政资分开实施重要步骤：马克思主义政治经济学基本理论

以上分析说明,为了深化经济体制改革,进一步发展国有企业改革的成果,克服国有资产监管不力和政企分开不到位的现象,建立一个独立的国有资产管理机构是十分必要的。依据十六大和十届人大一次会议精神,国务院决定成立一个新的机构“国有资产监督管理委员会”(简称国资委)。这个机构将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能、中央企业工委的职能,以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来,由国务院授权它代表国家履行出资人职责,监管国有资产,确保国有资产保值增值,进一步搞好国有企业。按照权、责、利相统一,管资产和管人、管事相结合的原则,国资委的主要职责是：根据授权,依照公司法等法律和行政法规履行出资人职责,指导推进国有企业改革和重组；代表国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核,并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管；拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度依法对地方国有资产营运进行指导和监督。

从上述职责来看,它的主要任务就是切实完成国有资产出资人的职责,这是一项重要的制度创新,是建立符合社会主义市场经济体制要求的国有资产管理的新体制。这里关键是要明确什么是国有资产出资人职责。出资人职责就是股东的职能,国资委代表政府享有《公司法》规定的资产收益、重大决策和选择管理者等出资人权益,国资委对国有资产保值,防止国有资产流失负监管责任。为了完成这些职能,国有资产监督管理委员会内部设置相应职能机构,分工职责明确,真正从制度上保证有专人负责。机构的人员应当是具备相应知识的专业人才。

在国有企业管理上过去虽然明确所有权属于国家,可是“东家”这个位置却是空缺的,有厂长,有经理,还有党组织起核心作用,可是谁都不是出资人代表,对企业的经营都不负主管责任；国资委成立后,明确它是“大东家”,代表国家来行使所有权,这是真正的出资人代表,这就使企业出资人代表由虚变实,真正做到产权清晰,权责明确。

国有资产监督管理委员会是国务院直属特设机构,它不是政府行政机构的组成部门,不纳入政府序列,属于事业单位,它的工作人员也不是一般意义上的公务员。这个机构的专有职能就是履行出资人职责,负责国有资产的营运、监管和保值、增值,这就使它与原来的行政机构完全分离开来。显然,这个专门机构的设立就为实行“政资分开”提供了制度上的保证。既然国资委专门履行出资人职责,监督和管理国有资产,负责国有资产的保值和增值,那么原来属于国家的相关的各个部门管理国有企业的职能不再存在了；国资委成了专门的出资人代表,政府的其他部门也就成为专门从事社会公共事务管理者了,这就自然地实现了政资分开。

多年的改革实践表明,虽然政企分开一开始就是当作国有企业改革的核心问题,但一直是效果不明显,难以落实,政府干预企业经营现象严重存在,问题的根子在于政资没有分开。有些省、市为了解决这个问题,在政府各管理部门与企业之间建立了资产经营控股公司(由原来的行业主管部门转成),但是没有根本解决问题。为了削弱各相关部门在人事、事权、财权上分散干预企业的现象,有的在省级机构里成立了相关各部门统一的领导小组面对控股公司,但是不同部门仍然都是企业的老板,他们越过控股公司直接插手企业的人事安排、经营活动仍然发生,谁都管,谁都不负责任,所谓的“国有控股公司”处境尴尬。这种情况表明没有政资分开,或政府社会经济管理职能与国有资产出资人职能不完全分开,进而在组织机构上政府行政管理职能机构与国有资产行使所有权管理职能机构不彻底分开,政企分开就难以真正实现,国有企业就难以真正成为独立的自主经营、自负盈亏的市场主体。实践证明,政资分开是政企分开的基础,国资委建立之后,就从机制上改变了过去政府集国有资产所有者和管理者职能于一身的状况,中央和地方省、市(地)两级政府分别设立专司国有资产管理的机构,专门从事国有资产管理、营运、监督,这就从机构设置和职能界定上促使各行政部门集中精力行使社会经济管理者的职能,这必将大大推动多年改革实践中难以解决的政企分离问题的顺利解决。

我们改革国有资产管理体制,主要还是为了搞好国有企业,所以国资委成立后,最重要的还是弄清楚它将如何管理好国有企业。国资委的成立表明政资分开得到了实现,但是也产生了一种疑虑：国资委在国有资产管理上的权力增加了,是全部国有资产的大股东,这种增大了的权力会不会更加强了它干预企业的经营生产活动,成了企业的一个新“婆婆”呢？这里问题的实质仍然在于如何保证所有权与经营权的完全分开。(www.xing528.com)

所有权与经营权相分离是社会化大生产的共同要求,随着生产规模的增大,科学管理的要求日益提高,所有权与经营权分离是发展社会生产力的一种必然趋势,是提高企业竞争力并在竞争中取胜的客观要求。因此,国资委成立后,如何划分清楚国资委的出资人职责和企业经营权之间的界限,明确二者的职责范围是此项改革达到预期目的的重大问题。

十六大报告在阐述建立中央政府和省、市(地)两级政府设立国有资产管理机构作为独立履行出资人职责的同时强调指出：“继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规,坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值和增值。”在《关于国务院机构改革方案的说明》中明确指出：“国资委依法对企业的国有资产进行监管,依法履行出资人职责,但不得直接干预企业的生产经营活动,不要变成‘婆婆加老板’,不能把企业管死。”从根本上理顺出资人和经营者的关系应当是国有资产管理体制改革取得成效的试金石。

国资委的建立主要是解决出资人空缺的问题。它的职能有明确的规定,出资人职责就是政府享有《公司法》规定的三项出资人权益：资产收益、重大决策和选择管理者,不能干预企业的生产经营。原则的规定是清楚的,但具体实行过程中,总会发生难以区分的现象。出资人职责与干预企业的生产经营之间有时就不易区分,引起争执,而且争论往往不是发生在有关重大决策问题上,因为都不愿承担责任,而是在一些非重大问题上。例如有的企业,为了管理层的一个人事安排,直接经营者说这是日常生产经营,而上层管理者则认定这属于重大决策,应由他决定,这种争执影响到企业的正常运行,所以,这些问题仍需进一步研究细化。

国有资产监督管理委员会为了更好地履行自己的出资人职责,建立更有效的管理体制,在国资委与企业之间设有中间层次——国有资产经营机构。这类经营机构主要有三种形式：授权经营的大型企业、国有资产投资管理公司、国有资产经营控股公司。在这些中间层次下面就是国有企业,相当于中间层次公司的子公司,是母子公司关系。中间层次经营机构对国资委来说,它是资本经营者具体实施出资人职能,按照《公司法》运营,负有对国资委的保值和增值任务,并接受后者的监督,不能倒回到当企业“婆婆”的地位。在设立这类中间层次机构的试点中,一些地方做过许多有益尝试,应当进一步总结这些经验,也可以学习借鉴国外国家管理国有企业的经验。我国国有企业是一个极其庞大的企业群,分布的行业庞杂,各处特点也大不相同,因此,必须根据不同行业的特点设置不同的经营体制和监管方式,也需要根据不同行业的特点制定不尽相同的考核评价体系,健全激励和约束机制,充分调动经营者的积极性和创造性,这都只能在国有资产管理体制改革过程中不断建立和完善。

现在《企业国有资产监督管理办法》(2003年)已经公布,它对于将十六大精神具体化,推动国有资产管理体制改革,具有重要意义。它虽然还是暂行的,具有原则性、起步性、过渡性的特点,但它对保证国务院国有资产监督管理机构的设立和运行自上而下依法有序进行将会起重要作用,并在实施过程中得以进行修改、补充和完善。