马克思现代国家思想：权力配置方式分权制衡

任何类型国家的政治权力一般都包括立法权、行政权、司法权，不同之处在于三种权力之间的关系不同。这三种权力的关系又被称为“权力结构”。在中世纪，不受监督的君主集立法、行政、司法等国家权力于一身。这种权力配置方式的特点是权力高度集中：从形式上讲，三种权力集中于一个人或几个人手中；从功能上讲，三种权力集中于行政权力，立法权、司法权被极度弱化，服从于行政权。由于行政权是一种垂直性、等级性、强制性的权力，因此这种权力结构必然表现为专制。专制的权力结构的代表形式是君主专制，君主独揽大权，国家权力完全属于君主，宫廷是国家政治生活的中心，君主的意志就是法律，所有臣民都必须服从，君主行使权力不受法律限制，也不受其他机关监督。资产阶级通过政治革命取得政权后，通过宪法将国家的立法权、行政权和司法权平行设置且让这三种权力相互制衡。这种三权鼎立的权力结构形式是对君主专制统治和君主专制制度的否定。因为在他们看来，“立法、行政和司法权置于同一个人手中，不论是一个人、少数人或多数人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地判定是虐政”^[142]。在《关于现代国家的著作的计划草稿》中，马克思在第五至第八部分突出了权力的分开、立法权、执行权、司法权等主题，体现了他对分权制衡的重视。在他看来，“分权和权力互相监督”是“为了自由的利益所十分必需的”^[143]。

从分权制衡的理论上讲，国家的立法权、行政权和司法权应该是平行设置的，但从制度设计和实际运行来看，这三权并不是对等的，相对于立法权和行政权，司法权并不是很重要，甚至“在某种意义上可以说是不存在的”^[144]。这就是说，相对于立法权和行政权，司法权是留作“后手”设置的，通常处于一种“超脱状态”。国家权力之间的相互制衡主要是在立法权与行政权之间展开的。因而，在《关于现代国家的著作的计划草稿》中，马克思没有在“权力的分开”这一标题中设置司法权的内容，而是把行政权称作“执行权”，进而探讨现代国家立法权与执行权之间的分离与制约关系，司法权则被放到“司法权与法”部分单独论述。在他看来，“现代资产阶级国家体现在议会和政府这两大机构上”^[145]，其中，政府是“以凌驾于社会之上的权力自居的阶级统治形式”，而它的议会则是“以社会自身的权力自居的阶级统治形式”，^[146]现代的民主共和国便是“行政权形式和议会形式”二者“互为补充”的国家制度。这种权力的分开与制衡实际上是现代国家和市民社会之间分离与制约关系的政治表现。因为在市民社会与政治国家分离的情况下，市民社会需要通过一种中介参与政治国家治理，政治国家也需要一种中介参与市民社会治理；市民社会参与政治国家治理的中介就是立法权，政治国家参与市民社会治理的中介就是执行权。与此相适应，掌握立法权的议会便成为市民社会在政治国家中的全权代表，而掌握执行权的官僚机构则成为政治国家在市民社会中的全权代表。^[147]于是，一方面，公民的政治参与是通过选举代表（议员）的方式组成立法权机关的间接参与，让掌握立法权的代议机关去制约和监督掌握执行权的行政机关，以实现个体的私人利益和阶级的特殊利益；另一方面，国家则要通过掌握包括行政权在内的执行机关来干预市民社会的事务，以维护社会的“普遍利益”和统治阶级的共同的利益。这样，立法权作为市民社会的政治存在的代表，代表的是政治意识，而政治意识只有在它同行政权发生冲突时才会显示出自己的政治性质。^[148]

关于立法权与行政权的制衡关系，洛克主张议会至上，认为：“在一切场合，只要政府存在，立法权是最高权力，社会的任何成员和社会的任何部分所有的一切权力，都是从它获得和隶属于它的。”^[149]这里的“社会的任何成员和社会的任何部分所有的一切权力”当然包括行政权在内。这种议会至上论彰显了人民主权的底蕴，因为立法权之所以至高无上，就是因为它是“人民同意”的体现。相对而言，孟德斯鸠则更倾向于行政权至上，在他看来，行政权应该拥有废除立法权的决议的权力和解散立法议会的权力，但立法权不能对等地拥有处置行政权的权力。他认为：“立法机关不应有权审讯行政者本身，并因而审讯他的行为。他本身应该是神圣不可侵犯的，因为行政者之不可侵犯，对国家防止立法机关趋于专制来说是必要的。”^[150]出现这种分歧的原因在于，洛克所处的时代是资产阶级同贵族抗衡的时代，资产阶级试图通过加强议会的立法权来削弱和架空王权。而到了孟德斯鸠所处的时代，君主专制王权已基本被摧毁，资产阶级已经开始在现代的代议制国家里夺得独占的政治统治。这时，资产阶级便需要通过限制立法权，以免其他阶级利用议会这个所谓的民意机构来威胁它的统治。(www.xing528.com)

与权力平行设置的三权鼎立思想不同，马克思更倾向于让立法权高于执行权，让人民选出的代议机关去制约掌握行政权的官僚机关（而不能相反），以便从权力的运行机制上保证人民主权的实现。因为在他看来，人民主权的国家制度是人民制定和实施法律的国家制度，而立法权代表的是人民，是决定国家制度的人民主权。它取代了王权和从属于王权的行政权的特殊意识、主观任性等，是普遍的类意识。在《德国的动荡局势》一文中，马克思称赞1831年黑森宪法为“欧洲曾经宣布过的一部最具自由主义色彩的根本法”，认为“没有哪一部宪法对行政机关的权力作过这样严格的限制”，它“使政府在更大程度上从属于立法机关，并且给司法机关广泛的监督权”，它“使代表们能够依靠国家法庭来解除任何一个大臣的职务，只要他被认为是犯有哪怕是曲解立法议会的某项决定之罪过”。在这里，“君主被剥夺了豁免权。……法院有权对有关官员的任免奖惩制度的一切问题作出最后决定。众议院从议员中选出一个常任委员会，组成类似古代雅典最高法院的机构，对政府实行检查和监督，并把违反宪法的官员送交法院审判，即使是下级执行上级的命令时违反宪法，也不得例外。于是，政府官员便摆脱了王权的控制。另一方面，法院由于握有对行政机关的一切法令条例作出最后裁定的全权，便成为全能的了。由人民选举的市镇议会议员，不仅应关注本地的，而且应当关注全国的法律实施情况”^[151]。而且，“代议机关只由一院组成，它同行政机关不论发生什么冲突，都有权停止征收一切费用和赋税”^[152]。从这段论述中我们可以明显地感觉到，马克思对立法机关、司法机关监督、制约行政机关及官员的充分肯定。在这里，他突出强调的是监督行政权，并没有提及行政机关对立法机关与司法机关的监督和制约。至于立法机关与司法机关之间的关系，马克思虽没有明确表述，但从“众议院从议员中选出一个常任委员会，组成类似雅典最高法院的机构”这句可以看出，司法机关的权力是源于立法机关的授权的。从这个意义上说，马克思也是把司法权看作与行政权具有同类性质的“执行权”的。