马克思现代国家思想研究：民选机关支配行政机关

马克思从法兰西第二共和国向第二帝国演变的实际政治运作看到，资产阶级反对君主专制时缔造的资产阶级的代议制民主和三权鼎立的权力制衡制度没有解决反而扩大了国家与社会相异化的矛盾。因为资产阶级为了巩固资本对劳动的统治权，“必须赋予行政机关以越来越大的镇压之权，同时还必须把它自己的议会制堡垒——国民议会——本身在行政机关面前的一切防御手段一个一个地加以剥夺”^[121]。这种行政权力超常发展的趋势使资产阶级议会从代表民意的立法机构逐步蜕化到了“清谈馆”的地步。这表明，在实行三权鼎立的条件下，由于民选的议会在国家机关体系中还要受其他国家机关的牵制，因而它不可能树立自己的最高权威，也不可能把国家权力集中起来由自己行使，使得行政权力极易越界并使议会的权力被悬空虚置，从而形成行政权力对社会的实际控制。其实，1848年革命时期，马克思便萌发了关于立法权和行政权相统一的设想。他和恩格斯在亲身参加1848年德国革命的过程中，曾为揭露资产阶级自由派的幻想进行了不懈的斗争。他们主张法兰克福国民议会作为人民主权的体现者应当亲自执掌行政权，把全国的一切国家权力统一于自身。他们认为，在革命期间，根本不能指望依靠孟德斯鸠、德洛姆的分权学说来解决议会同国王之间的矛盾和冲突；相反，正是战时临时机构里的这种分权局面，必然要导致冲突。因此，马克思说：“在革命之后，任何临时性的政局下都需要专政，并且需要强有力的专政。”^[122]而恩格斯认为，这种专政的实现，又暂时需要借助于“立法机构对行政机构职能的干预”。“暂时的革命秩序正是在于，分权暂时被废除了，立法机关暂时攫取了行政权或者行政机关攫取了立法权。”^[123]这是马克思和恩格斯基于1848年德国资产阶级革命形势所作的分析。无产阶级取得政权，在尚未组织就绪的局面下，更需要把国家一切权力统一于自身，即不仅要掌握立法机关，而且要掌握行政机关，要把军队置于自己的指挥之下，要不折不扣地掌握并巩固全部国家权力。如果在这种历史背景下采取分权的策略，将有可能导致国家政治生活在很大程度上退回到旧有的政治秩序当中，成为无产阶级与资产阶级相互妥协、分享国家权力而导致无产阶级国家政权体系形同虚设的错误根源，也使资产阶级在新的权力体系中获得喘息的机会，不断积聚力量，逐步攫取一个一个的国家权力，进而走向资产阶级统治的全面复辟。

马克思总结巴黎公社革命实践时，认为：“公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。”^[124]这就是被后来的马克思主义者概括为“议行合一”模式的经典表述。在巴黎公社，最高权力机关是普选产生的公社委员会，政府机构是公社委员会领导下的，对公社委员会负责的执行、司法、军事、公安、财政、粮食、外交、劳动和贸易、教育、社会福利十个委员会。前者是“议”，后者是“行”，它们是合一的，是一个由选民选举产生、协同工作的统一整体。^[125]其中，组成最高权力机构公社委员会的市政委员是巴黎各区通过普选选出的，而各个政府机构的执行权又由经公社选举并对公社负责的勤务员掌握。这种制度有如下特点。一是政权机关合一，即公社机关在设置上没有明确地分开，最高权力机关是巴黎公社委员会，该委员会负责制定法律，并有执行、司法、军事、公安、财政、粮食、外交、劳动和贸易、教育、社会福利十个委员会行使执行权。二是人员合一，即巴黎公社委员会的委员和各部门委员会的委员一身二任，每一个部门委员会委员同时也是公社委员会委员，是人民代表，同时又是公职人员，组织执行公社制定的各项法令、决议，直接领导该区的政府工作。三是职权合一，即公社委员会集立法权与执行权于一身。公社委员会有权通过一切法令，并决定一切重大问题，同时直接指挥执行，行使行政权和司法权。当然，这种议行合一实行的基本前提就是实现了“普遍的直接民主”，即普选权的真正实现。也就是说，只有使人民群众对于自己的代表能够进行直接的选举、监督和罢免的情况下，这种议行合一的政权组织形式才能成为真正民主的政权。否则，如果人民群众不能对自己的代表的立法和执法活动进行有效的监督，议行合一就很容易使权力不受限制地高度集中于某一部门或某一个人，从而导致专制主义的复活。(www.xing528.com)

巴黎公社的组织形式从整体上看是立法权和执行权合二为一的，但它的革命意义不在于形式，而在于其创设了民选机关支配行政机关的权力配置原则。也就是说，议行合一思想的基本精神并不在于政权组织、人员及职权是否合一，也并不是反对国家机构间职能的分工（其实，公社委员会与政府部门之间也有必要的分工），它强调：人民对于国家事务拥有最高权力，人民通过自己的代表实施这种权力，人民对于各种国家职能机构具有统辖权，人民可以委托各种机构和官员履行政治职能，并对这些机构和官员有监督权和撤换权；国家的一切权力集中于民选机关，由人民选出的、有一定任期的民选机关在国家机构中的至上地位和管理国家事务的全权性；行政机关与民选机关不是并列关系，而是决策与执行、监督与被监督的关系，行政机关则处于从属地位，要受制于民选机关，只能执行民选机关的决议而不能凌驾于其之上；民选机关有权任命或撤换行政机关的官员，而行政机关却只有向民选机关负责和报告工作的义务，没有否决民选机关议案的权力，更没有解散民选机关的权力。用恩格斯的说法，就是“把一切政治权力集中于人民代议机关之手”^[126]。这就从权力的运行机制上有效控制并防止行政权力超常发展导致的国家凌驾于社会之上，保证了社会将国家权力重新收回，使之成为“社会本身的生命力”。这样，社会共和国与议行合一在逻辑上具有内在一致性。其实，马克思在谈到巴黎公社时不仅没有把议行合一定为公社的原则，而且对巴黎公社本身也认为只是无产阶级社会共和国的“一定的形式”，适合于“一定的时期和一定的范围”。因而，在具体的运作方式上，后来无产阶级革命者不必拘泥于巴黎公社时的“三合一”的具体做法，而且还可以逐渐借鉴现代国家分权制衡原则的合理内核，以及其他一切先进的政治文明成果，使议行合一的基本精神在社会主义国家政权建设实践中得到丰富和发展。