立法是什么？中国法学理论中的解释及区分

“立法”一词由来已久，中西方学者对立法的概念展开了广泛讨论。“从‘立法’（legislation）这一术语在当今所具有的最为重要的意义来看，它意指政府机关经由审慎思考而进行的创制法律律令的活动，当然，这种机关是专为此项目的而设立的，并且能够在正式法律文献中对这种法律规定作出明确表述。立法机关创制的法律所具有的上述特征，使之区别于习惯法。”^[1]有学者从立法的性质角度对此进行解读，认为立法既是一个过程，也是一种结果。“通过具有特别法律制度赋予的有效地公布法律的权力和权威的人或机构的意志制定或修改法律的过程。这一词亦指在立法过程中所产生的结果，即所制定的法本身。在这一意义上，相当于制定法。”^[2]也有学者通过区分“立法”在不同语境下的词性来理解立法的含义，当其在动词意义上使用时，“指有权主体制定具有强制力的行为规范的行为”^[3]。而其用作名词时，则“意味着这种活动的结果”^[4]，从国家法的角度来说，就是有权机关制定的规范性文件本身。此外，“在中国当代法学理论中，对立法一词的解释通常有广义和狭义之分，广义的立法是指最高国家权力机关和它的常设机关，以及特定的国家行政机关等依据法定权限和程序，制定、认可、修改、解释、补充、废止法的专门活动。狭义的立法则是专指国家最高权力机关及其常设机关，依据法定权限和程序，制定、认可、修改、解释、补充、废止法律这种特定的规范性文件的活动。”^[5]

立法作为一种自足、理想的循环活动过程，则可以有三种理解。“第一种是指整个人类的立法活动是处在发展过程中的。从法的形成看，经历了将习惯认可为法，再发展为制定成文法的过程；从立法的历史类型看，经历了由奴隶制立法、封建制立法、资本主义立法到社会主义立法的过程；从立法的形式和水平等方面看，经历了由专制、野蛮向民主、文明，由简单到复杂的立法过程等等。整个人类的立法活动，就是大体沿着这样的轨迹向前发展的。第二种是指立一个法需要经历一个发展过程。任何一种立法，在正式提交立法主体审议、表决法案之前，都有程度不同的准备工作要做；在产生法之后，一般也有继续完善的必要，而这种完善工作往往又为新的立法准备了条件。立法活动过程的几个阶段结合在一起，构成完整的立法活动过程。第三种是指每一个或每一种立法都是个活动过程。例如，每一个立法在由法案到法的阶段，就是一个活动过程，要由有立法提案权的机关、组织和人员提出法案；由有法案审议权的主体审议法案；由有法案表决权的机关和人员表决法案；最后由有关机关或人员公布法。”^[6]应从立法学范畴（作为法学研究的一类研究对象而存在）和范式（作为法学研究的一类研究方法而存在）这两个方面出发，立足于《中华人民共和国立法法》（2000年制定，2015年修改）（以下简称《立法法》）文本以及《行政法规制定程序条例》（2001年制定，2017年修改）、《规章制定程序条例》（2001年制定，2017年修改）等相关规范性法律文件，对立法理论、立法制度和立法过程展开系统、深入研究。

（一）从规范性文件到规范性法律文件

对规范性文件的理解通常分为广义和狭义两种。广义的规范性文件一般是指属于规范性法律文件范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。狭义的规范性文件则是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。制定规范性文件是一种抽象行政行为，它规定了不特定相对人的权利义务。规范性法律文件则是以规范化的成文形式表现出来的各种法的形式的总称，是有权制定法律规范的国家机关制定、发布的，具有普遍约束力的法律文件。“规范性法律文件至少必须具备以下基本特点：第一，规范性法律文件只能由国家机关或国家机关授权的组织制定发布，它体现的是国家意志。第二，规范性法律文件中必须含有一定的行为规则，表现为以条文形式规定的主体在法律上的权利、义务或法律责任。第三，规范性法律文件具有普遍约束力，是国家机关适用法律的依据。”^[7]

“规范性文件是对国家法律政策的细化补充，是行政机关落实国家法律政策的方式。随着国家法制建设的日臻完善，大量的法律应用性解释都将通过规范性文件的方式实现。规范性文件在细化、补充上位法律规范和政策方面的作用十分明显。”^[8]但并非所有的规范性文件都能上升为规范性法律文件，只有那些具有普遍约束力的、需要长期适用的规范性文件才可以提升至规范性法律文件层面，以凸显立法从政策化到规范化的转向。

1.纵向维度的法律位阶

“法律之所以能适用于社会的一个重要原因在于它的有效性，而划分法律效力高低的标准是由法律在其体系中各自所处的位置来决定的，即所谓的法律位阶。不同的法律有不同的效力形式，效力的大小又与法律位阶的高低有着直接的关联。通常情况是，效力最大的法，相应的法律位阶也是最高的，如一国的宪法，位阶最高，效力也最大，在法律体系中也就排在了第一位。”^[9]“一个法律规范的创造通常就是调整该规范的创造的那个高级规范的适用，而一个高级规范的适用通常就是由该高级规范决定的一个低级规范的创造。”^[10]基于此，纵向形成的法律位阶即为适用法律提供了必要的科层式索引，并在一定程度上影响了相应位阶规范性法律文件的内容与效力。

在我国，按照《中华人民共和国宪法》（1982年制定，1988年、1993年、1999年、2004年、2018年修改）（以下简称《宪法》）和《立法法》规定的立法体制，所形成的法律位阶可以从规范汉语角度精细化地划分为“根本法律；基本法律；普通法律；行政法规；地方性法规、自治条例和单行条例；行政规章”^[11]这六级。但若按照学界惯常的学理化位阶划分，则可分为四级：根本法意义的宪法（第一级）；法律（第二级）；行政法规（第三级）；地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章（第四级）。其中第四级规范性法律文件彼此间的上下位阶关系还需要根据《立法法》相关条款的具体规定来差异化界分。前三级规范性法律文件可谓我国的高位阶立法，主要凸显其原则性、概括性、系统化、全面化的规范特征；第四级规范性法律文件则可谓我国的低位阶立法，主要凸显其实施性、执行性、可操作性、具体化、个案化的规范特征。

2.横向维度的部门法体系、准部门法体系与关联性部门法体系

“部门法亦称法律部门，即通常所指宪法、民法、刑法、诉讼法等，是依据一定的标准与原则所划分的同类法律规范的总称。在把握部门法的概念及其划分时，要注意以下几方面的关系：（1）部门法同法的规范性文件有联系也有区別。有的部门法有自己的一个总的规范性文件，如刑法、民法、几个主要诉讼法等，但它们也可能包括同类的法的规范性文件，或出现在少数其他法的部门中。有的部门法如行政法、经济法等则通常没有一个纲领性或总的规范性文件，而仅是许多同类的单行的成文法规范性文件的总称。（2）在各类部门之中或之下，还存在诸如所有权制度、合同制度、法人制度、量刑制度、证据制度、审级制度等等，它们通常属于某一法部门，但也可能渗透到其他法部门。（3）法部门的划分同法渊源、法形式的分类之间，有些密切相关，如实体法与程序法、根本法与普通法，公法与私法；有些关系不大，如一般法与特别法，成文法与不成文法。”^[12]因此，在理解法律部门这个概念时，不仅应从法律部门本身入手，也应当多多考虑其相似、相关联的概念。

部门法与准部门法体系的判定标准是什么？传统划分标准是将法律体系按照社会关系与调整方式这两项标准来进行划分的。其一，以法律调整对象为标准的划分，即以社会关系为标准对法律部门进行划分。法律调整领域十分广泛，包括经济、政治、文化、民族、家庭等方面。例如，民法部门法是调整平等主体之间财产与人身关系的法律，据此把所有调整这种社会关系的同类法律规范组合在一起成为民法部门。其二，以法律的调整方式为标准的划分，即以法律的调整方式为标准对法律部门进行划分。例如，民法与刑法，它们都调整财产关系和人身关系，法律的调整方式就成为一项重要标准。民法以自行调节为主要方式，而刑法以强制干预为主要调整方式。

但是，随着立法技术逐步走向成熟，法律体系的不断发展完善，传统划分标准已不能涵盖所有的规范性法律文件。可以考虑根据高位阶立法和低位阶立法中的专门规范性法律文件存续情况来予以判定。若存在法律位阶的专门规范性法律文件，即可在一定程度上判定：围绕该类规范事项已经初步形成一套相对独立、自足的部门法体系。若存在行政法规位阶的专门规范性法律文件，即可在一定程度上判定：围绕该类规范事项已经初步形成一套相对独立、部分自足的准部门法体系。若在高位阶立法并未存在专门规范性法律文件，但在低位阶立法中存在着一定数量或范围的零散专门规范性法律文件，即可在一定程度上判定：围绕该类规范事项正趋向形成一套既不独立，也不自足的关联性部门法体系。

（二）《中国特色社会主义法律体系》白皮书^[13]

1.中国特色社会主义法律体系概况

“中国特色法律体系的构建，大致可以称之为是以立法为中心、以立法机关为主要载体的立法构建。”^[14]学界通常将法律体系定义为“一个国家所有法律规范依照一定的原则和要求分类为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体”^[15]。新中国成立70多年来，特别是改革开放40多年来，中国共产党领导中国人民制定宪法和法律，经过各方面坚持不懈的共同努力，到2010年底，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现中国共产党和中国人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。

中国特色社会主义法律体系“是立足中国国情和实际，适应改革开放和社会主义现代化建设需要，真正体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律组成的法律体系。中国特色社会主义法律体系既是中国特色社会主义制度的重要组成部分，又是中国特色社会主义制度的法律基础”^[16]。中国特色社会主义法律体系，是中国特色社会主义永葆本色的法制根基，是中国特色社会主义创新实践的法制体现，是中国特色社会主义兴旺发达的法制保障。它的形成，是中国社会主义民主法制建设的一个重要里程碑，体现了改革开放和社会主义现代化建设的伟大成果，具有重大的现实意义和深远的历史意义。法律体系的标准应该是“门类齐全、结构严谨、内部和谐和体例科学”^[17]，目前中国特色社会主义法律体系“法律部门齐全、法的层次清晰、结构简洁严谨、体例科学合理、法律关系和谐统一，是具有体系规模和内在有机联系的和谐统一的法律法规整体”^[18]。中国特色社会主义法律体系具体包括以下内容：

其一，宪法相关法。宪法相关法一般指宪法及其相关法，是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，调整国家政治关系，主要包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则方面的法律；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律；维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志象征方面的法律；保障公民基本政治权利方面的法律。“在我国现行的法律形式体系中，宪法居于法律形式体系的最顶端，具有最高法律效力，全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律、国务院制定的行政法规、有地方立法权的地方人大制定的地方性法规、民族自治地方自治机关制定的自治条例和单行条例以及部委规章和地方政府规章，都不得与宪法相抵触，均处于宪法效力之下。”^[19]《宪法》以及宪法相关法在中国特色社会主义法律体系中占据最重要的位置。

其二，民商法。民法作为调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系的法律规范，遵循民事主体地位平等、意思自治、公平、诚实信用等基本原则。商法调整商事主体之间的商事关系，遵循民法的基本原则，同时秉承保障商事交易自由、等价有偿、便捷安全等原则。“改革开放以来，我国已经先后制定一系列商事特别法，虽然理论界对我国民商事立法是应采民商合一体例还是应采民商分立体例一直存在争议，但在立法体例上我国已经作出明确选择，即以民法统一调整平等主体之间的人身关系和财产关系，商事法律在性质上属于民事特别法，在商事法律没有就相关问题作出特别规定时相关纠纷适用民事基本法的一般规则。”^[20]因此，我国的民法是指实质意义的民法，即广义的民法，是指调整平等主体之间的财产关系和人身关系的法律规范的总称，也就是私法的全部。在当前我国的民商法体系下，民法与商法的关系就是普通法与特别法的关系。2020年5月28日，《中华人民共和国民法典》在十三届全国人大三次会议上表决通过，自2021年1月1日起施行。自施行之日起，《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国继承法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国收养法》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国民法总则》等系列其他单行民事法律同时废止。

其三，行政法。行政法是关于行政权的授予、行政权的行使以及对行政权的监督的法律规范，调整的是行政机关与行政管理相对人之间因行政管理活动发生的关系，遵循职权法定、程序法定、公正公开、有效监督等原则，既保障行政机关依法行使职权，又注重保障公民、法人和其他组织的权利。行政法就是“调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范系统”^[21]。“近年来，行政法律规范冲突已经构成我国国内法律冲突的主要内容。由此导致执法无力、司法不公等现象越来越普遍，极大地阻碍了统一法治秩序中社会公平、正义价值的实现，并影响到了法律的权威与尊严。随着行政体制改革的深化，行政法律规范冲突问题将更加突出和严重地摆在我们面前。”^[22]因此，建立起完备、统一、高效、和谐的行政法律规范系统是完善中国特色社会主义法律体系的必要途径。

其四，经济法。“经济法是调整国家从社会整体利益出发，对经济活动实行干预、管理或者调控所产生的社会经济关系的法律规范。经济法为国家对市场经济进行适度干预和宏观调控提供法律手段和制度框架，防止市场经济的自发性和盲目性所导致的弊端。”^[23]“按照既有共识，经济法体系作为经济法规范所构成的内在和谐统一的整体，其核心问题是规范的分类与结构问题；与此同时，经济法体系作为相关经济法规范所构成的一个系统，可以运用系统分析的方法来对其展开研究。”^[24]近年来社会主义市场经济发展迅速，经济法体系、内容也不断修改，创造良好的营商环境，保证国民经济持续健康发展是经济法部门的任务。(www.xing528.com)

其五，社会法。社会法是调整劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障等方面的法律规范，遵循公平和谐和国家适度干预原则，通过国家和社会积极履行责任，对劳动者、失业者、丧失劳动能力的人以及其他需要扶助的特殊人群的权益提供必要的保障，维护社会公平，促进社会和谐。“在全面建设小康社会的今天，关注民生，保护弱势群体的利益逐渐成为法制建设的一项重要内容。社会法，也称社会安全法，是维护社会安全、良性运行的法律。保障个体的生存空间，才能维系社会整体的良性存在，社会才能安全；民生得以改善，政治才能健康。”^[25]社会法日益成为中国特色社会主义法律体系一个非常重要的法律部门，在保障民生，维护弱势群体利益方面发挥着突出的作用。

其六，刑法。刑法是规定犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。它调整的是代表公共权力的国家与犯罪者之间的关系，主要确定什么是犯罪、各种犯罪的区别以及对不同的犯罪给予何种刑罚的方法。它通过规范国家的刑罚权，惩罚犯罪、保护人民、维护社会秩序和公共安全、保障国家安全。刑法作为我国社会主义法律体系中的一个重要部门，在国家经济社会发展中具有十分重要的地位。“规定犯罪及其刑事责任的刑法是一门独立的法律”^[26]，虽然刑法具有补充性，即“只有当一般部门法不能充分保护某种社会关系时，才由刑法进行保护”^[27]，但是不能否定刑法作为一门独立的法律部门，在“法律体系中由于其补充性而处于保障法的地位”^[28]。故而刑法在中国特色社会主义法律体系中仍然是一个独立的法律部门，而不是从属于民法、行政法等法律部门的附属部门。

其七，诉讼与非诉讼程序法。诉讼与非诉讼程序法是规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范。诉讼法律制度是规范国家司法活动、解决社会纠纷的法律规范，非诉讼程序法律制度是规范仲裁机构或者人民调解组织解决社会纠纷的法律规范。目前，我国的诉讼与非诉讼程序法制度包括以下法律：民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法、仲裁法、人民调解法等。“程序法是将应然权利义务转化为实然权利义务，把各项静态法律制度、原则运用于社会生活，使之成为动态法的桥梁。”^[29]因此诉讼与非诉讼程序法是中国特色社会主义法律体系一个十分重要的法律部门，以确保“公正的法定程序是社会稳定有序的制度保障”^[30]。

2.中国特色社会主义法律体系的特征

“改革开放以来，由于市场经济、民主政治、和谐社会、生态文明、法制建设和全球化的影响，使各类法律规范在不同法律部门中的分布发生有意义的变化，这种变化一方面反映世界各国法律体系发展的共性，另一方面又有鲜明的中国特色。”^[31]中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分；是全面实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的基础；是新中国成立70多年来特别是改革开放40多年来经济社会发展实践经验制度化、法律化的集中体现；是中国特色社会主义制度的重要组成部分，具有十分鲜明的特征。

首先，中国特色社会主义法律体系体现了中国特色社会主义的本质要求。“一国法律体系的性质由一个国家社会制度的性质所决定。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。在社会主义初级阶段，我国实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。这就决定了我们构建的必然是中国特色社会主义性质的法律体系，它以邓小平理论、‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。它包括的全部法律规范，它确立的各项法律制度，必须有利于巩固和发展社会主义制度，以体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主为本质要求。”^[32]中国制定哪些法律，具体法律制度的内容如何规定，都应坚持从中国特色社会主义的本质要求出发，从人民群众的根本意志和长远利益出发，将实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为根本出发点和落脚点。

其次，中国特色社会主义法律体系体现了改革开放和社会主义现代化建设的时代要求。“新时期最鲜明的特点是改革开放。改革开放作为当代中国的伟大社会实践，为法律体系的建立和完善提供了波澜壮阔的舞台。中国特色社会主义法律体系与改革开放和现代化建设相伴而生、相互促进，具有鲜明的时代特征。一方面，改革开放和现代化建设为法律体系构建提供内在需求和动力，提供实践基础和经验。改革开放和现代化建设越向前推进，经济社会的发展变化越深刻，对健全和完善法律制度的要求就越迫切，法律体系构建所依赖的基础也就越扎实。另一方面，法律体系的构建为改革开放和现代化建设提供法制环境，积极发挥促进、规范、指引和保障作用，注意妥善处理法律稳定性和改革变动性的关系，在及时肯定已有成功做法、巩固已有改革开放成果的同时，又要为进一步改革开放留下空间。”^[33]

再次，中国特色社会主义法律体系体现了结构内在统一而又多层次的国情要求，其严格的内部逻辑便于发挥法律体系的政治功能。“法律是社会关系的调整器，而利益及利益关系是全部社会关系的核心。所以法律不过是把各种利益关系以权利与义务的形式具体表现出来的规范体系，立法是利益的分配，执法是利益的实现，司法是利益的救济。”^[34]中国特色社会主义法律体系就是建立在此基础上，体现各种利益，以宪法为核心，由法律、行政法规、地方性法规等多层次的法律规范构成。这些法律规范由不同立法主体按照宪法和法律规定的立法权限制定，具有不同法律效力，它们之间具有严谨、清楚的逻辑联系。而“法律规范之间越是具有明显而清晰的逻辑联系，它们的政治功能不仅越是强烈，而且，一旦政治功能渗透到法律规范之间，甚至渗透到不同法律规范之间的关系之中，那么，政治功能就会发挥的（得）更好。从这个意义上说，一个类似于‘大杂烩式’的法律整体能够很好地发挥自己所肩负的政治功能”^[35]。此外，中国特色社会主义法律体系体现的是继承中国法制文化优秀传统和借鉴人类法制文明成果的文化要求。“中国特色社会主义法律体系的形成，始终立足于我国国情，坚持将传承历史传统、借鉴人类文明成果和进行制度创新有机结合起来。一方面，注重继承我国传统法制文化优秀成分，适应改革开放和社会主体现代化建设需要进行制度创新，实现了传统文化与现代文明的融合；另一方面，注重研究借鉴国外立法有益经验，吸收国外法制文明先进成果，但又不简单照搬照抄，使法律制度既符合我国国情和实际，又顺应当代世界法治文明时代潮流。这个法律体系具有很强的包容性和开放性，充分体现了它的独特文化特征。”^[36]

最后，中国特色社会主义法律体系体现的是动态、开放、与时俱进的发展要求。“经过30多年的努力，目前国家经济、政治、文化，社会生活的各个方面总体上做到了有法可依。但是，必须看到，社会实践是法律的基础，法律是实践经验的总结，并随着社会实践的发展而不断发展。实践没有止境，法律体系也要与时俱进、不断创新，它必然是动态的、开放的、发展的，而不是静止的、封闭的、固定的。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，整个国家还处于体制改革和社会转型时期，社会主义制度还需要不断自我完善和发展，社会主义市场经济体制也还有个完善过程，因而反映并规范这种制度和体制的中国特色社会主义法律体系，就必然具有稳定性与变动性、阶段性与前瞻性相统一的特点，必将适应我国经济社会发展和法治建设进程的现实需要而不断发展完善。社会实际变化了，法律体系必将随之变化并与之相适应。随着经济社会的不断发展，我们需要及时制定新的法律规范，修改原有的法律规范，废止不符合社会实际、过时的法律规范。因此，不能用静止、孤立的眼光看待法律体系，而应始终保持发展的、开放的态度。”^[37]“中国特色社会主义法律体系形成后，如何适应经济社会发展和社会主义民主法制建设的需要，继续加强立法工作，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，是摆在我们面前的一个重大课题。”^[38]当前我国正处于从“法制体系”向“法治体系”转变的道路上，应当吸取建立中国特色社会主义法律体系的经验和教训，完成对国家治理道路的根本性转变和提升。

3.中国特色社会主义法律体系的完善

完善中国特色社会主义法律体系，是推进中国特色社会主义制度发展完善的内在要求，也是今后立法工作面临的重要任务。中国已进入改革发展和全面建成小康社会的关键时期。国内外形势的新情况新变化，广大人民群众的新要求新期待，改革发展稳定面临的新课题新矛盾，迫切需要法律制度建设予以回应和调整。实现科学发展，加快转变经济发展方式，进一步保障和改善民生，迫切需要法律制度建设予以推动和引导。利益主体多元化、利益格局复杂化的客观事实，对科学立法、民主立法的要求愈来愈高，通过立法调整社会利益关系的难度也愈来愈大。因此，当前和今后一个时期，中国将根据经济社会发展的客观需要，紧紧围绕实现科学发展、加快转变经济发展方式、着力保障和改善民生、推动和谐社会建设，不断健全各项法律制度，推动中国特色社会主义法律体系不断完善。完善中国特色社会主义法律体系主要包括以下方面内容：

其一，继续加强经济领域立法。“适应社会主义市场经济发展的要求，完善民事商事法律制度；适应深化财税、金融等体制改革要求，完善预算管理、财政转移支付、金融风险控制、税收等方面的法律制度，特別是加强税收立法，适时将国务院根据授权制定的税收方面的行政法规制定为法律；完善规范国家管理和调控经济活动、维护国家经济安全的法律制度，促进社会主义市场经济健康发展。”^[39]

其二，积极加强发展社会主义民主政治的立法。首先，发展社会主义民主政治立法，“建设社会主义政治文明应该积极借鉴人类文明有益成果，但同时必须从国情出发，始终走中国特色社会主义政治发展道路”^[40]。具体而言，一方面，应加强协商民主立法，在政治制度框架下注重中国共产党与其他民主党派和无党派人士加强政治协商、参政议政、民主监督、合作共事这四方面的工作。另一方面，应加强扩大公民参与立法，“即在经济、文化不断发展的基础上，不断地相应扩大人民的政治权利、社会权利”^[41]。通过以上路径，扩大社会主义民主，加强对权力行使的规范和监督，不断推进社会主义民主政治制度的完善和发展。

其三，加强社会领域立法。“需要政府的积极作为、需要利益矫正和财政保障”^[42]，坚持以人为本，围绕保障和改善民生，在促进社会事业、健全社会保障、创新社会管理等方面，逐步完善劳动就业、劳动保护、社会保险、社会救助、社会福利、收入分配、教育、医疗、住房以及社会组织等法律制度，不断创新社会管理体制机制，深入推进社会事业建设。社会领域立法的重点应该集中在“保障公民权利、发展社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理”^[43]这五个方面。

其四，更加注重文化科技领域立法。“党的十七届六中全会决定指出，要加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，提高文化建设法制化水平。加快文化立法，是深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣，建设社会主义文化强国的必然选择。”^[44]建立文化强国，提高制度自信、文化自信要求在法律层面重视文化产业、文化事业、文化基础、文化权利这四个方面的立法，形成百花齐放、百家争鸣健康繁荣的文化环境。

其五，高度重视生态文明领域立法。为了回应国家对资源节约型、环境友好型社会建设的要求，积极响应“金山银山不如绿水青山”的号召，应加强完善节约资源、保护生态环境等方面的法律制度。从制度上积极促进经济发展方式转变，努力解决经济社会发展与环境资源保护的矛盾，实现人与自然和谐相处。“我国已经基本建立了生态文明建设的法律保障体系，但其体系的构成、原则的组成、制度的建设尚存在不系统、不完整、不适应、不科学的问题和缺陷。”^[45]但是在生态文明领域立法仍然存在诸多问题，例如跨区域、跨流域环境立法的协调问题、地方经济发展与环境保护的冲突与矛盾等，则需进一步加强和完善生态文明领域立法。

其六，在完善各项法律制度的同时，更加注重保障法律制度的有效实施。一是建立健全工作机制，做好法律法规配套规定制定工作。完善法律解释机制的途径和方法，建立法律解释常态化机制，对需要进一步明确法律规定的具体含义或者法律制定后出现新情况需要明确法律适用依据的，及时作出法律解释。“在法治发达的环境下，应当从完善立法法所建置的法律解释制度的角度解决问题，赋予最高司法机关以主要的法律解释主体的地位，消弥法律解释主体的法律地位和实际作用相疏离甚至相分裂的局面，明确法律解释主体的具体解释权限范围，划清法律解释同法律修改和补充的界限，改进法律解释运作程序，实现法律解释形式的规范化。”^[46]二是完善备案审查机制，改进备案审查方式，加强对法规、规章、司法解释等规范性文件的备案审查，开展合宪性审查工作。“但各地的地方性法规对备案审查范围、备案审查机构、报备期限、备案审查原则、备案审查程序等规定不一致，造成了法制不统一的局面。明确审查原则和机构、统一审查标准和程序，是维护法制统一的内在逻辑，也是确立备案审查制度的客观要求”^[47]。三是健全法律法规清理工作机制，逐步实现法律法规清理工作常态化，以确保法律体系内在科学、和谐统一。

其七，深入推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量。“完善人大代表参与立法工作机制，充分发挥人大代表在立法工作中的作用；完善法律案审议制度，建立健全科学民主的审议和表决机制；探索公众有序参与立法活动的途径和形式，完善立法座谈会、听证会、论证会和公布法律法规草案征求意见等制度，建立健全公众意见表达机制和采纳公众意见的反馈机制，使立法更加充分体现广大人民群众的意愿；建立健全立法前论证和立法后评估机制，不断提高立法的科学性、合理性，进一步增强法律法规的可操作性。”^[48]