文书与档案管理：归档文件分类计划

分类计划，是机关文书和档案部门针对本机关工作活动的实际情况预先制订的归档文件分类的方案。有了分类计划，可以将多次重复进行的文件分类工作，分解到日常文件处理和归卷管理中，当年终进行归档处理时，只需在特定类别内调整整理即可。因此，文件分类计划的编制，可以使现行机关平时的文件管理工作有条不紊，使文件的整个运行过程得到有效控制，促进机关文件管理的程序化和规范化。同时，文件分类计划的编制也有助于档案部门预先了解归档文件的情况，做到“心中有数”地指导、监督文书处理部门的收集整理工作，从而保证归档文件的质量。在编制文件分类计划之前，首先要明确的是文件的归档范围。

（一）明确归档范围

任何机关在其职能活动中都会形成许多文件。或是自身工作中制作的，或是外机关发来的；或是要求办理的，或是只需了解的；或是重要的，或是一般事务性的等。这些文件在处理或承办完毕之后，对日后工作具有查考利用价值的仍需保存，已失去查考利用价值的则应剔出。可见，机关所有文件并非都需要归档保存，因而，准确划分文件归档范围，可以确保归档文件的质量，避免“有文必档”或重复、遗漏文件，或反复拆卷重整的现象发生；可以保留文件的精华，突出重点，以防“玉石不分”，浪费人力、物力和时间；可以使有价值的文件得到良好的保管，剔出无价值的文件，以免鱼目混珠；也便于文件处理部门、档案部门的整理、管理、利用等各项工作的顺利开展。

一般来说，凡是反映本机关工作活动、已经办理完毕、具有查考利用价值的文件材料均需立卷保存。所谓“办理完毕”是指文书处理程序的结束，并不是指文件完成了现行效用，例如，法规类文件，只要文书处理程序结束即可立卷，不能等文件所规定的五年、十年、二十年效用期满后才考虑立卷。“查考利用价值”是指文件对本机关的凭证、参考价值和对国家经济建设与历史研究的长远利用价值。“文件材料”不仅仅指纸质文件，还包括不同载体、不同形式和各种途径形成的一切反映机关活动历史面貌的材料的总和，如照片文件、音像文件、缩微胶片文件、光盘文件等等。归档文件处理工作的重点，应以反映本组织主要职能活动和基本历史面貌的文件材料为主，对各类社会组织在自身职能活动过程中形成的这部分文件，如果本机关不对其收集整理归档或归档不齐全完整，往往很难从其他机关中获得补替材料。因为每一个社会组织的职能都是相对独立的，在其履行职责实现职能的过程中所形成的文件材料也是相对独立的，只有本单位清楚其形成过程、用途、价值和联系，它们客观真实地展现的也只是本组织的主要工作职能和历史面貌，为本组织的各项工作提供凭证和依据，对本机关是最有价值的，其他不相关的组织不会刻意去保存，这些文件也就以其内容的真实性、凭证性和唯一性成为本组织归档整理的重点。

为便于各级组织正确界定文件材料归档范围，准确划分档案保管期限，使所保存的文件既能反映机关主要职能活动情况，维护其历史面貌，又便于保管和利用，依照《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》，国家档案局在《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》中明文规定了机关文件材料整理归档的范围。

机关文件材料的归档范围有如下主要内容。

（1）反映本机关主要职能活动和基本历史面貌的，对本机关工作、国家建设和历史研究具有利用价值的文件材料。主要包括本机关制定的法规政策性文件材料；本机关召开重要会议、举办重大活动等形成的主要文件材料；本机关职能活动中形成的重要业务文件材料；本机关关于重要问题的请示与上级机关的批复、批示，重要的报告、总结、综合统计报表等；本机关机构演变、人事任免等文件材料；本机关职能活动中形成的一般性业务文件材料；本机关召开会议、举办活动等形成的一般性文件材料；本机关人事管理工作形成的一般性文件材料；本机关一般性事务管理文件材料；本机关关于一般性问题的请示与上级机关的批复、批示，一般性工作报告、总结、统计报表等。

（2）机关工作活动中形成的在维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料。主要包括：本机关房屋买卖、土地征用重要的合同协议、资产登记等凭证性文件材料。

（3）本机关需要贯彻执行的上级机关、同级机关的文件材料，下级机关报送的重要文件材料。主要包括上级机关制发的属于本机关主管业务的重要文件材料，上级机关制发的属于本机关主管业务的一般性文件材料，上级机关和同级机关制发的非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料，同级机关、下级机关关于重要业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料，同级机关、下级机关关于一般性业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料，下级机关报送的年度或年度以上计划、总结、统计、重要专题报告等文件材料。

（4）其他对本机关工作具有查考价值的文件材料。此外，机关形成的人事、基建、会计及其他专门文件材料的归档范围按国家有关规定执行。根据国家档案局的有关规定，机关文件材料不归档范围包括以下四个方面。

①上级机关的文件材料中，普发性不需本机关办理的文件材料，任免、奖惩非本机关工作人员的文件材料，供工作参考的抄件等。

②本机关文件材料中的重份文件，无查考利用价值的事务性、临时性文件，一般性文件的历次修改稿、各次校对稿，无特殊保存价值的信封，不需办理的一般性人民来信、电话记录，机关内部互相抄送的文件材料，本机关负责人兼任外单位职务形成的与本机关无关的文件材料，有关工作参考的文件材料。

③同级机关的文件材料中，不需贯彻执行的文件材料，不需办理的抄送文件材料。

④下级机关的文件材料中，供参阅的简报、情况反映，抄报或越级抄报的文件材料。

归档范围是文件归档整理工作的依据，直接影响文件归档整理的质量，以及日后档案工作的正常运作。各个机关确定文件归档范围时要特别注意以下五个方面。

①将文件置于机关工作整体中考察，从本机关的职权范围、社会地位和作用等角度确定其立卷范围及保存价值。例如，国务院与县政府的法定地位、法定身份、法定的职权范围的不同，决定了二者形成的同是“长期”保存的文件，其价值却大小各异。

②加强内部文件的收集，保持应立卷归档文件的完整齐全，尤其是未经过机关文书处理登记的一些“账外”文件。机关内部计划、总结、简报、各种记录、合同、调查报告，外出开会或者从其他机关带回的需要办理的重要文件等，均真实地记载了本机关的重要活动，应划入归档范围。

③区分文件与资料。文件是在机关工作活动中形成的具有法定效用和规范体式的信息记录，具有法定的权威和执行效用；资料是机关为了工作参考而编写或收集的其他机关的材料，据此借鉴、参考别的机关经验，查阅各种重要数据，如文件汇编、资料汇编、统计数字、刊物和有关书籍等等，这些材料应与文件分开保存，不应划入归档范围之中。

④制定出科学合理的机关文件归档范围，需要机关文书部门与档案部门相互协作共同研究，以发挥文书处理部门了解文件运转过程、档案部门熟悉归档整理技术、要求的优势，确保文件归档范围的实用性和针对性。

⑤在归档范围中应明确，应归档电子文件的元数据、背景信息等要进行相应归档；应归档纸质文件材料中，有文件发文稿纸、文件处理单的，应与文件正本、定稿一并归档；机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料原件由主办机关归档，其他机关将相应的复制件或其他形式的副本归档。

（二）制订分类计划

在现行机关，应根据上述文件的归档范围，运用一定的分类方法，结合本机关主要职能、内部组织机构分布、文件形成的数量等情况，编制本单位的文件分类计划。分类计划作为预先编制的归档文件整理的条目，是保持一个机关内文件整理连续性、稳定性和客观性的重要的指南。分类计划主要有分类方案和文件分类表两种形式。

1.分类方案

分类方案，又称案卷条目、归卷条目。它是机构预先编制的文件归卷的条目。这些“条目”代表一组具有某种共同特征和联系的文件。它是在机关内实际文件尚未形成以前，根据机关以往工作活动情况和文件形成的规律，对一年内可能产生的文件按照文件处理的要求和方法预先编制的文件分类体系。

文件分类方案的条款分类一般应和档案室的档案分类相一致。文书处理部门制订文件分类方案时，必须要与档案部门联系与合作，有些单位直接由档案部门负责起草制订。初稿拟订后，还应广泛征求业务人员的意见，他们最熟悉机关业务，可以预测文件的产生，也清楚文件彼此之间的关系，能提出切合实际的意见。之后，由综合办公部门（文件运转中枢部门）审定，由掌握全局工作活动的领导批准，文件分类方案便可付诸实施。

一般来说，各个机关都应编制分类方案，大中型机关尤应如此。对于一些发文数量很少的机关或者刚刚建立、无规可循的机关，往往很难编制立卷类目，不妨准备一些卷宗，根据一般机关工作规律和本单位的主要职能，预设若干条款，作为平时归卷的依据，随着工作的开展，再不断增删修改。通常，编制一个科学、适用的分类方案要经过深入调查研究、制订设计方案框架、适当修订完善等步骤。

（1）深入调查研究

编制一个文件分类方案，必须因地制宜，要与本机关的利用需求、文件状况相适应，而且一旦制定就往往成为今后文件分类归卷工作长期凭借的依据，因此要进行充分的调查了解，需要掌握以下情况：机关的组织情况，包括内部机构的数量、层次、职能分工、办公地点等；机关工作情况，包括工作性质和内容、主要和次要的业务活动等；机关文件情况，包括常用文种、文件数量、利用频率、与其他机关的行文关系以及文件的来源、价值、归档范围、文书工作情况等。应对以上情况加以认真研究，因为它们直接关系到分类系统的规模和层次的确定、各种类目划分标准的选择、各类别关系的确定和类名的选择等一系列问题的正确处理，它们是编制文件分类方案的基本依据。

（2）制订设计方案框架

制订设计方案框架的主要工作包括确定类别、拟订类别条款、类别和条款的排列编目。

第一步，确定类别。

类别的确定需按照一定的标准进行划分。一般情况下，常用的文件分类标准如下。主题，即“问题”“内容”，是指文件所针对的特定的内容，如一件事、一项工作、一个专题、一个人物等；机构，是指文件的主办机构；作者，指制发文件的机关或机关的法定代表人；时间，指文件的成文时间；文种，指文件的名称，如请示、报告等；地区，指文件内容所针对的地理区域；通讯者，指相互行文的特定作者；价值，指文件的保存价值；载体形态，指文件的物质载体，如纸张、磁盘、胶片等。以上几种文件特征，常被人们用于建立文件之间联系的依据。但是由于各种文件产生的机关工作情况不同，文件状况也就各异，因此，选用时要根据本机关情况来正确判断和选择、取舍，不应机械地套用。在现行机关，使用频率最高的是按照主题、机构特征来划分类别的方法，从而形成了两种具有代表性的模式。

按“主题”分类，即以文件的“主题”特征作为第一层次类别的划分依据，然后再以文件更小的主题或其他特征作为第二层次类别的划分依据。这种分类方法是按文件内容本身所说明和反映的问题之间的逻辑联系，在一定的范围内推导出的主题（问题）题目，它本身并不完全是自然形成的、相互联系的、不可分割的文件实体。因此，这一模式适用于内部机构过于简单且不稳定，或内部机构分工不明确且文件数量较少的机关。例如：某单位按主题设类为综合类、组织类、宣传教育类、统战类、财经类、行政事务类等。按“机构”分类，即以文件的“机构”特征为第一层次类别的划分依据；再以文件的“主题”特征来进行第二层次的划分；如需要还可再根据第二层次的不同情况，分别选择其他分类依据，继续划分出下一层次的类目。这种分类实际上是按机关内部机构来设置类别，机构的名称即是类别的名称，每一个类别的文件均是每一个组织机构单独形成的、反映本部门职能活动的“自己的”文件。每一类别之下可视需要或文件的实际情况采用按问题或来源或时间或名称等特征设属类、小类。这种分类模式主要适用于内部组织机构稳定、分工明确且文件数量较多的机关。例如，某大学的立卷类目的第一级类别有校长办公室（党办、政办合一）、组织部、宣传部、人事处、总务处、学生处、审计处、财务处、基建处等。

第二步，拟订类别条款。

类别条款，就是在类别名称下预拟的一组文件的标题。它是分类方案最主要的构成部分。类别条款必须清楚地反映出该条款内的文件是由谁制发的、什么内容的何种文件，使查找、阅读文件者能一目了然地了解该条款的基本情况。条款的基本格式如下。

责任者（作者）—问题（内容）—文件名称（文种）

例如，“国务院关于职工下岗及其培训、再就业工作的指示、通知”，人们一看便知此条款是国务院（作者）制发的有关职工下岗及其培训、再就业问题（内容）的指示、通知（文件名称）。

拟写条款要求粗细得当，简明扼要，切忌过于简单笼统，如只写出文种“通知”“决定”或仅指出问题，如“宣传教育问题”“各种往来文书”等，同时也反对那种罗列文件标题、繁杂冗长的条款。

在确定分类方案的条款时，要注意文件的价值，尽可能将相同价值的文件列入同一条款，不同价值的文件分别列入不同条款。有的单位在条款后标注文件的保管期限，这样可以更直观地了解每一条款的保管期限，不用在组卷时专门去查阅文件的保管期限表，使用更方便。(www.xing528.com)

第三步，类别和条款的排列编目。

类别和条款的排列，原则上是按彼此之间的联系结合重要程度进行系统排列，即尽量保持类别与类别之间、条款与条款之间的联系；根据重要程度分清主次；条款内容大体相近的要尽量排列到一起。具体的排列方法有两种。

按主题（问题）排列，即按主题（问题）把整个机关文件分成若干类别，类别按问题的重要程度排列。通常情况下，总是从综合到具体地排列，如领导指导性、综合性文件（如综合类）在前，一般具体问题（如组织类、宣传类等）在后。类别中各属类的排列也是如此。

按组织机构排列，即按组织机构的名称（即类别名称）排列。通常按党务、政务、工会、团委的顺序排列，或者把综合办公部门排在前面，而后再排其他业务部门。在各类之下中，先排全面性的领导指导性的条款，再按重要程度将其他条款分几组排列。例如：某单位的分类方案的第一层次的排列如下，党委办公室、组织部、宣传部……行政办公室、人事处、财务处、总务处、审计处……工会、团委。在以上各类别之下的属类条款的排列，又可按其重要程度排列，如人事处类别下可先排有关干部任免、人员调配、人事统计等条款，然后再排工资福利等方面需贯彻的规章、办法等内容的条款。

类别与条款的位置确定之后，需对其进行编目，即编制类别与条款顺序号。所谓类别与条款顺序号，是指类别与条款经过系统排列后，依次给予每一类别和条款的顺序号。编号的目的，是为了固定每一条款的排列顺序。文书处理时使用的文书处理号即是类别与条款顺序号，因而，它们又是平时归卷、随时查阅与管理文件的代号。在拟制分类方案时，一个单位内应将机关档案室的档案分类大纲、档案保管期限表、文件立卷范围等几个方面的内容综合考虑，统筹兼顾，制订出一份统一的综合的分类方案，使之既可以为文书部门和业务部门进行文件分类整理提供依据，又可以指导机关档案室档案的分类。

（3）适当修订完善

分类方案是归档文件处理的依据，具有稳定性和长期性，过于频繁的修订，对整个文书立卷和档案工作都是不利的。因此，在制订分类方案时应该具有前瞻意识，充分考虑到今后可能的变化，尽量使之具有较长的适应性。但是分类方案也并非一成不变的，当使用一段时间后，发现确有某些缺陷，或者因机关机构设置、工作内容发生变化而不相适应时，就应适时予以修订，使之日趋完善。

分类方案的修订必然引起检索工具和文件实体的一些变动。为了把变化所引起的调整控制在局部范围内，可以采取“不溯既往”的方法，即修订后的新的分类方法适用于实施后产生的新文件，这之前的文件根据旧的分类方案编排的实体和检索工作依然维持原有的面貌。这种方法的优点在于：避免了反复修订或重新编制检索工具和排列文件实体，减少人、财、物、时间的大量投入，有助于提高立卷的效率和效益；避免随意打乱文件原有的顺序，便于保持文件、案卷之间的联系，方便文件的查找和利用。

各个机关单位在编制分类方案时应注意四个问题。

第一，文件类别的确定必须基于文件工作活动的实践经验，即类别必须确定和建立在经验证明确属必要的基础之上，要以本机关职能活动为基础，不得根据尚未产生的文件内容主观臆测，凭空杜撰，设置一些根本不可能存在的类别。

第二，掌握类目延展限度，详略得当。立卷类目的各级条款不应过于简单笼统或者过于烦琐冗杂，应以能够准确表达文件组合的内容、及时查找到文件为基准。

第三，条款的拟制应力求反映出文件的立卷特征，不要只标出问题或名称，而应根据条款的构成成分写出作者、问题、名称，或者在必要时，在三者之间的适当位置加上时间、通讯者、地区等其他立卷特征。条款拟写得准确具体，可以更充分地发挥其对文件分类的指导作用。

第四，注意调整和修订。分类方案是机关工作活动的反映，而机关工作随着形势的发展不断向前发展，因而，对分类方案也就需要定期或不定期地加以修订以适应这种发展、变化，保证其时效性，适应现代机关文书工作与档案工作的需要。

2.文件分类表

文件分类表是揭示文件内容的一组规范的词或词组（即类名）。它是通过概念之间的从属、并列等关系构成的一个概念系统。文件分类表的结构一般由类目体系、类号、注释组成。

（1）类目体系

在文件分类系统中，赋予每一类文件一个相应的名词，这个名词即称为类名。这些类名之间从属与并列的关系罗织成一个有机的体系。类目体系就是由若干纵向延伸的类别和横向展开的类别所构成的概念系统。类目体系是文件分类表的主干部分。例如：“办公室→综合→会议→党代表会议”，就是一组纵向类别系列。

（2）类号

类号是每个类名的代码。由于类目体系是一个有机的整体，因此，各类号之间也相应地构成了一个有机的编号系统，它们起着固定和揭示文件类目体系的作用。

根据目前机关文件状况和管理特点，文件分类表一般采用多重编号法，例如：

该编号表示“办公室”类别的、“秘书工作”这一属类中形成的“工作计划、总结”类材料。

上述分类号的多重编号法的优点在于三个方面。

一是层次关系清楚。这种分层编号使每一层编号代表着特定的一层类，各层编号之间的排列顺序直接代表各位类（不同层次的类别）之间的从属关系，可以直观地看出各类目之间特定的等级层次关系。

二是扩充性能强。由于每层级之间用标识符号间隔，各类别中均可各自重新按顺序编号，各横向类别的编号不受纵向类别编号顺序的制约；各纵向类别如需向下延伸，亦不受各横向类别编号的限制，纵横向延伸自由、灵活。

三是便于文件的平时管理。将多重编号作为文件处理号使用，使文件的分类号与保管号合二为一，即相当于将保管设备与工具进行了分类，人们不用翻阅目录，只要记住分类号，到装有特定类别的文件架上就能够直接找出所需要的文件卷夹（盒），便于文件的查找利用。

（3）注释

注释，即对整个文件分类表的解释和说明。它有利于理解类目体系和编号体系。主要有总注和附注两种形式。

总注，一般以序言的形式，对类目体系的分类与编排原则和方法、类目体系结构、类号编制方法、分类表的使用方法以及一些注意事项等诸方面问题所做的总的说明。这是文件分类表不可缺少的组成部分，是使用分类表的钥匙。

附注，是对分类体系中各具体类目的解释说明，主要用来解释下列内容。一是对不易理解的类名做出定义，例如，对“简报”的注释为“以连续反映某方面或某项工作的发展状况为主，并以定期或不定期形式系列印刷的文件”。二是列举类别内所包括的文件，帮助人们了解某些类别内应归入哪些具体的文件，例如：对“自筹自建项目”的附注是“土地征用、工程预决算放入此类”。三是表示“互见”，如分类中两个类下面都需设相同的类目，而该类目文件不宜分散在不同的上位类下，这时，便可将该类文件集中归入某一个最合适的上位类内，然后，在另一个上位类下设一虚类，并在其后加以注释，指出这些文件实体去处。例如，一份“休学通知”应归入“学籍管理”和“学生管理”，为避免重复，可以归入“学籍管理”，在“学生管理”下设虚类，以“见×·×·×”的形式加以注释。四是表示“互参”，当某两类名相近或相似时，可以用“参见×·×·××”编号的形式提醒人们注意。

附注的位置，如果注释的文字较多，可做后注；如文字较少，可直接做夹注，用圆括号将注释文字括起来，例如，工作计划、总结（全局性、结合性的）。

文件分类表的格式一般分为两种形式：即文字式和框图式。文字式，即用文字表述的形式来揭示分类体系的内容，基本格式如表3-1。框图式，是以图表的形式来反映文件分类表的体系类目，一般格式见图3-1。

表3-1 ××机关文件分类表

图3-1 文件分类表框图

以上两种形式，文字式比较详细，层次较多，涉及的内容比较广泛，表述清楚，容易理解，便于分类操作；框图式直观简明，容易理解记忆，但对各类别中归档文件的具体内容和保管期限的表达不明确，操作时需要查阅更详细的分类方案。不同形式的两种分类计划可适应不同的需要，也可结合使用，各机关可根据具体情况选用。大中型机关机构层次复杂、文件数量多，可以文字式为主，再以简明直观框图式作为补充，结合使用效果较好，或者将文件分类表印发给各内部机构，或将表中某一部分印发给相关的机构以指导其文件管理工作。作为小型机关，机构单一，文件少，也可以直接采用框图式，将其贴在墙上，方便使用。

在编制本机关或本系统文件材料分类计划时，应全面分析和鉴别本机关或本系统文件材料的现实作用和历史作用，准确界定文件材料的归档范围和划分档案保管期限。各机关应根据国家档案局《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》的规定以及本系统的相关规定，结合本机关职能和各部门工作实际，编制本机关的文件材料分类计划，经同级档案行政管理部门审查同意后执行。如有垂直领导关系的中央、国家机关编制本系统的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，应结合本系统工作实际制定，并经国家档案局审查同意后执行。