立法制度的变化与发展

立法制度变化与发展的总体面向渐趋正规、完备与法制化。在古代立法过程中，统治者的决策作用显得尤为重要。近代以来，立法制度逐渐健全，立法主体的设置、立法权的确立和行使等先进的法律技术的出现，使得国家的立法活动逐渐由无序变为有序，由统治者的个人意志决定转为更多数人的共同意志决定。在当代，基于对立法历史经验的积累以及各国立法技术的提升，各国立法制度也得到了进一步补充和完善。例如，以往立法制度偏重于规范“从法案到法”的过程，而现今各国立法均提高了对此步骤之前（法律准备）和之后（立法完善）两阶段的重视，使得立法制度更加完整。此外，各国普遍开始专门就立法问题立法，从法律层面保障立法的确定性。目前学界普遍认为，立法制度的发展按照其历史类型来分，大致经历了四个阶段，即奴隶制立法、封建制立法、资本主义立法、社会主义立法。

（一）奴隶制立法

奴隶制立法是可以考证的最早人类立法，成文法的出现标志着奴隶制立法的成熟。在两河流域，出土了楔形文字刻写的《汉谟拉比法典》，这是迄今为止发现保存最完整、最古老的成文法典。“中国古代典籍有‘夏有乱政，而作禹刑’和‘夏刑三千条’之类的记载，据此人们推定中国早在距今4000年前就已有成文立法。”^[30]而西方奴隶制立法则从公元前7世纪才开始进入成文法阶段，著名的有德古拉立法和梭伦立法。在公元前6世纪，罗马立法达到了鼎盛时期，以《查士丁尼国法大全》为典范。

不同地区进入奴隶社会的时间不同，但奴隶制立法制度的特点却是大同小异的，例如立法没有特定程序、立法体系发展不平衡、立法技术简单、立法目的是维护奴隶主阶级的统治、立法内容多包含等级制度等。“维护奴隶制生产关系和奴隶主阶级的统治秩序，体现奴隶主阶级意志，是所有奴隶制立法的最重要的本质特征。”^[31]以古印度立法为例，“《摩奴法典》确立了种姓制度：婆罗门（僧侣贵族）为最高等级，刹帝利（武士贵族）次之，吠舍（农民、手工业者和商人）再次，首陀罗（奴隶和杂工）为最低种姓。”^[32]通过立法来确定等级，限制社会阶层流动，最大限度保障奴隶主阶级的特权，是所有奴隶制立法的共同内容。在印度，这部法典所产生的影响甚至仍未完全消除，种姓制度在当今印度导致社会阶层之间矛盾尖锐，在一定程度上阻碍了人类文明的发展。

最特殊的奴隶制立法要属古希腊和古罗马。雅典是古希腊地区的一个城邦，在雅典“不同氏族贵族之间的矛盾，广大被压迫剥削的普通氏族成员与统治剥削他们的氏族贵族之间的矛盾，新型工商业奴隶主与氏族贵族之间的矛盾”^[33]激化的背景下，梭伦开始推行改革，并奠定了城邦制度化和民主化的制度基础。通过一系列改革，雅典设置了最高国家权力机关“公民大会”、“500人会议”以及陪审法院，学界普遍认为这是近代民主制度的雏形。“平等”的立法活动依托其最高权力机关“公民大会”得以实现。城邦内的所有公民直接享有制定、修改法律和对外订立条约的权力。而此后的古罗马时期，高级官员提出的法律议案是否通过则由百人团和平民大会组成的民众大会表决，这是对古希腊立法制度的延续和发展。但是古希腊、古罗马“民主立法”的本质仍然是奴隶制立法。以古希腊城邦雅典为例，即便所有公民享有直接参与立法的权力，但是“公民”的范围却十分狭窄，只有具备一定经济实力才能跻身“公民”之列从而成为城邦的主人。

（二）封建制立法

封建制立法一般要比奴隶制立法先进，因为封建制度立法的前提是奴隶制度被推翻，新的统治阶级为了维护新的社会关系而立法。以中国为代表的东方立法在这一时期飞速发展，从李悝制《法经》开始，直到清末颁布《大清律》，历朝历代均有体系严密、语言严谨、技术先进的立法成果。以唐朝《唐律》最为著名，由此形成的“中华法系”对亚洲地区影响深远。

然而，此时的西方虽然也步入封建时代，很多欧洲国家的立法制度却比先前的古希腊、古罗马时期退步很多。造成这种现象的原因主要在于其“封建制度是由处于氏族社会末期的这些民族征服了其他实行奴隶制的地区之后直接建立起来的”^[34]。此外，在欧洲的整个封建时期，教会立法权占据着非常重要的地位。教会的立法权主要由教皇行使，以颁布教令为主。教会法的主要渊源是《圣经》，“除《圣经》外，教会是教会法的主要渊源。另外，教会的宗教会议是最高权力机构，也享有立法权，它制定的决定规定，各地的教会，教徒和宗教法院都必须遵照执行”^[35]。各地的教会、教徒和宗教法院对于宗教会议制定的决定规定都必须参照执行。在中世纪的欧洲大陆上，教皇长时期垄断立法，维护神职人员的既得利益，在这种情况下，原本用以教化民众的宗教成为了特权阶级掌握立法权的工具，这也是欧洲中世纪立法落后于同时期东方国家的原因。“封建制立法的本质，集中表现为它体现封建主阶级的意志，维护封建的经济、政治和思想统治，维护封建主阶级的社会秩序。”^[36](www.xing528.com)

（三）资本主义立法

在西方封建社会的中后期，资本主义生产关系开始萌生，逐渐产生了一个新的社会阶级——资产阶级。伴随着宗教改革运动和文艺复兴运动，近代西方国家日益壮大的资产阶级开始要求政治权利，取得政治权利的前提就是有法为据。这一时期出现了以洛克、孟德斯鸠和卢梭等人为代表的自然法学立法思想。洛克认为，立法的目的在于“谋他们彼此之间的舒适、安全和和平的生法。”^[37]这一理论动摇了中世纪的“神权立法”思想。“立法权和行政权集中在同一人或同一机关之手，自由便不复存在，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”^[38]近代资本主义立法的理论依据是“主权在民”和“三权分立与制衡”制度，在客观上促进了资产阶级登上历史舞台，并由此推动建立了以资本主义生产关系为基础的资本主义制度。资本主义政治和法律制度最早出现在西方，影响了当今世界上多数国家法律制度的发展。

一方面，立法权由独立立法机关，即议会行使。“根据‘主权在民’和‘三权分立与制衡’的思想内涵，君主不再享有立法权，而主要是由议会来行使，或者是由议会、政府共同掌管。”^[39]如美国宪法第一条就明确规定：“立法权属于由参议院、众议院组成的合众国国会。”一些资本主义国家在确立资本主义制度后保留了君主，如日本保留了天皇，英国保留了女王，但此时的君主仅具有象征意义，“君主制”已变为“君主立宪制”。在这些国家，君主的存在不会破坏资本主义立法制度的完整性。

另一方面，享有立法权的机关即议会的组成人员是由选举产生的，代表选民利益行使立法权。议会作为国家的立法机关，其组成人员的产生此时至关重要。美国宪法第十七次修正案规定参议院的参议员由各州选民直接选举，在形式上为所有的人进入议会掌握立法大权创造了条件。由于权力不受监督和制约就会被滥用，因此需要合理分配“立法权”，这涉及到“立法体制”的问题。立法体制是“法律制定的权限划分体制，意指在一个国家中哪些国家机关有权制定法律，它们的立法权力之间的关系如何”^[40]，立法权限划分相关的体系和制度是立法体制的核心内容，“但是不能简单将立法体制与立法权力划分等同，两者应该是包含关系”^[41]。为了防止立法权被滥用，一方面用行政权、司法权制约立法权，美国总统对参众两院通过的法案有否决权，而美国联邦最高法院有司法审查权；另一方面使立法权相互制约，比如美国中央立法权与地方立法权之间相互制约。纵向立法权的相互制约较之行政权、司法权对立法权的制约，有着更为严格、固定的程序规则。这些程序“不仅被规定在宪法中，也被规定在大量议事规则中，从而规范立法代表的行为，使他们不能随便行使自己手中的权力”^[42]。

（四）社会主义立法

社会主义立法是以无产阶级推翻资产阶级为前提的，随着无产阶级革命在欧洲、亚洲多地取得胜利，社会主义立法走上历史舞台。最早的社会主义立法出现在1871年法国的巴黎公社，仅存72天的巴黎公社颁布了几十项法令和立法文件，这些文件体现了无产阶级的共同意志，维护了广大人民群众的根本利益，具有社会主义性质。虽然此次社会主义立法实践最终因法国国内强大的资本主义力量失败了，但是法国工人阶级的生存环境此后得到了改善，资产阶级剥削工人的手段有所收敛。更为重要的是，这次实践为此后的无产阶级革命总结了失败经验，引导并鼓励了更多的无产阶级力量依靠革命争取自己的合法权利。社会主义立法是国家真正实行民主的立法体制，在社会主义国家，立法权属于人民，由人民代表机关代为行使立法权。“社会主义立法体现广大人民的共同意志，维护社会主义的生产关系和无产阶级的国家政权，保障社会主义建设事业的顺利进行。社会主义立法是人类历史上第一个非剥削阶级类型的立法。”^[43]