分权制衡失灵：行政权控制立法权

正如马克思在后来的《法兰西内战》的写作中所指出的：“现代资产阶级国家体现在议会和政府这两大机构上。”^[73]其中，资产阶级的政府是“以凌驾于社会之上的权力自居的阶级统治形式”，而它的议会则是“以社会自身的权力自居的阶级统治形式”。^[74]也就是说，拥有立法权的议会和掌握行政权的政府分别是社会和国家的代表。1789年大革命之前的法国实行的是行政权高于立法权或立法权融于行政权的君主专制制度。法国著名思想家孟德斯鸠设想国家的立法权、行政权和司法权平行设置，并以掌握立法权的代议机关去制约和监督掌握行政权的官僚机关。这种分权制衡的民主制较之君主专制具有很大的历史进步性。在君主专制时期，议会是资产阶级对抗王权的有力武器。因此，在资产阶级代议制建立初期，立法权似乎更受重视一些，甚至出了所谓“议会万能”的论调。但是，随着资产阶级统治地位的巩固，行政机关逐渐成了兴趣焦点，行政权力的扩张已是一个不争的事实，资产阶级国家的现实发展也呈现出行政权凌驾于立法权之上的趋势，行政权日益脱离立法权的有效制约而成为庞大国家机器的核心中枢，现代国家甚至被戏称为“行政国家”。

在《1848至1850年法兰西阶级斗争》中，马克思从法兰西第二共和国宪法的矛盾中看到了立法权只是名义上高于行政权，不可能从根本上制约行政权。他认为：“宪法中所包含的矛盾的表现：矛盾一方是享有主权、不许解散、通过实行普选权而产生的国民议会，另一方是总统，按照条文，总统应当对国民议会负责，而实际上，总统不仅同样通过实行普选权而获得批准，并把分配在国民议会各个议员身上从而百倍分散的全部选票集中于一身，而且，总统还掌握着全部行政权，而国民议会则只是作为一种道义力量悬浮在行政权之上。”^[75]在马克思看来，尽管由变更制、选举制、任期制、责任制产生的总统较之终身的、世袭的、无责的君主是一种重大的历史进步，但除此之外，它具有王权的一切特征。实权掌握在总统而不是议会手中，使得“宪法实施的第一天就是制宪议会统治的最后一天”^[76]。在《路易·波拿巴的雾月十八日》中，马克思又通过分析1848年至1851年路易·波拿巴在立法权与行政权的斗争中复辟帝制的过程，看到由于议会不能有效地制约总统（比如路易·波拿巴不经议会同意就能随意解散内阁并轻易组织所谓“临时内阁”），使行政权由超常发展导向了军事专制，并引发了路易·波拿巴的政变。他认为，这“直接的具体结果就是波拿巴对议会的胜利，行政权对立法权的胜利，不讲话的权力对讲话的权力的胜利。在议会中，国民将自己的普遍意志提升为法律，即将统治阶级的法律提升为国民的普遍意志。在行政权面前，国民完全放弃了自己的意志，而服从于他人意志的指挥，服从于权威。和立法权相反，行政权所表现的是国民的他治而不是国民的自治”^[77]。在马克思看来，造成行政权逐渐凌驾于立法权之上的原因在于资产阶级政治制度的本身。

首先，资产阶级分权制度本身就蕴含着行政权支配立法权的先天性缺陷。法兰西第二共和国制宪议会通过的宪法将国家权力平行分给了代表立法权的国会和掌握行政权的总统。马克思认为这样的宪法本身就有一个致命弱点，那便是它“不是在脚踵上，而是在头脑上，或者不如说，是在两个头脑（在这里宪法误入了迷途）上：一个是立法议会，另一个是总统”^[78]。一方面，国民议会是由普选产生并享有连选连任权的750名人民代表构成的一个不受监督、不可解散、不可分割的立法机关，它拥有无限的立法权、最终决定（宣战、媾和及商约等）权，独揽大赦权，并因自己不间断地召集会议而经常站在政治舞台最前面。另一方面，总统是一个具有王权一切特性的暂时的独裁者，事实上处在国家权力体系的核心地位：他掌握行政权的一切手段，有权不经国民议会任免自己的内阁成员、分封一切官职，统率一切武装力量，从而在法国操纵着至少有150万人的命运（因为有这么多人的物质生活依赖50万各级官吏和各级军官）；他享有赦免个别罪犯、解散国民自卫军以及（经国务会议同意）罢免由公民自己选出的省委员会、县委员会、市镇委员会的特权；另外，同外国缔结条约时，他也具有倡议和领导的作用。这样，作为根本大法的宪法在权力授予的制度安排上就显示出偏向行政权的倾向，因为它把实际权力给了总统，而力求为国民议会保证精神上的权力；它使国民议会永远留在舞台上，成为公众日常批评的对象，而总统却在极乐世界过着隐居的生活，从而造成了有责无权的议会和有权无责的总统之间的不对等。^[79]紧接着，马克思又从权力的来源的角度分析了这种不对等性，他认为因为宪法规定总统由所有的法国人直接投票选举，而全法国的选票是分散在750个国会议员之间，可是在这里选票就集中在一个人身上。这种750对1的权力格局，使选民感到国会议员只不过是某个政党、某个城市、某个桥头堡的代表，甚至只是表示必须选出一个人来凑足750个人民代表，而总统则是一种神权的体现者和人民恩赐的统治者，于是他们不关注议会选举和议员候选人的具体情况而把选举总统看作自己行使主权的王牌，从而使“民选的国民议会和国民只有形而上学的联系，而民选的总统却和国民发生个人联系”^[80]。国民议会试图独揽大权，但总统的权力居然也带有王权性质，这种内部矛盾必然使得双方权力争夺日趋激烈。在马克思看来，宪法对权力授予和权力来源的不对等规定使立法权在与行政权的对抗中总是极其怯懦地、畏缩地、沮丧地、软弱无力地放弃了斗争^[81]。这样的结果便是，在这种权力争夺中，总统更占优势，国民议会根本不可能创立独立的、不依靠政府权力的机关，它在逐渐丧失了内阁和军队总指挥权，与行政权公开决裂后，“被自己的阶级、军队以及其余各阶级所抛弃”而走向“死亡和崩溃”^[82]。简言之，立法权还不能有效地制约行政权；相反，当立法权一旦构成了对行政权的实际威胁时，行政权便会毫不犹豫地消灭立法权。(www.xing528.com)

如果说资产阶级分权制度的先天性缺陷是导致行政权支配立法权的直接原因，那么，资产阶级立法权不能最终制约行政权反而还沦落成它的附属品的根本原因在于维护资产阶级利益和统治的需要。马克思通过分析路易·波拿巴成立的第一个也是最后一个议会制内阁——巴罗-法卢内阁解散从而使议会失去对行政权控制的事件后，认为：“法国资产阶级的物质利益恰恰是和保持这个庞大而分布很广的国家机器最紧密地交织在一起的。它在这里安插自己的多余的人口，并且以国家薪俸形式来补充它用利润、利息、地租和酬金形式所不能获得的东西。另一方面，资产阶级的政治利益又迫使它每天都要加强压制，即每天都要增加国家政权的经费和人员，同时又不断地进行反对社会舆论的战争，并由于猜疑而去摧残和麻痹独立的社会运动机关，如果不能把它们根本割掉的话。这样，法国资产阶级的阶级地位就迫使它一方面要根本破坏一切议会权力、包括它自己的议会权力的存在条件，另一方面则使得与它相敌对的行政权成为不可克制的权力。”^[83]秩序党为巩固自己的统治而废除了普选权，议会也随之丧失了对内阁的控制权。1849年11月1日，路易·波拿巴未经议会同意就解散了巴罗-法卢内阁，就是一个立法权与行政权力量对比变化的决定性的转折点。后来，秩序党控制的议会在反抗掌握行政权的路易·波拿巴时，由于是从资产阶级的特殊利益出发，甚至其中还掺杂了议员的私利，总是极力避免和拒绝在重大的、迫切的问题上与行政权进行斗争，而把自己反对行政权的斗争缩小为关于权限问题的无谓争吵，变成吹毛求疵、无谓争讼以及关于界限问题的争论，把最无聊的形式问题变成了自己的活动内容，致使“当斗争具有原则意义，行政权真正名誉扫地，当国民议会的事业将成为国民的事业的时候，秩序党不敢斗争”^[84]。而不敢斗争的后果就是，路易·波拿巴越来越明显地把全部行政权集中在他一个人身上，越来越容易利用行政权来达到个人目的，而掌握立法权的议会在与路易·波拿巴的较量中让出了一个又一个阵地，错失了一次又一次的翻盘机会，坐视他的内阁从“非议会制内阁”到“超议会制内阁”再到“反议会制内阁”的演化，最终面对路易·波拿巴政变称帝时已无力回天。试想，二月革命之后，如果资产阶级不过多地纠结于本阶级、本集团的私利，能通过其掌握的国民议会理直气壮地去制约甚至支配行政权力，或许能避免路易·波拿巴的行政集权的加强并走向独裁统治。

从资产阶级政治的发展路向上看，当它尚处在和封建王权对抗的状态中时，立法权是其削弱王权势力的有力武器，于是他们便鼓吹“议会至上”“议会万能”等论调；而当资产阶级不仅在议会中，还在行政权中确立了自己的统治地位时，他们便千方百计地限制立法权而扩大行政权。因为议会这个曾经作为资产阶级反对王权的工具有可能成为无产阶级反对资产阶级、争得统治权力的战场。立法权和行政权的这种二律背反关系，使行政机关逐渐脱离议会的有效制约成为资产阶级国家权力的核心，而议会则逐渐成沦落为行政机关的附属品。这样，当无产阶级通过议会斗争掌握立法权而构成了对资产阶级统治的威胁时，资产阶级便可以利用行政权力支配的常备军、无所不管的官僚制度、愚民的僧侣、奴性的司法体系和政府权力，毫不犹豫地消灭立法权以阻止无产阶级的“和平夺权”。正是借助强大的行政权力，路易·波拿巴才“自命为负有保障‘资产阶级秩序’的使命”，并于1851年12月2日实现了复辟帝制的政变。这昭示着行政权力臻于完备，并且达到了行政独裁的程度，成为无产阶级革命道路上必须首先予以摧毁的对象。如果说行政权在法国的超常发展还有小农的影响，或许认为还有一定的特殊性，那么，作为资产阶级世界的“缔造者”和“心脏”，已经完成了工业化、有“议会之母”之称的英国彼时也出现了行政权超越立法权的态势，则可以进一步证明其普遍意义。比如，马克思在《帕麦斯顿内阁的失败》一文中写道：“帕麦斯顿的统治，不是一个普通内阁的统治，而是一种独裁。自从对俄战争开始起，议会几乎放弃了它的宪法职权；在缔和以后，它也没有敢于重申这种职权。它经过一种逐渐的、几乎是觉察不到的衰退过程，已经降到了立法团的地位，它所不同于原来波拿巴的那个御用机构之处，只在于它那虚饰的门面和装腔作势的高调。”^[85]