立法学：探究立法发展规律

（一）立法发展的趋势特点

1.专制立法发展为民主立法

专制立法是指由剥削阶级统治的国家中由个别独裁者独断专横的立法体制。“根据立法体制是否以民主原则为基础将立法体制分为专制立法体制与民主立法体制。”^[54]统治者独揽国家大权，集立法权、行政权、司法权于一身，言出法随，通常采用各种野蛮残暴的手段统治镇压人民，控制社会生活的各个方面，包括人们的思想意识。中国最早的专制立法当属秦始皇于思想文化领域颁行的《挟书律》，该律例实行的目的在于钳制人们的思想，限制其他学派的发展，通过严刑酷法来巩固自己的权力。

“民主立法具有实质和形式的双重含义：在实质上，它是指立法的内容必须真实地反映和体现公众意志，亦即‘人民的意志’；在形式上，它强调立法的过程必须存在多样化的公众参与机制，亦即‘保障人民通过多种途径参与立法活动’。”^[55]立法权掌握在君主一人或者少数人之手的专制立法体制，在当今世界早已不复存在。无论是社会主义国家，还是资本主义国家，均实行民主立法体制，但其在民主的本质上是存在区别的。此外，由于各国国情不同，各国的民主立法体制在民主的形式、范围等方面也存在差异。

2.享有特权的立法发展为权利平等的立法

享有特权的立法与权利平等的立法的区别在于立法权是否专属于立法者自身。享有特权的立法一般强调统治者享有绝对的立法权，立法活动也依附于统治者的个人意志。权利平等的立法是指享有立法权的个人围绕某一具体立法事项，实行一人一票的公开表决方式，所有人依据宪法享有平等的立法权利。

3.无制约的立法发展为有制约的立法

依据立法主体行使立法权时是否受到另一立法主体的牵制，可将立法分为无制约的立法与有制约的立法。无制约的立法是指立法主体行使立法权时不受其他机关的制约。如果放在专制政治体制环境下来讲，无制约的立法表现出立法的专制性。例如，“古代君主或贵族寡头对立法权的垄断，导致其立法行为根本不可能受到制约。”^[56]有制约的立法是指某个立法主体行使立法权进行立法时受到另一个立法主体的制约，同时也要受依照民主原则建立起的法律制度掣肘。立法权原则上由立法机关行使，但政府首脑对立法有较大的发言权，甚至司法机关也对立法有一定的制约作用。以美国为例，美国国会通过的法律需要经总统签署公布以后才能生效，如果总统拒绝签署，经国会上下两院再次通过才可生效。

4.无序立法发展为有序立法

无序立法与有序立法的区别在于有无可供立法者遵循的法定程序，即是否遵守宪法、相关法律或某些专门法律规定的程序。无序立法大多发生在古代，古代法典由少数几个人编纂完成后只需获得君主的同意后便成为法律，甚至经常出现君主随意下诏便成为立法的情况。因此，由于没有固定的一整套法定立法程序，古代立法的时间、内容和形式都不会受到任何限制。有序立法体现了近现代立法的民主、公开原则。“立法活动须由经民主选举产生的立法机关进行，立法如何体现民意、如何监督立法、公民如何参与立法、对立法活动如何制约等内容，必须按照一定程序进行。这些程序都是宪法和相关法律所规定的，立法机关必须遵守。”^[57]

5.简单立法发展为复杂立法(www.xing528.com)

“就立法技术来说，经历了由简单向复杂演变的发展历程，经历了由盲目走向自觉、由被动走向主动、由体系零乱走向体系完整的发展历程。古代立法虽然也产生了罗马法和中国唐律这样一些立法技术较高的法典，但总体而言，近代以来的立法技术还是比古代立法技术要进步不少。”^[58]“现今的法律、法规比之古代的律法，其结构普遍更为合理，语言表述方面更为准确、精当，其规范化、系统化，协调化的程度普遍更高。古代立法调整的社会关系，从整体上说远不及近现代立法调整的社会关系广泛。反映到法的形式或法的形式上，古代立法形式少而简单，近代以来的立法形式多而复杂。反映到法的体系上，古代立法产生的法的体系，部门少而比较简单，近代立法产生的法的体系，部门多而日渐复杂，新的部门法不断出现。现代各国法的体系的发展虽然并不平衡，但古代许多国家的立法中存在的那种刑民不分、诸法合体的情况，在现代立法中已难发现。”^[59]具体而言，简单立法适应于古代较为简单的社会结构，古代社会分工简单，所以对于法典渊源并没有特别严格的要求。因此，通过诸法合体、民刑不分、实体与程序不分的综合法典来调整社会关系是符合当时社会实际情况的。我国的《唐律疏议》虽然标志着中国古代立法的最高水平，但也是一部简单立法，其立法形式并不复杂；复杂立法是随着社会分工的进一步细化而产生的。到近现代，原有的社会关系也因商品交换的日益发达而变得复杂起来。伴随着商品经济的发展，新的社会关系也不断出现，如商品活动中产生的环境污染问题、世界贸易产生的对外经济问题，都急需专门的法律来予以规范。因此，依据不同法律部门和法律渊源来进行立法就成为社会发展的必然。

（二）近现代立法的内涵

1.少数服从多数是民主立法的根本要求

民主立法的本质是保障和实现人民民主，使人民的利益诉求和意志主张能够通过多种形式和渠道，充分有效地汇集表达，并经过法定程序上升为国家意志。而民主立法的根本要求是少数服从多数，即要求遵循多数原则，该原则正是民主立法区别于专制立法的根本所在。“少数服从多数被视为党的民主集中制中‘表决机制的原则’，同时也为《宪法》和《选举法》、《立法法》等法律所采用，成为关乎我国民主与法治运行的重要机制。”^[60]该原则直接指向民主，列宁将其解释为“民主就是承认少数服从多数的国家”^[61]。在立法过程中遵循多数原则是在技术层面运用少数服从多数原则对立法事项进行表决，参与国家立法活动，从而体现出民主立法是一种有益于多数人的活动，以多数人的意志为评判标准。一直以来，学界默认少数服从多数原则与民主具有逻辑自洽关系，但“一种观念或现象越是常识化且为人们习用，便越是具有反思的价值；然而这种反思及其必要性又不免越少为人所自觉。恰是因为上至公权力机关，下到一般性组织体的选举、表决，以及司法审判中无不以之为获致最终结果合理且合法的机制，我们更有必要追问：为什么少数服从多数就‘合理’呢？”^[62]对此有学者指出，只有“在人们依据理由而不是偏见进行投票，‘多数’与‘少数’不固定等条件下，‘少数服从多数’才能够实现程序价值，才可能具有正当性。多数决在一定条件下能够被证成，但并不具有内在正义性和普遍适用性。”^[63]法律体现的是人民的意志，立法活动本身就是将人民意志上升为国家意志的过程，立法的民主化要求法律案要多数表决才能通过，并将多数人意志形成的这种合意以法的形式表现出来。多数原则充分体现了民主立法是取决于多数，并以多数人意志为转移。同时，民主立法并不绝对意味着少数服从多数，其完整内涵应为“尊重少数的前提下的多数人的统治”^[64]，需要在少数服从多数的基础上，尊重和保障少数的权利和意见，使少数和多数享有平等的话语权和参与权，并通过相互交涉兼顾少数与多数的观点，以实现立法的民主化。

2.具有法定程序是民主立法的形式保障

遵循程序原则作为民主立法的有力保障，一般可解释为“按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系”^[65]。任何未经程序化的法律权力或权利，充其量只是一种“法律宣言”^[66]，也可以成为滥用权力或者侵害他人权利的依据。立法活动本身的特殊性往往要求具体立法事项必须依照事先确定的法定程序有序进行，并基于立法程序的“民主性、交涉性、理性化、效率性、平衡性、中立性”^[67]来推动立法活动规范化，从而保证民主讨论、公正表决、公开议事等，以最终达成高效、科学立法的目标。此外，“程序是法律制度中的一个现象，所反映的是法律参加主体的关系定位以及各主体在权益交换过程中的运行规则”。^[68]即在一定程度上凸显了现代民主立法过程中法定正当程序的本质特征。立法程序是立法主体制定、修改和废除法律所必须遵循的步骤和方法，包括程序的启动、讨论、审议、表决、公布等环节。这就要求所有程序性事项均体现民主，程序民主是指“实现民主过程的先后顺序及法律和制度，强调民主的机制、规则和程序，因此也称为形式民主”^[69]。遵循程序原则明确了立法活动中各参与主体的行为方式以及违反后果，一定程度上可有效保证立法过程的理性、立法参与者的理性态度，并且以“其自身的正当性增进法律决定的可接受性”^[70]，保障立法参与者的知情权、参与权、表达权、监督权。

3.严格依法立法是民主立法的必然结果

现代国家和社会向法治状态迈进的首要环节和关键所在就是进行立法，而民主立法的必然结果就是排除各种人治因素，将法治原则贯穿立法的全过程。立法坚持严格依法立法具有十分重要的意义，立法排除人治因素，可有效促进立法走向法治化轨道；在立法中坚持严格依法立法，有利于保障民主、程序正当的立法体制高效运作，克服立法过程主观随意性，使立法能够真正体现民意和反映规律，最终指向立法的民主化。法治原则作为民主立法的必然要求，同时又要求“立法权力法制化、立法程序法定化和立法内容合法化。立法权力的法制化要求在立法过程中民主地划分权力界限，并且要求法案的提案、审议、表决等权力归属都有着明晰的法律规定”。^[71]通过坚持立法程序法定化，可排除立法过程中立法者个人的主观随意性，排除不相干人为因素干扰，反对以个人意志代替人民意志，能够有效促进立法活动的民主性、科学性、严谨性和稳定性，从而推进立法法治化的进程。立法的法治原则所要求的立法内容合法化需要一系列立法制度予以保障。例如，立法的批准、备案、撤销对保障立法内容的合法化就发挥着重要的作用。

（三）立法发展的整体态势

立法经历了由专制向民主转变、由野蛮向文明转变的发展历程。近代立法逐渐向文明和民主靠拢：立法中肉刑之类的野蛮、残酷内容不复存在；立法主体逐渐扩大；立法目的和作用经历了从治民、治国转向为民、为国，从维护特权转向规定权利平等过程。“古代多数国家的立法以治民、治国为其目的和作用所在，中国先秦法家提出的以法治国的主张就反映了这一特点。近代以来的立法在注重‘治’的同时，转向‘治’和‘保’并重，并逐渐向维护广泛公民权利的‘保’作为重点转变”。^[72]当今社会，应在坚持法治的前提下，以德治辅之，在保证法律实施的过程中侧重法律遵守机制的建构。古代立法大多以维护特权等级为重要内容，但当代立法则强调给予民众平等权利，法律内容中也规定了平等原则。立法内容发生变化的过程中，其内在也逐渐与注重追求理性、正义与追求利益、秩序实施有机结合，以完成立法价值迈向现代的转变。