的立法在社会生活中缺乏生命力。因地制宜和因时制宜是立法实事求是、从实际出发的具体体现。因地制宜意味着立法要根据中国的基本国情，根据本地区的实际情况，实现原则性与灵活性的统一；因时制宜意味着立法要根据实际情况和实际需要把握立法时机，考虑立法条件是否成熟，不能盲目加快立法进度，盲目追求立法上的大而全。”^[73]我国的立法工作必须以国情和实际作为根本依据，不能脱离和超越社会主义初级阶段的范畴。

另一方面，地方立法应从各地实际出发。“我国社会主义初级阶段国情的一个突出特点就是，各地的经济、政治、文化和社会的发展极不平衡。”^[74]“所以，在立法工作中还应当考虑到各地的实际情况，具体问题具体分析。由地方依据中央总的方针、政策、宪法和法律，从自己的实际情况出发来进行地方立法，可以更好地解决本地的问题。这样才能真正做到科学立法。”^[75]

2.立法必须注重现实和历史的实际情况

“要做到一切从实际出发，理论联系实际，必须搞好调查研究，深入广泛了解社会发展的需要，这是进行科学立法的必要条件。只有这样，才有可能使立法符合客观发展的规律，才有可能制定出符合客观需要的法律、法规和规章。”^[76]

首先，应通过调查研究了解问题所在。“立法要充分了解人民的意志与意见，要深入群众，进行广泛调查研究。”^[77]我国在发展过程中面临着各式各样的复杂问题，要通过立法解决各种问题，就必须对我国的实际情况进行调查，了解所存在的问题并研究怎样逐步进行解决。

其次，应加强立法的调查研究。只有做好调查研究，才有可能科学地认识我国广大人民群众的各种利益，也才有可能创制出符合我国国情和实际的法律规范。通过“深入了解我国的文化传统、民族特点、历史发展、地理环境、经济水平及所处的国际环境等因素，及时地把握我国的政治经济形势变化的新情况，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务以及国家机关的权力与责任，使制定出的法律符合我国具体情况和客观实际，并且切实可行”。^[78]

最后，应加强调查研究与立法理论的统一性。强调科学立法必须加强调查研究，深入实际，并不是意味着要轻视或摒弃法学理论。“立法必须有理论依据。制定法律时要集思广益，把实践证明正确的政策，用法律的形式固定下来。所以，我们要学习马克思列宁主义的基本理论，学习党中央的方针、政策，同时要注意实践中遇到的问题，注意总结经验，要把人大常委会的工作机构逐步健全起来，才能使社会主义法制逐步完备起来。”^[79]

3.立法科学与否要接受社会实践的检验

立法作为人类的社会活动，要接受实践的检验，其标准就是在社会中要适应生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的发展要求。“实践是检验真理的唯一标准，当然也包括检验立法工作在内。这就要求立法必须从中国实际出发，解决中国的实际问题，并且以中国的实践来检验。”^[80]“经验证明，凡是有关新的重大问题、重要改革的立法，总要经过群众性的探索、试验，即社会实践检验的阶段。先用政策作指导，在探索、试验中，成功的，就坚持；不成功的或者不完全成功的，就修正，这是立法的一般性经验，也可以说是我国立法的规律。我国近30多年的立法实践证明这种做法是正确的。实践是检验真理的唯一标准，当然也包括检验立法工作在内。这就要求立法必须从中国实际出发，解决中国的实际问题，并且以中国的实践来检验。实事求是，适合中国的现实和国情，既是我国立法工作的出发点，也是检验立法的结果是否科学正确的归宿。”^[81]

4.科学合理地规定权利与义务、权力与责任

立法本身就是为人民提供行为规范和指引的一项活动，具体表现为法律关系主体设定权利和义务以及相应的责任。注重权利和义务的分配的立法活动，就是将有关利益上升为法律利益，将利益格局法律化、规范化和制度化的过程。在这个过程中，立法工作主要是围绕着设定权利和义务或权力和责任而展开的。“从一定的意义说，立法对各种利益取舍和协调的结果，最终总是通过对各种权利和义务或权力和责任的设定体现出来的。所以，立法应当科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”^[82]

我国《宪法》第33条第4款规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”《宪法》第51条还规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”“这就要求立法以公民行使权利和履行义务一致为基础，不能允许任何人只享受权利而不履行义务；也不能允许任何人只履行义务而不享受权利，任何人都没有超越法律的特权。同时，立法要保证任何公民在行使自由权利时不致滥用权利和自由。在立法工作中，究竟应当如何科学合理地设定权利和义务，应当从实际出发，尊重立法本身的规律性。国家机关的权力和责任与公民、法人和其他组织的权利和义务有所不同。其根本的区别就是，国家机关及其工作人员是代表国家执行国家职能的，其权力属于国家和人民，而不是属于其单位的，更不是属于其个人的。所以，其权力也就是对国家和人民的责任。从这种意义上说，国家机关的职权也是职责，不得放弃或转让，否则就是失职。我国《宪法》第27条第2款规定：‘一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。’这就要求立法对权力的行使进行监督，要以法律制约权力，要防止权力的滥用；同时立法也要保证国家机关工作的效率和责任。在立法工作中，究竟应当如何科学合理地设定权力和责任，同样也应当从实际出发，尊重立法本身的规律性。”^[83]