涉及老年人的工程不符合国家规定的标准或者无障碍设施所有人、管理人未尽到维护和管理职责的，由有关主管部门责令改正；造成损害的，依法承担民事责任；对有关单位、个人依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【案例1】在晋江龙湖湖畔，龙湖镇养老院开业。该养老院占地60亩，可容纳老人370人，是我省规模最大的乡镇养老院，采取公办民营方式，不以盈利为主要目的。“乡镇级养老院的陆续兴建，意味着泉州养老服务体系正趋于完善。”泉州市民政局有关负责人介绍，目前泉州养老服务机构主要包括福利院、福利中心、敬老院、老年公寓等共111家（含在建），总床位10872张，已投用81家，床位5307张，入住老人2112人。其中，民办养老机构28家，床位4465张，已投用26家，床位2265张，入住老人430人。已建成社区居家养老服务中心（站）190个，设有日间照料室250间，床位505张。[74]
【案例2】泉州江南老年颐乐园项目既是我市为民办实事项目，又是安老工程。2014年10月以来，200张床位接受预约，最快2014年年底、最迟2015年年初将正式投入运营。收费标准公布（30平方米的单人间：每月每人2750元）。入住的老年人可享受医疗、饮食、娱乐等方面的周到服务。饮食上，乐园聘请专业厨师，根据老年人不同的饮食习惯制定适宜的餐饮食谱，提供品种多样、新鲜优质的餐饮服务。该项目由老年生活区、医疗康复区、文体活动区、商务交流区组成，建成后可接纳1000名常住老年朋友，也可接纳临时疗养、体检团组；既能吸收生活自理的老人入住，又能接纳需要特殊护理的老人疗养看护，每年还可接待约1万人次的老年朋友往来园区开展活动交流。
【评析与总结】安享晚年离不开硬件设施的支持。无论是养老地产还是养老服务，政府都应该设立一个准入制度，做好区域养老规划、养老机构设置规划。政府将通过加大投入，鼓励、扶持单位、组织、个人兴办养老机构，更好地实现老有所养。为规范对养老机构的管理，促进养老事业健康发展，民政部配合出台了《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》。近年来，泉州市从整体规划、项目建设、产业结构调整和资金扶持等方面，扶持全市养老服务业的发展。泉州市发改委把积极发展养老服务工作作为我市2014年度计划，提出加强居家养老服务平台、城乡敬老院、老年文体活动场所等设施建设及鼓励社会力量兴办各类养老、助老服务机构的措施。将向国家申报我市养老服务业综合改革试点地区，在财政、金融、用地、税费、人才、技术及服务模式等方面进行探索创新、先行先试，为全国、全省养老服务业发展提供经验；积极申报县级社会福利中心建设项目、社区老年人日间照料中心项目，争取中央、省预算资金扶持我市涉老项目建设。研究出台多渠道、多层次、多形式兴办与发展养老服务业投融资模式，把养老服务设施建设作为泉州市服务业发展的重要组成部分，鼓励向市场产业化发展，使泉州市安老养老设施得到较大改善。同时，通过政策和资金支持，采取公建民营、民办公助和政府购买服务等方式，鼓励和引导社会力量兴办各类养老服务设施，建立多层次的城乡养老服务体系。全市各类养老机构包括福利院、福利中心、敬老院、老年公寓（含在建）等共140家。
【法条】2013年实施的《老年人权益保障法》第5条第2款 国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。
第37条 地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。
对经济困难的老年人，地方各级人民政府应当逐步给予养老服务补贴。
第38条 地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点，就近为老年人提供服务。
【释义】2013年实施的《老年人权益保障法》确立了社会养老服务体系的框架，即“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”。明确了政府支持养老服务事业发展的责任；加强对养老机构的管理，规定了养老机构设立条件、准入许可和变更、终止等制度，明确了相关部门对养老机构的管理职责；加强养老机构运营中的纠纷处理和风险防范。此外，还对发展老龄产业等做了补充规定，明确了政府支持养老服务事业发展的责任，规定各级政府应当逐步增加对养老服务的投入，在财政、税费、土地、融资等方面采取措施，鼓励、扶持社会力量兴办、运营养老服务设施；针对养老服务设施建设“用地难”突出问题，从城乡规划预留用地、土地取得方式及用途管制等层次对养老服务设施用地做了特别规定；鼓励政府兴办的养老机构公建民营，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。探索老少共融机构养老模式，或尝试幼儿园办在养老机构里，或将孤儿院和养老院合办，实现两代人人文传承、情感抚慰间互补，资源共享；国务院有关部门应制定相关标准，建立健全养老机构分类管理和养老服务评估制度，规范养老服务收费项目和标准。简而言之，从法律上给了养老地产一个定位。
【调查与思考】
（一）关于泉州市宗教团体、寺观教堂 兴办养老服务机构情况的调查与思考[75]
泉州人口老龄化发展趋势明显，现有60岁以上老年人口近70万，占户籍总人口的10.3%。庞大的老年人口，特别是日益增多的高龄、鳏寡、病残、独居等老年群体因生活困难、需要护理而要求提供社会化养老服务的压力越来越大。近年来，泉州社会化兴办养老服务机构的势头良好，一些寺庙已经或正积极筹建养老服务机构，取得了良好的社会效果。2007年5月10日以来，泉州市老龄办、市民族与宗教事务局和市佛教协会联合组织人员实地走访了晋江市安海镇云水寺慈静敬老院、石狮市龙海寺慈爱老人福利院和晋江市庆莲寺高山亭颐养院等3处养老服务机构和组织。通过调研，大家深切感受到引导宗教团体、寺观教堂等社会力量加快发展养老服务业的重要性和紧迫性。调研也发现晋江市和石狮市的宗教团体、寺观教堂和慈善组织在筹办养老服务业的实践中积累了一些好做法和好经验，但也遇到了一些与人口老龄化形势很不相适应的突出问题。
1.基本概况
泉州现有各级宗教团体37个、经登记的寺观教堂681处，而筹办养老服务机构的有3家，另有3家正在酝酿。其中，经民政部门批准兴办的有3家，分别是晋江市安海镇云水寺慈静敬老院、晋江市庆莲寺高山亭颐养院和石狮市龙海寺慈爱老人福利院。
坐落于晋江市安海镇东北角后库乡古庙路的安海镇云水寺慈静敬老院于2002年10月由海内外信众筹资260多万元兴建而成。该院占地面积1664平方米，可使用面积1500平方米，建筑面积565平方米。可安置50位老人。目前有12位老人入住，她们都是女性的信仰佛教人士。12位入住老人中，免费入住的有5位，其中，“五保”老人2位，每位“五保”老人每月由政府拨付200元供养金到院里，有收交费用的老人7人，入院时每人需支付5000元慈善费（入住费），入住3个月后，由其家属和院里签订协议，收费标准每人每月500元。院里与附近安海保健院挂钩，并有一名女退休医生协助一些小病的诊治。现需护理的老人有5名。她们中有4位由家属每月支付600～800元不等的费用，请院里工作人员照料（院里现有工作人员5人，专门护理人员有3人），1名付不起费用，则由工作人员轮流互助。这5名老人中，有1名已中风8年，患有严重褥疮，脚底溃烂，还流脓水，院里的工作人员虽尽心尽责，日夜守护，但时感心力不支。院里现运营经济状况基本平衡。为了更好发展养老机构事业，该院已购地1亩，现时机和条件已成熟，已扩建了一座家庭式的综合大楼，目前正在装饰。该院现虽有晋江市民政局同意批准的批复，但目前还未颁发证书。
晋江市庆莲寺（佛教寺庙）于2001年2月经晋江市民政局批复同意在寺内筹建“晋江市高山亭颐养院”，该院设计（分三期建设）总占地面积9990平方米，建筑面积3800平方米，可接纳院友400人，医疗卫生拟由池店镇卫生院合作。目前第一期投资300多万元、2000多平方米、60张床位的大楼土建工程已完成，现已装修完工。据了解，该福利机构设置批准证书已获通过。现任庆莲寺住持向愿法师，1993年从新加坡回到家乡，早在1997年，他曾兴建过“孤老收养院”，收养过孤寡老人。
2006年4月，石狮市慈善总会依托祥芝镇古浮村的龙海寺（佛教寺庙）动工兴建公益性慈爱老人福利院。该院是一座投入700多万元，6200平方米的四合院式四层大楼，有110多间内配有卫生间的小套间，目前该院基本建成，可供210多人住宿，按计划将分批分期免费为该市130多名入住的孤寡老人提供食宿。他们的费用除“五保”老人的低保金，每月250元外，慈善总会还将适当补贴，医疗问题除有常驻医生为老人们诊治外，还将联系石狮市各大医院，每季度轮流为老人体检并负责治疗住地医生无法治疗的疾病，日常生活照料将发动善男信女志愿者提供服务。至今已经有50位孤寡老人入住慈爱老人福利院，享受着幸福的晚年生活。73岁的蔡清江老人原本居住的古厝破旧不堪，后来在石狮市、镇、村三级帮助下，为老人盖起了安居房子。由于没有子女，入住前，老蔡要自己一个人照顾66岁患病妻子的日常生活，有时都忙不过来。自从和老伴入住慈爱老人福利院以来，不但三餐不用自己动手，连衣服都有工作人员帮忙洗。71岁的蔡川老人身体硬朗。入住前，他还雇人跟车一起到附近码头载鱼到市场上去。勤劳的他思想有顾虑且不想离乡离土。入住后，他仍闲不住，白天在该福利院生活，晚上又重操旧业，骑三轮车10分钟路程，雇人跟车一起到附近码头载鱼到市场上去。他盘算一下，除支付雇人工资外，一天他还能挣百来元。该福利院兴建期间，该市电力联营公司祥芝供电所还开展“爱心光明行”活动，近十名电力工人义务为福利院架设表下线，该工程新立10米水泥电杆3根，架设电缆200米，总投资3万多元。自从50位孤寡老人入住以来，社会各界也纷纷献爱心。有的送来保健箱、听诊器、担架等医疗保健器材用品；有的捐出饮水机、过滤桶；有的送来乒乓球桌和台球桌等。该院靠近海边，环境优美，气候宜人，是一个安度晚年的好地方。
2.存在的不足与问题
从泉州来看，宗教团体、寺观教堂和慈善组织参与养老服务业大多经历了由自发产生到自觉发展的过程，因而，难免存在一些先天不足的问题。
首先，一些优惠政策尚未落实。2000年国务院转发了《民政部等部门关于加快实现社会福利社会化的意见》，省政府也于2006年4月印发了《关于加快发展养老服务机构的意见》，要求各级政府及有关部门要加大对养老服务机构的扶持力度，努力创造社会福利社会化的良好条件，要求除用地和税收优惠外，对养老服务机构的用水、用电、用气的收费，电话安装，通信业务的使用，按居民生活收费标准执行。但时至今日，有关部门没有相应制定配套的具体政策措施，给政策的有效落实造成困难。晋江市安海镇云水寺慈静敬老院用水、用电的收费尚按工业标准执行。
其次，泉州宗教团体、寺观教堂筹办养老服务机构建设尚处起步阶段。从总体上看，泉州市宗教团体、寺观教堂和慈善组织筹办养老服务机构建设数量不多，仅3家，有2家在运营，处于起步阶段。应该说，泉州宗教团体、寺观教堂的积极作用未能充分发挥。必须指出，“十五”期间，泉州市老年人养老床位拥有率为每千名老人4.5张，低于全国每千名老人平均8.6张的水平，不能适应人口老龄化的趋势和老年人对养老服务的需求。随着社会化进程的加快，泉州宗教团体、寺观教堂和慈善组织筹办养老服务机构在一定程度上缓解了供需矛盾，但管理上需不断完善，保障能够正常运转。特别是政府应出台相关规定做保障。
最后，其他困难和不足。泉州宗教团体、寺观教堂和慈善组织筹办的养老服务机构提供的服务层次主要是以日常生活照料为主，老年专业护理较有困难。如安海镇云水寺慈静敬老院入住老人患病和高龄的较多，但因语言不通，老人听不懂普通话，外地工作人员老人不能接受，所以专业护理人员或者工作人员紧缺。又如入住老人没有办理医保，就地享受便捷的医疗服务有很大困难；现运营的养老服务机构管理人员和护理人员大多没有接受过正规培训，从业人员业务素质有待提高。这些养老服务机构尚处于起步阶段，没有相应的规章制度，管理水平尚需提高；有的动工兴建前没有及时办理申报手续，待竣工后才积极申请补办获批准，如石狮市祥芝镇龙海寺。该寺院收入有限，启动资金暂由石狮市慈善总会借支，今后的还款、收养孤寡老人后的经费等问题，没有一个具体的方案，可以说是一问三不知，不知晓利害关系；问题的关键是石狮市慈爱老人福利院虽有雄心壮志，要建成一流的专业化养老院，但老年人不太愿意入住，入住率偏低。安海镇云水寺慈静敬老院现虽做好后续所需配套工程和建筑设施，但是维持养老机构的后续资金、管理人员和医疗保障问题，无法跟上，等等。这些宗教团体、寺观教堂和慈善组织参与养老服务业的热情较高，但多数只凭一股热情，缺乏长远的计划方案，大有一种“车到山前必有路”的做法。
3.几点建议
（1）各级政府部门应切实履行谋划引导的职责
宗教团体、寺观教堂和慈善组织筹办的民办养老服务机构涉及若干政府职能部门。实践表明，单靠民政或民宗部门或老龄办的力量很难在一些重大问题上进行有效协调。考虑泉州现行老龄工作机构设置，老龄委的主任、副主任也是市、县（市、区）分管老龄工作的市、县（市、区）领导，建议由市、县（市、区）领导出面，将宗教团体、寺观教堂和慈善组织筹办养老服务机构作为老年民生问题来加以谋划和推进。从城乡不同需求出发，统筹地区平衡，优先立项，合理分布。在规划、城建卫生和财政投入等方面，亲自协调解决问题。形成部门联动，齐抓共管的局面来研究制定包括建筑设施、卫生条件、服务和管理水平在内的质量检查标准，建立资质评估认证体系，促进养老服务机构健康、有序、规范和持续发展。特别要严格按照批准的土地用途兴办养老服务机构，严禁将养老服务机构用地改变用途，用于其他商业用途进行商业开发或借机圈地占地。要将问题解决在审批之前，严格把关。
泉州市宗教团体的社会福利资源丰厚，当务之急，政府应注重发挥宗教团体、寺观教堂在养老服务方面的作用，引导好、兴办好现已筹办的3家养老服务机构，让这3家机构起示范效应。按照“积极参与，量力而行”的原则，支持符合兴办养老机构条件的团体或宗教活动场所创办，避免一哄而起。兴办养老服务机构应由县级以上民政部门根据本行政区域内社会福利事业发展需要，制订社会福利机构设置规划，并经民政部门审批和依法监督和检查。
（2）抓好有关优惠政策的配套与落实
有关部门要根据国家、省相关扶持政策制定扶持宗教团体、寺观教堂和慈善组织等筹办民办养老服务机构发展的实施意见或具体实施细则。在政策上要明确规定，民办养老服务机构和公办养老服务机构应享受同等待遇。一方面，可以享受到用地、征收、用水、用电、电信等各项政策的优惠。另一方面，在资金上，对民办养老机构每个床位给予一次性或每年给予补贴；政府用贴息或无息贷款，帮助解决民办养老机构在改造或扩建中缺乏资金的困难；政府在民办养老福利项目前期建设给予一定比例的基础建设资助，投入使用后，民政部门要研究解决入住老人的社会保障问题，对自愿入住民办养老机构集中供养的“五保”老人，入住后应视同集中供养，所需供养经费按照“费随人走，费随人转”的原则，由所在地民政部门按年度计划划入民办养老机构。同时应为有户籍的孤寡、残疾老人予以“政府购买服务”。可采取政府购买公益性岗位的办法，设置养老护理公益性岗位，给养老服务机构护理人员一定的岗位补贴。建议加大财政资金和福利彩票公益金对民办养老服务事业的投入，主要用于养老服务机构中的涉老服务设施的购置和完善，并由所在县（市、区）民政部门监督使用。
（3）建立老年人意外风险分担机制
由于养老机构老年护理的高风险性，很难避免入住老年人发生意外。一旦发生意外，这些养老机构不仅要背负巨大的经济负担，而且要面临严重的社会信誉压力。因此，可借鉴外来经验，让医疗保险进入民办养老服务机构，建立风险互助金。互助金由政府资助部分启动资金，主要由行业成员共同出资，新办院须交部分保险金，以保障养老机构和入住老人权益。就分担目前养老机构运营中的护理风险而言，可考虑由老人家属为入住老人购买意外伤害险，由商业保险机构理赔老年人护理中的意外伤害。或通过政府投资捐助等渠道筹集老年护理基金，尤其是建立孤寡老人优待规定的具体执行办法。司法部门要为民办养老服务机构和入住老人免费提供法律援助，维护老年人合法权益。
（4）加强养老机构服务队伍建设
第一，要引进专业人才，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生到养老服务机构工作。第二，要选送现有从业人员到院校培训，采用以业余为主半脱产学习相结合的方法，解决文化知识浅，专业人才缺乏的现状。第三，要因地制宜开设必要的专业知识和服务技能的培训班，提高从业人员的服务本领和专业技能。第四，要严格保证服务人员的养老保险工伤保险等各类保险费用的足额缴纳，改善服务人员的待遇等。第五，要倡导入住老年人自助和互助，鼓励低龄健康老人帮助高龄老人。
（二）关于泉州市养老服务体系建设的探索与思考[76]
1.引言
2013年9月13日，国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出，到2020年全面建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。泉州市作为经济发达的沿海城市，著名民营企业之乡，随着人口老龄化的发展，已面临高龄老人比例高、“空巢”家庭增多、家庭功能弱化、社会养老压力增大等新情况和新问题。当前，伴随着泉州经济结构调整步伐加快和资源环境对发展约束的增强，发展养老服务业被认为是未来泉州市经济发展的一个新亮点。为此，日前，泉州市政府提出：应组织相关部门研究。对于民营及社会力量举办的服务机构如何引导健康发展；对政府财力支持的项目如何规范管理规范运营；对于养老服务体系规划以及各部门如何对接，应有明确意见。
2.泉州市人口老龄化基本情况
全国第六次人口普查数据统计，泉州市60周岁以上老年人711804人。泉州市老龄办统计数据显示，截至2012年年底，泉州市现有老年人口79.7万人，占户籍人口总数的11.5%。其中，80岁以上老年人口12.1万人，占老年人口总数的15.1%。“空巢”家庭老年人数超过18万人，占老年人口总数的22.6%。重度失能老年人数有1.76万人，约占老年人口总数的2.2%。数据显示，泉州市人口老龄化、高龄化、“空巢”化趋势加快。这对大力发展老龄产业、拓展养老服务业领域、增加养老服务设施、提高服务管理水平提出了更高的要求[77]。因此，加强养老服务体系建设显得十分重要和紧迫。
3.泉州市养老服务体系发展现状
养老服务体系是指老年人在生活中获得的全方位服务支持的系统。既包括家庭提供基本生活设施和生活环境，也包括社区提供的各种服务和条件，更加包括政府、社会提供的有关服务的形式、制度、政策、机构等各种条件；一般不包括物资和经济供养内容。依据服务主要提供主体可划分为：家庭养老服务体系，社区养老服务体系，社会养老服务体系。近年来，泉州市委、泉州市政府按照“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动、财政扶持、典型带动、宣传发动、督导促动”的原则，初步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，城乡一体化、投资多元化、管理规范化、服务社会化、队伍专业化的，与泉州市人口老龄化发展趋势和经济社会发展相适应的养老服务体系。
（1）制定和完善养老服务业规划
制定和完善养老服务业规划是建立完善养老服务的制度和政策体系的根本保障。泉州市政府先后制定出台了《关于推进居家养老服务工作的贯彻意见》（泉政文〔2010〕17号）和《关于加强市县社会福利中心乡镇敬老院和居家养老服务中心（站）建设管理的贯彻意见》（泉政办〔2011〕74号），明确提出至2015年，每个市、县建设1所社会福利中心；每个乡（镇）建成1所敬老院；农村社区依托乡镇敬老院、老年公寓、老年活动中心（室）、老年学校等现有设施，完善服务、增加功能。力争每个乡（镇）拥有1处居家养老服务场所，开展以村民互助为主要内容的居家养老服务。《泉州市老龄事业发展“十二五”规划》（泉政文〔2010〕17号）也提出，探索开发老龄产业。积极引导和鼓励社会力量投资老龄产业，促进产业稳步健康发展。着力培养形成一批生产老年用品和提供老年服务产品的龙头企业，开发培育和规范繁荣老年消费市场。泉州市发改委将老龄事业列入《泉州市国民经济和社会发展“十二五”规划》中，研究出台多渠道、多层次、多形式兴办与发展老龄事业的投融资模式，将养老服务设施作为泉州市服务业发展的重要组成部分，鼓励向市场产业化发展。《泉州市人民政府关于加快社会养老服务体系建设和支持社会力量兴办养老服务机构的实施意见》（泉政〔2013〕22号）提出，今年起至2015年，泉州将加快社会养老服务体系建设，健全覆盖城乡社区的居家养老服务网络，在政府加强公益性养老机构建设的同时，更鼓励社会力量参与养老领域，支持社会资本兴办养老机构。
（2）党政主导发展养老社会福利服务事业
各级党政主导加快社会养老服务基础设施建设。全市养老服务设施和服务能力有所增强。目前我市各类养老服务机构包括福利院、福利中心、敬老院、老年公寓等共110家（含在建），总床位8889张，已投入使用81家，床位5307张，入住老人2112人。2007—2011年全市新建乡镇敬老院41所、改扩建8所。5年间，我市争取省级补助资金2450万元，市本级投入福彩公益金710万元用于乡镇敬老院建设。同时，泉州市委、泉州市政府为民办实事项目的百村百座老年活动中心，从2011年起至2016年在边远山区、经济滞后、人口较集中的乡（镇）村，建设100座老年活动中心。每座中心投资80万元。此外，泉州市财政每年从预算内安排老龄事业专项引导资金，财政投入不断增长。泉州市国土资源局还着重做好老年人活动场所、养老院等养老社会福利机构用地保障。
（3）鼓励发展民办养老服务机构
社会力量是养老服务业发展的生力军。2002年7月15日，南安市雪峰山庄养老院由南安市民政局批准发证营业，成为泉州首家民营养老院。目前泉州市民办养老机构28家，床位4465张，已投用26家，床位2265张，入住老人430人。现已在建规模较大的民办养老机构有：泉州市老年公寓，由政府划拨建设用地150亩，港丰集团投建，目前尚未投入使用；泉州江南老年颐乐园，由泉州市慈善总会与市民政局、鲤城区政府合作投建，划拨建设用地85亩，设计建筑面积6万平方米，床位1000张，计划投入1.3亿元，目前已封顶，正进行室内装修，近期可投入使用。此外，泉州市鼓励民办养老服务机构参与居家养老服务，以利于较快地增加福利服务设施数量，扩大养老服务业的覆盖面。晋江市政府还制定出台《关于加快发展我市养老服务事业的意见》，明确提出，要通过制定扶持政策，支持和鼓励社会力量多形式、多渠道兴办各类老年服务实体，积极引导社会各界参与养老服务业。
调查发现，在发展过程中，民办养老服务机构呈现出向专业化服务发展趋势。调查还发现，以南安市雪峰山庄养老院和石狮市慈爱老人福利院为例，这两家民办养老服务机构主要承担的养老服务中，高龄老人、生活不能自理的老年人占65%，减轻了家庭或子女或亲友的养老负担。在入住老年人中，“无子女”或“子女无力照料”是选择养老院的首要原因。
（4）推进社区居家养老服务
发展居家养老便捷服务是大势所趋。从2006年开始，泉州市以鲤城区为试点，致力构建以家庭为基础、社区为依托、机构养老为支撑的养老服务体系。2009年以来，泉州市通过积极出台政策引导，完善领导体系，制订工作方案，召开会议部署，实行挂钩制度，强化宣传氛围，注重技能培训，着力加速社区居家养老服务中心（站）工作进度，构筑日趋完善的为老服务体系和居家养老支持体系，受益老年人近6万名。至2012年年底，全市404个城市社区居家养老服务站建设任务已全部完成，通过省级考评组验收，并得到较高评价。仅2012年，全市共整合为老服务资源581个，建设老年人日间照料室217间，床位524张，为2072名老人实施政府购买服务。建立老年人服务热线207部，组建助老服务队245支，专兼职人员1744人，组建社区志愿者（义工）队伍487支，人员6801人。全市城市社区居家养老服务站实现了全覆盖。石狮市、晋江市、南安市还把居家养老服务站向农村延伸，石狮市已建社区（村）居家养老服务站63个，覆盖城乡社区（村）的49.6%。这些工作为深入开展居家养老服务夯实了基础，积累了经验。
（5）重视养老保险体系建设
为给泉州“银发”经济的发展提供更好社会保障。截至2011年年底，全市实现城乡居民养老保险制度全覆盖，符合条件年满60周岁农村“空巢”老人不需缴费可按月领取基础养老金，所需资金由政府全额支付。2012年年底，全市企业职工基本养老保险参保94.48万人，企业离退休人员78934人，当年基金征收25.9亿元，发放养老金14.27亿元。全市有67.81万名城乡老年居民按月领到基础养老金。
（6）培育发展家政服务业
2000年前后，家政行业在泉州开始兴起，如今已有10余年历史了。传统的保洁、搬家、保姆等项目不断细分，月嫂、陪护、聊天、理财、保健等服务不断成为家政服务业的主要内容。有一些项目如催乳师是最近才因市场需求孕育而生的。调查显示，泉州200万左右的家庭中有80%以上的家庭需要家政服务，就按平均每月每个家庭100元消费计算，每月有上亿的市场。近年来，泉州市积极引导有条件的家庭服务企业产业化、网络化、品牌化经营，规模化管理，在行业发展中发挥带动作用，全市家政服务业发展取得了初步成效。泉州市财政通过实施“家政服务工程”，运用财政资金支持开展泉州钟点工等家政服务人员培训、供需对接、从业保障等工作，扶持城镇下岗失业人员、农民工从事家政服务。提供了专项就业服务，泉州市人力资源市场专门开辟家政服务绿色就业通道，每年为各类家政人员提供千余个就业岗位，两年来举办的“家政专场招聘会”，共有家政人员126人进场对接，当场录用35人，达成意向20人。泉州家庭服务业协会也通过制定合理的行业收费价格，培训高素质人员等，担负起整顿与规范市场的组织者和协调者的责任。同时，通过开展各类专业技能培训，近两年共免费培训家政服务人员472人，实施职业技能鉴定182人（其中办理职业资格证155人），并对参加家政服务培训的下岗失业人员给予每人300元补贴（晋江市提高至每人1000元），对培训机构也按组织不同技能等级培训给予每人400～1600元/月不等的补贴，帮助泉州更多的“4050”人员实现就业，并大力推行中介服务、家政服务、助老助残等家政居家养老服务项目。泉州市还积极探索政府购买服务，将符合条件的社区居家老年人的“柴米油盐醋茶”纳入民生保障工程，委托当地具备资质的专业家政服务公司派员，定点定户上门为残疾、孤寡、“空巢”及特殊高龄的困难老人提供专业服务。泉州市人社局除确定定点技能鉴定机构外，还开展了培训鉴定，2012年全市参加养老护理员鉴定621人，取得资格证书582人，落实了培训费用减免补贴。泉州市人力资源市场专门开辟家政服务绿色就业通道，落实免费创业培训、小额担保贷款贴息等优惠政策。此外，泉州市加强劳动保障监察执法，严厉打击非法职业中介和各类职介欺诈行为，切实维护包括家政服务人员在内的广大求职者的合法权益。
4.存在问题及原因
虽然泉州市养老服务体系建设有了新进展，但无论是从养老服务机构的数量、设施规模，还是从养老服务的形式、水平都与全市老龄化进程加速、社会养老需求不断增长的形势不相适应，和全国、全省的目标要求有差距。养老资源紧缺，服务水平低下，体制机制滞后，老年产业项目亟待发展已成为制约全市养老服务体系建设的短板。
（1）民办机构养老服务业经营压力明显(www.xing528.com)
全市养老服务设施床位数已投入使用的只有5307张，占老年人总数不到10‰，养老服务设施建设滞后。制约机构养老服务业发展的首要因素是老年人的主观需求与有效需求的不对称性。据泉州市老龄办2008年对于3783名老年人的调查反映，因自身经济收入和支付能力限制，多数老年人无力支付养老服务费用。其次，机构养老服务的供给能力、结构和方式显得滞后。数据显示，由于护理床位少、价位高、机构不愿收等因素，全市1.76万名重度失能老年人中大部分难以入住养老机构。再次，机构养老服务资源缺少整合。一些养老机构追求“大而全、小而全”，实际上造成了服务资源的长期闲置浪费。又因政府职能部门的分工，造成民政、卫生等部门的资源难以互换共享。如配套医疗“绿色通道”不太畅通，即使有医务室也难于应对老年病、慢性病的日常治疗和康复工作，公费医疗、社会医疗保险等刷卡制度尚未完全与养老机构衔接，入住老年人普遍存在医药费报销难的问题。对于社会资本来说，进入养老服务机构市场虽大有可为，但因民办非企业的养老服务机构“利润不能分红”和“不享有财产权利”，即既要有公益性质，又要有福利性质，回报率低，投资回收周期长，在扩大规模过程中资金备显不足，经营压力明显。究其原因，发展民办养老服务设施还存在着一些瓶颈：没有相应增加资金投入或配套扶持补助资金，政府补助有限；管理不够规范，在行业指导、接受监督和行业自律上还有欠缺；需要健全的法律环境；利好政策因没有操作性办法，落实较难。最后，公办养老机构需要深化改革。存在着职能定位不明确、运行机制不健全、发展活力不足等突出问题。此外，民办养老机构参与社区能力较差。一些养老机构还比较封闭，缺少与社区老年人的互动，服务功能没有延伸到社区和老年人家庭。“养儿防老”观念也影响人们入住养老服务机构的积极性，目前参与率不高。
（2）居家养老服务业急待提档升级
社区居家养老服务正在由导向型向需求型转变。泉州市居家养老服务工作还处于起步阶段，服务体系、工作机制、服务质量及相关监管措施等还亟待突破，还须扩大服务内容，急待提档升级，以尽量满足老年人的新需求、新期盼：
服务主导参与问题。通过调查发现，泉州市的居家养老服务尚处于政府积极扶持，强力推动的阶段，无论是建设服务设施、成立服务机构、设立服务项目等都是由政府来参与、来完成。但这并不是说，政府应该对居家养老服务大包大揽，甚至垄断经营。缺乏竞争将导致失去效率。另外从长远来看[78]，难免带来居家养老服务内涵窄化、家庭照料期望焦点转移政府、政府管理责任错位等问题。“花钱买服务”的社区居家养老理念还得不到老年人的广泛认同。有些社区服务标准和服务网络处于初始阶段，在经费方面，服务中心（站）的工作运转和管理经费、配置管理人员、助老服务员的经费，多数县（市、区）仍然无法纳入当地政府财政预算。导致为老年人提供的居家养老服务由于资金渠道单一，投入不够，社区服务设施较简陋，室外活动场地有限且服务对象主要面向有活动能力的老年人。有些社区则以政府或部门单位投入社区资金的多少来决定开展不开展居家养老服务。有些社区因政府过多地下指标、压任务，被当成政府职能的延伸，无法集中精力抓居家养老服务工作。正如有的社区人员说：“我们要管的事太多了，有‘吃曹操饭，干刘备事’的感觉。”
服务运行机制问题。调查发现，泉州市的居家养老服务运行机制还存在政府介入过度，社会化程度偏低，有效需求不足，供需不匹配等问题。目前有些社区居家养老服务中介组织发展滞后，市场化运作程度不高，无力承接居家养老服务工作。比如只有少数社区的服务内容、服务水平有提高，金山社区收回租房建立九九红餐厅；新门社区开设了老年人“平安铃”等，但多数服务中心（站）还停留在初建阶段，水平没有进一步提高。对于那些生活无法自理的老年人主要依托社区中介组织开展活动。但大都停留在家政服务和帮扶服务上，为老服务范围偏窄，而针对老年群体日益增长的科技、文化、保健、娱乐、心理等方面的需求，特别是对于需求较迫切的开设家庭病床和提供夜间急救等服务则难以满足。[79]造成目前有的社区失能老人想雇人却找不到合适护理员的尴尬局面。此外，享受政府购买服务补贴和日间照料的老年人数量少，覆盖面窄，补贴标准和有效利用率偏低，仅解决小部分老年人的生活需要，且多数政府购买服务只在城市部分社区推行。另外，从消费预期来看，无论是相对于老年人的实际消费或是相对于老年人的基本生活预期，日间照料和政府购买服务券由于服务的内容和老年人的需求不太相符，所以，发挥的作用不大。
服务队伍建设问题。调查发现，目前相对于泉州市有1.76万名失能老人来说，现有居家养老管理人员和服务人员偏少，不稳定。且服务队伍主要由社区群众、老年志愿者自发组成，采取结对帮扶、邻里互助形式。而专业服务人员队伍主要由社区聘请下岗职工等人员组成，专业化素质不高。导致有的老年人对上门提供居家养老服务的人员存有戒心和顾虑，甚至拒绝接受服务。如在开发公益性岗位方面，向社会招聘专业服务人员这项工作全市做得不理想，可以说还没做起来。为此，社区居家养老服务队伍的规模有待扩大、素质有待提高。
服务资源整合问题。调查发现，目前，泉州市的居家养老服务资源由于条块分割或者碎片分散，不易形成合力，既造成巨大的资源浪费，又不能有效满足老年人服务需求。有的社区为单纯完成政府指派的任务或为应付上级检查，不是讲究资源整合。
（3）家政服务业供需矛盾突出
目前，泉州市大多数家政服务业规模不大，规范不一，仍处于自发创业初步发展阶段，尚未形成整体产业态势。现有的家政服务公司主要涉及清洁、护理、搬家、接送、家教等方面，其经营状况多数停留在“小作坊”状态，不够上档次，而且服务不够规范，服务质量参差不齐，结构性供需矛盾突出，家政服务缺人手，居家养老服务遇难事的现象时有发生。2010年数据显示，由于泉州家政服务行业尚未健全，缺乏相关的法律保障，安全隐患多。有30%左右的消费者都遭受过欺骗或因请家政服务而遭受损失，40%的消费者对服务不太满意。有位泉州的退休干部就表示，有的家政服务合同就是“霸王条款”。服务超过一分钟，则以半个小时为准计算工钱；而如果服务人员迟到，则无相关的赔偿条款。特别是老少边穷的农村，为老服务的制度机制不健全等。
5.几点建议
泉州市老年人口增加很快，老年服务产业发展还比较滞后。为此，要统筹规划、分级负责、政府主导、完善制度、改进工作、多方参与，推动养老事业多元化、多样化发展。
（1）加快推进养老服务立法。[80]建议在1990年颁布的《福建省老年人保护条例》中以专门篇幅列出法律规范，其文字表达可以是：政府建设集中养老工程。坚持市场运作与政府引导相结合，法律保障与维护权益相结合，大力推进养老服务业市场化、产业化、社会化，形成一批老龄产业集群，进一步向品牌化、规模化、规范化方向发展。鼓励社会力量参与养老服务业发展，坚持公益性质，通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等多种渠道筹集运营费用，发挥政府资金对养老服务业的促进作用。优先保障养老机构用地，减免运营税费，医疗卫生服务支持，加大养老服务业信贷力度等，促进公办养老机构和民办养老机构实现公平竞争。建立老年人入院评估、养老服务需求评估等评估制度。出台《养老机构意外事故处理办法》，尽快对意外伤害的鉴定、赔偿、诉讼作出全面的法律规定。建议福建省人大制定家庭赡养与扶养法规，弘扬孝道文化，既使家庭养老具体化，又使家庭养老有法可依。同时，依法加强对家庭养老的监督，强化子女在家庭养老中的法律责任；鼓励老年人自我保障，提高自助自立能力。
（2）做好统筹发展规划。要发挥政府在养老事业中的主导作用，完善“政府主导、部门协作、社会参与”的养老服务工作机制。各级政府部门要切实履行谋划引导的职责。继续建立健全社会救助和养老保障体系，扎实推动新农保、新农合等事关全局的民生工程，建立推广80岁以上老人高龄补贴制度。加快养老服务工程建设，优先发展具有康复护理功能的养老服务机构。要增加财政投入，不断完善居家养老服务设施。在新建居民小区、旧城旧村改造时，将居家养老服务设施作为公共服务配套设施统一规划、统一建设。要整合资源，统筹城乡地区平衡，优先立项，加快老年服务设施建设，大力推动专业化的老年医疗、卫生康复、护理、文体娱乐、信息咨询、老年教育等服务项目的开展，构建老年服务网络体系。应鼓励民办养老服务机构积极参与居家养老服务，大力发展“养老育幼”机构养老示范基地、家政服务、健康休闲等生活性服务业。突出市场化、社会化、专业化，突出新产品、新服务、新技术。通过购买服务等方式将政府承担的居家养老服务项目交由社会组织、非营利机构和企业办理，积极培育一批有资质、有诚信、有品牌的养老服务机构和中介组织，扩大社区护理服务范围，建立护理服务网点，使入住养老机构老年人能享受医疗刷卡服务。要提供适合老年人的产品和服务，利用近年发展起来的物联网技术，为老年人提供智能化服务。要研发和推广老年康复辅具、护理用品、自助设备等老年用品，开发老年食品、保健康复、老年照护、老年社区等服务市场，开设敬老文化服务一条街，发展老年旅游、老年服装、老年教育和老年文化娱乐等服务业。要探索“候鸟式养老”、“异地养老”、“以房养老”等新型养老模式。
（3）抓好政策配套落实。政府要对构建养老服务业运作机制承担主导作用。2011年起，省、市政府已将“每千名老人拥有养老床位数”和“居家养老服务中心站覆盖率”指标列入绩效评估指标考核体系。有关部门要认真执行落实省、市有关养老服务业政策的配套与落实，加强对社会办养老服务机构的扶持和管理。通过政策和资金支持，采取公建民营、民办公助和政府购买等方式，积极鼓励和引导社会力量兴办各类养老服务设施，公办养老机构可采用服务外包、委托管理、合作经营等方式吸引社会参与。支持运营成功的海内外专业养老机构，参与整合经营困难的小型民办养老院、护理院，组成养老服务连锁机构，进行规范化和规模化经营，建立多层次的城乡养老服务体系。建立闽台养老产业合作开发示范基地、打造养老金融产品等。同时，政府还要对符合条件的没有收入的弱势群体尤其是老农民无偿提供养老救助的无限责任。各类社会福利机构应先根据法律法规，申报申领《社会福利机构筹办批准证书》，具备执业条件的，民政部门应当及时登记办理。可采取政府购买公益性岗位的办法，设置养老护理公益性岗位，实行养老服务机构护理人员岗位补贴。建议加大财政资金和福利彩票公益金对民办养老服务事业的投入，主要用于养老服务机构中的涉老服务设施的购置和完善，并由所在县（市、区）民政部门监督使用。福利彩票公益金资助分3年给予拨付，每年申请审核一次。对经审批登记的民办养老服务机构参与居家养老服务及运营时间保证5年以上的，每个床位应给予一定开办补助或以奖代补，给予扶持。制定《家政服务规范》地方标准。建立联席会议制度或多部门联合发文形式，协调处理养老服务业的重大问题。建立和完善相关政策法规，提供财政、金融、技术信息、劳动人才、用地等方面的优惠，推动中长期规划和重大产业配套政策的落实。
（4）推进农村居家养老服务。要以小城镇建设为抓手，统筹城乡居家养老服务发展，缩小城乡养老服务差距。要按照特殊老人优先和先试点后推广的原则，通过试点积累经验，不断扩大政府购买服务范围。在服务内容上，要加强调查研究，准确掌握农村“空巢老人”家庭的基本情况和需求动态，做到心中有数。要以农村“空巢老人”的实际需求为导向，科学设置并及时调整充实服务内容。推进有条件的农村地区建立15分钟社区养老服务圈。可建立农村社区高龄、“空巢老人”探望制度，根据条件安装应急门铃或应急呼救装置等[81]。在经费保障上，要扩大居家养老公益服务，积极争取把村办敬老院或农村社区居家养老服务中心（站）硬件建设经费、管理运行经费、政府购买服务经费、设置公益岗位所需经费纳入当地财政预算，形成长期稳定的资金渠道和科学合理的增长机制。在服务对象上，要优先考虑生活困难的农村“空巢老人”、高龄老人。但也要逐步扩大服务范围、拓展服务功能、提升服务质量，推动农村居家养老服务从基本生活照料逐步向医疗康复、精神慰藉、紧急援助、法律服务等方面延伸，逐步满足农村居家老年人群体全方位、多层次、宽领域的服务需求。
（5）加大监管引导力度。要通过政府指导、健全制度、社会监督，不断提高养老服务质量，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度。政府要建立包括建筑设施、卫生条件、服务水平、管理能力在内的资质评估认证标准，明确管理认证机构，对养老服务机构进行资质认定和监管。条件成熟时，可成立社会福利服务协会，规范行业行为，理顺行业秩序。相关部门要加快制定各类服务标准，规范服务、收费等行为，加强对居家养老服务机构、从业人员的监管引导，做到公开、透明，引导广大居家老年人放心接受服务。
（6）建立风险互助基金。要让医疗保险进入民办养老机构，建立风险互助金。互助金由政府资助部分启动资金，主要由行业成员共同出资，新办须交部分保险金，以保障养老机构和入住老人权益。就分担目前养老机构运营中的护理风险而言，可考虑由老人家属为入住老人购买意外伤害险，由商业保险机构理赔老年人护理中的意外伤害。或通过政府投资捐助等渠道筹集老年护理基金，尤其是建立孤寡老人优待规定的具体执行办法，对入住老人特别是孤寡老人要有明确的护理目标、个性护理计划和措施，做到分类管理、个案管理、按需服务。司法部门要为民办养老服务机构和入住老人免费提供法律援助，维护老年人合法权益。
（7）强化服务队伍建设。要造就一批专业化、职业化的老龄产业人才队伍。第一，要发挥社会组织养老服务主力军作用。引进专业人才，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生到民办养老服务机构工作。第二，要选送现有从业人员到院校培训。因地制宜开设必要的专业知识和服务技能培训班。第三，要加强与海内外养老服务机构的交流与合作，引进社工服务的工作理念、管理模式和专业方式。第四，要督促民办养老机构按照《劳动合同法》的规定与服务人员签订劳动合同，严格保证服务人员养老保险、工伤保险等各类保险费用的足额缴纳，改善服务人员的待遇等。第五，要从临时性向常态化、专业化方向转变。推行职业资格认证制度，力争到2015年实现养老机构护理员培训率达100%，持证上岗率达80%以上。支持养老服务机构吸纳下岗失业人员就业，可以把有从业意愿的农村富余劳动力组织起来进行家政服务专业培训，增加老年护理知识等培训内容，并发动邻居、志愿者和村干部等，实行挂钩联系，对农村“空巢老人”进行生活上和精神上的关怀与慰问。引导老年协会开展社会养老服务工作。在农村老年协会中推广“一访四查”活动（通过走访，查看老年人的吃、住、穿、医情况），组织开展以老助老活动，从而逐步建立一支稳定的农村居家养老服务队伍。
6.结语
总之，泉州市传统的家庭养老服务功能正逐步弱化，养老机构床位数量和结构化不足，居家养老服务机制不健全，还处在探索阶段。因此，泉州市应该宣传引导、培训引路、示范引领，引入竞争机制，整合养老服务业资源，创新养老产业发展方式，不断探索建立一个“以老龄人需求为导向，以创新发展老龄产业为核心，以促进老龄群体身心健康、积极参与社会为目标，以提高老龄群体生命尊严和幸福感为准则”的养老服务体系建设新路子，以有效缓解人口老龄化、家庭小型化和城市化发展进程所带来的日益突出的社会福利社会化服务供需之间的矛盾。
（三）关于鼓励民办养老服务机构参与居家老服务发展的几点建议[82]——以石狮市慈爱老人福利院和南安市雪峰山庄养老院为例
针对当前泉州市人口老龄化出现的高龄老人比例高，“空巢”家庭增多，家庭功能弱化，社会养老压力增大等新情况和新问题，本文结合石狮市慈爱老人福利院和南安市雪峰山庄养老院在首次“全国民办养老服务机构基本状况问卷调查”中反映出的民办民营情况，就“十二五”期间，泉州市民办养老服务机构的规划发展略做些思考。
1.概念和类型
民办养老服务机构是指社会组织和个人举办的，专门为老年人提供住养、护理康复、居家养老、临终关怀等服务，并符合非营利性规定条件，经民政部门“民办非企业单位”登记的机构。按服务功能分为自理（被服务的老人日常生活行为完全自理，不需依赖他人护理）、半护理（被服务的老人日常生活行为需依赖扶手、拐杖、轮椅和升降等设施帮助）、全护理（被服务的老人日常生活行为需依赖他人护理）和综合性四种类型。
2.现状和特点
（1）民办养老服务机构创办取得进展
泉州市2009年年底60岁以上老年人已达71.7万，约占户籍人口总数的10.5%。人口老龄化在发展进程中，同时伴随着高龄化、“空巢”化和家庭小型化等现象。近年来，泉州市民办养老服务机构的创办经历了从无到有、从少到多稳步发展的变化。2000年以来，国家面向民办养老服务机构出台了优惠政策，鼓励其专门为老年人提供生活照料、文化、护理、健身等多方面服务。但几年前在泉州，当热心民办养老服务事业的领头雁、南安市雪峰山庄养老院的创办人苏金清萌发创办养老院时，省、市民政部门还没出台相应的文件，后经省民政厅同意，先做后再补办手续。于是，作为泉州市民办养老服务机构的创新产物，2002年7月15日，该院由南安市民政局批准发证营业，成为泉州首家民营养老院。至此，民办养老服务机构的创办在泉州取得突破性进展。2006年4月，石狮市民政局、石狮市慈善总会发动社会爱心人士，共捐资1000多万元依托祥芝镇古浮村龙海寺（佛教寺庙）动工兴建公益石狮市慈爱老人福利院。2007年6月18日，由石狮市民政局批准发证，2008年10月1日，投入使用。目前，泉州市已登记的民办养老服务机构还有晋江市高山亭庆莲寺颐年养老院、南安市诗山福利院等2家。
（2）民办养老服务机构办出特色
石狮市慈爱老人福利院占地30亩，总面积10000多平方米，四合院座式四层大楼，有102间小套间，可供近200人住宿，有食堂、活动室、医疗室、员工宿舍、洗衣房、殡仪室等。各房间配备浴室、床桌、饮水机、闭路电视、呼叫器等。医疗室配备诊床、血压计、听诊仪、吸氧机等医疗器具。活动室有台球、乒乓球、象棋、笔墨纸砚及按摩椅、漫步登步机等。食堂经石狮市卫生部门验收合格发给卫生许可证。按计划将分批分期免费为该市130多名入住的孤寡老人提供医疗、护理、康复、娱乐等综合性养老服务。至今已有63位孤寡老人入住慈爱老人福利院，享受着幸福的晚年生活。现年67岁双目失明的蔡安顿老人还能替人织渔网，他每月能织4件渔网，每件70多元，收入用来孝敬家中80多岁的老母亲；84岁的蔡怀标喜欢看书读报，他是石狮市当地人，又是一名来自台湾台中市的乡亲；70多岁的黄清源老人是哑巴，喜欢打台球；78岁的李福义老人喜欢书法，写得一手好字。该院靠近海边，环境优美，气候宜人，是安度晚年的好地方。
南安市雪峰山庄养老院占地15亩，建筑面积3200多平方米，四周环境清幽，田园风光，总投资520多万元，是由原闲置的娱乐休闲山庄改建而成。该院现有床位全部住满老人，共86位。现抓紧加盖15间标准房，床位数可达100多张。作为泉州唯一由个人投资运作的民营养老院，由于养老观念问题，该养老院从2002年创办初期面临困境即入住老人少且“留不住”，不少床位空置，一度入不敷出，导致几近倒闭，发展到如今已实现收支平衡甚至扭亏为盈。不仅本县（市）乡镇老年人慕名而来，连邻县（市、区）的老人也首选这里。至今有300多人次在该养老院养老。2005年6月，该养老院还被省民政厅定为“福建省养老服务社会化示范活动试点单位”，受奖励10万元用以扶持发展。
（3）民办养老服务机构向专业化服务发展
石狮市慈爱老人福利院在规范管理和院民自治方面取得成效。该院除环境舒适，设施齐全外，机构较健全，制度也较完善。该院还成立顾问小组，具体指导福利院工作，并由服务人员、院民代表组成管委会，下设膳食管理、医疗护理、环境卫生、安全保卫等小组，向社会公开招聘正副院长、财务、医务、保安、炊事、卫生、司机等14位服务工作人员，应聘条件必须具备敬老孝亲奉献精神。全院员工逐年签订聘用合同，并建立员工责任及学习培训、考勤考核、年终考评、奖惩等制度，还制定老人亲属联系、心理关爱、临终关怀及医务、卫生、安全、膳食、车辆、接待等制度，健全落实检查监督机制。一是医疗问题。入住孤寡老人可免费参加新型医疗保险。除有常驻医生为老人们诊治外，还建立老人健康档案。二是日常保洁。日常生活照料还发动善男信女志愿者提供服务，定期为生活不能自理的老人洗澡、理发、剪指甲。黄乌恋老人大小便失禁不能自理，卫生护理人员天天为她精心护理保洁。三是开办老人学校。每月6日、21日为老人传授饮食保健等知识，手把手教给老人正确使用器具、器械等。四是过生日、感党恩。现为12位从未过生日或忘记生日时间的老人举办“庆七一、过生日、感党恩”活动。五是专门膳食。每周更换食谱，为患高血压糖尿病哮喘心衰等老人配备专门膳食，对生病长期卧床老人专人喂食。五是实行服务包干制度。“一对一”心理关爱沟通，强调亲情服务。六是定期座谈。通过走访、电话联系、召开亲属座谈会等形式，广泛征求意见，接受社会监督等。石狮市慈善总会对孤寡老人开展终身助养的“助老工程”，给他们提供每人每年约5700元的生活费。入住的孤寡老人除每月从250元的低保金中扣除100元食宿费用外，其他150元返还给老人做生活费。慈善总会还将适当补贴。七是发动社会各界献爱心。创办两年多以来，该院收到近200个单位及社会爱心人士捐款捐物达800多万元。该市电力联营公司祥芝供电所开展“爱心光明行”活动，义务架设表下线，新立10米水泥电线杆3根，架设电缆200米，总投资3万多元。有的送来医疗保健器材用品；有的捐出饮水机、过滤桶；有的送来乒乓球桌和台球桌等。该市宝盖镇关工委组织自然门学校部分学生代表及校领导代表前往福利院，为老人们送去了衣服、水果、鲜花及精彩的歌舞和武术表演。
2006年始，南安市雪峰山庄养老院针对自理、半自理、不能自理老人的特点推出专业化的服务和个性化的临终关怀这种全新护理模式，至今，已有十几位老人在这里接受临终关怀护理。现雪峰山庄养老院设有图书室、医疗室、电视放映室等。该院加强对服务人员的培训上岗，并在传统服务上增加新的专业化色彩，着力为驻院老人建立个人档案，详细记录每个老人住址、健康状况、性格特点、饮食习惯、个人爱好等，并根据个人特点安排相应房间、食谱、娱乐等，现每2位老人住一间，每间公寓有独立卫生间，护理人员实行24小时亲情式服务，服务技能和手段逐步得到优化。60多岁的黄阿婆和陈阿婆，身体健康，她们均认为，晚辈们都有来看望她们，住在这里很“清悠自在”，“连饭都有人做，没什么后顾之忧”。雪峰山庄养老院在民办养老服务机构领域中探索出自主经营，自负盈亏，独立核算，贴近市场，靠服务树形象的灵活经营模式，值得借鉴。
调查数据显示，在应对养老服务压力上，石狮市慈爱老人福利院和南安市雪峰山庄养老院发挥了应有的不可替代的作用，并呈现出共同的特征。其一，承担了中高龄老人的养老服务。入住养老机构比重最大的是70～79岁的中龄和80～89岁、90岁以上的高龄老人，这三个年龄段的老年人合计达到入住老人的65%。另外，民办养老服务机构还接收了一些生活不能自理或家人无力照料的准老年人。其二，承担了生活不能自理的老年人的养老服务。在入住老年人中，半自理和生活完全不能自理的老年人共占到近50%。其三，减轻了家庭和子女的养老负担，也减轻了老年人的心理压力。
为此，随着老龄化社会的逐步到来，有规划地发展我市民办养老服务机构很有必要。据统计，目前全国有835万老人需要入住养老机构，但现有床位仅能满足1/3。与全省60岁以老年人总数达439万人相比，我省各类养老机构达1018个（其中民办机构117个）、拥有床位数5.2万张，相当于每千人10.78张床位。迄今为止，泉州市有14家养老服务机构（不包括农村敬老院），床位数1047张，即使包括农村敬老院在内，总床位数才2986张，与我市老年人总数70万人相比，相当于每千人4.3张床位；与社会化养老需求较大的“空巢老人”145449人相比，相当于每千人20张床位，存在着巨大的缺口。截至2009年上半年，经民政部门登记的民办养老服务机构有4家，由私人兴办的有2家，由政府投入的有4家，由宗教寺庙、慈善总会等社会团体兴办的有4家。显然，养老服务机构的投资主体从单一的政府投资到政府和社会共同投资；服务对象从民政对象为主到民政对象和社会寄养老人并重；运营方式从政府直接运营为主到社会运营为主，实行民办民营空间还很大。对于社会资本来说，进入养老服务机构市场也大有可为。为此，要继续推进社会福利社会化，逐步建立政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的社会福利事业发展机制，形成投资渠道多元化、服务对象公众化、运行机构市场化、服务方式多样化、服务队伍专业化与志愿者队伍相结合的社会福利发展新路子，重点做好公办福利机构示范、民办福利机构合理分布、社会福利设施普遍发展的总体规划，形成满足不同层次养老需求的社会福利服务体系。
3.存在问题及原因
南安市雪峰山庄养老院的创办率先填补泉州市民办养老服务机构的空缺。石狮市慈爱老人福利院先后由宗教团体、慈善会等民办养老服务机构创办管理，经历了由自发申办到自觉创建、专业发展的过程，开办时间短，受扶持不够等，因而，还处于起步阶段，限于诸多客观和主观要素尚待完善，难免存在一些先天不足的问题。主要表现在：
（1）经营压力加大。通常养老服务机构的支出，由人工费用、伙食支出、物业及其他费用总支出、税费总支出、信贷利息支出等项内容组成。石狮市祥芝镇龙海寺收入有限，原先启动资金暂由石狮市慈善总会借支，现由石狮市慈善总会负责，运营资金主要来自社会捐赠，成立至今经营基本持平。目前雪峰山庄养老院人工费用（包括工资、奖金、补贴等）及伙食支出、物业维修费用等压力较大。调查表明，仅2007年，该养老院的总支出达92万元，其中，人工费用36万元，伙食支出近30万元，维修费用6万元等。尽管目前雪峰山庄养老院属“温饱型”的养老服务机构，但由于地价昂贵（尽管是由原休闲山庄改建而成），运营成本支出大，而该养老院运营资金主要来源靠收取入住老人费用，收费很难相应提高。如该院定价从800～1200元不等：1200元的标准主要面向需要长期照料的生活完全不能自理老年人，1000元的标准是面向半自理老年人，800元的标准主要面向完全自理的老年人。目前该院尚没有获得金融机构贷款，主要是靠民间借贷来支撑养老服务业的发展。其缺点是规模较小，利率较高。就连抓紧加盖的15间标准房投入资金30多万元都是暂向亲朋好友筹借的，今年底装修拟添加60个床位的费用尚无着落，运营过程遇到诸多类似困难和阻力。可见，因民办非企业的养老服务机构“利润不能分红”和“不享有财产权利”即既要有公益性质，又要有福利性质，回报率低，投资回收周期长，在扩大规模过程中资金倍显不足，经营压力明显。
（2）专业护理人员偏少。随着年龄的增长，失能老人身体技能和生活能力不断退化，各种常见病、多发病以及老年性疾病越来越多，生活自理程度越来越低，对专业化的护理照料等方面服务的依赖性需求越来越多。石狮市慈爱老人福利院现有取得执业资格证书的常驻医生1名、护士1名、护工2名，他们均受过上岗培训，今年特地派出管理人员、护士、护工到龙岩市参加首期老年护理业务培训班培训。此外，联系石狮市及各大医院，每季度轮流为老人体检并负责驻地医生无法治疗的疾病。该院有3名不能自理的老人送到石狮市社会福利中心护理院进行专业护理；已送10多位老年患者到驻泉解放军180医院做白内障手术，专人护理。但一旦多名老人患病，护理人员有时就力不从心。
雪峰山庄养老院接收的86位老人中，完全自理的16人，半自理的25人，完全不能自理的45人。其中，属于临终照护的8人。因此，在长期照料护理工作中，通常需要护理人员具有相应的医疗和护理知识。除了负责常规护理工作外，还要提供各种功能训练、康复护理、健康指导和心理护理等人性化服务。该院共有工作人员22人，其中，管理人员4人、医生1人、护士4人、护工9人，其他人员4人。显然，员工队伍以护工和护士为主，护理人员与护理对象的比例大体为1∶4。而在护士中，男性2人，女性2人，均来自本地；护理专业者有2人，大专及以上学历者2人。在护工中，男性3人，女性6人，均来自本地；护理专业者有4人，大专及以上学历者1人，他们均受过上岗培训，今年特地派出2位护理员到龙岩市参加全省首期老年护理业务培训班（一般是从社会上招聘后经过简单培训即上岗。他们因较少受过老年护理正规专业培训）。可见，专业护理人员短缺，与老人多样性需求相比，还有很大距离。
（3）医疗费用和资源问题较突出。石狮市慈爱老人福利院医疗设备较齐全，医疗资源较好整合，但医疗费用略显紧张。该院就为住院12天的李福义老人报销医药费1.3万元。
虽然雪峰山庄养老院在开展医疗护理、“临终关怀”服务中，配有急救车、吸氧机等医疗急救设备，但是由于该院位于离南安市区15公里的杨梅山脚下的雪峰寺风景区，远离市区，地理位置偏远，一旦有紧急病例出现，救护车赶往乡镇卫生院、大医院或养老院外来救护车赶到的时间都相对会偏长；再则，该院入住老人未办理医保待遇，给老人看病拿药带来不便。所以，该养老院医保急救资源有待改善，期待共享。
（4）经营管理问题。由于石狮市慈爱老人福利院和南安市雪峰山庄养老院基本上是自收、自支、自管，行业准入指导、服务质量评估、服务行为监督、行业交流等规范化管理还不太成熟，有待改进，期待提高。
从调研的情况来看，产生上述问题的主要原因有：首先，政府对发展民办养老服务机构的紧迫性认识不够，对积极发展民办养老服务设施、完善多样化的养老服务机构体系没有相应增加资金投入或配套扶持补助资金。政府补助相当有限。其次，民办养老服务机构管理不够规范，在行业指导、接受监督和行业自律上还欠缺。从目前情况看，民办养老服务机构还没有一个专门的行业组织，来制定行业标准，规范行业管理，规范服务纠纷处理。雪峰山庄养老院就直接套用其他行业“宾馆式”模式进行服务，与养老群体的养老需求不太适应。再次，民办养老服务机构需要健全的法律环境，否则，各项优惠政策难以落实，必然使民间资本不敢和不愿涉足养老服务业。最后，“养儿防老”观念影响人们入住养老服务机构的积极性，目前参与率不高。石狮市慈爱老人福利院虽有雄心壮志，要建成一流的专业化养老院，但至今仅63位孤寡老人入住。
4.几点建议
泉州市政府提出，“十二五”期间，要坚决破除制约民营经济发展的体制性障碍。民办民营就是泉州的特色和根本。但调查发现，发展养老服务机构，特别是民办养老服务机构，往往是效率高而发展难，尤其是前期的资金投入很大，而后期的收入却较慢。因此，在巨大社会市场需求而政府不足以包揽养老供给的机遇与挑战面前，应坚持政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动、示范先行、营造环境、培育监管的原则，采取有力措施，力求避免盲目投资、随意经营，促进民办养老服务机构健康有序发展。基于此，特建议如下：
（1）做好发展统筹规划。要制定城乡规划，统筹考虑建设适老性的公共设施、服务设施、医疗卫生和文化设施，实施无障碍建设，建设适宜老年人居住的社区。要大力发展政府办的养老福利服务机构，优先照顾低收入家庭的老年人享受社会养老，同时要将民办养老服务机构作为老年民生问题来加以谋划和推进，解决社会养老需求的不足。从城乡不同需求出发，统筹地区平衡，优先立项，合理分布；整合资源，通过新建、购买、租赁或改扩建方式，充分利用社会富余设施和闲置房地产，发展多元投资主体，广泛动员和吸收社会力量（包括境外资金）以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等多种方式积极筹划兴办现代公司制养老服务机构。推动两岸服务贸易协议落实，引入台资举办一批上规模、规范化的养老机构，尝试开展“养老育幼”机构养老模式试点；并鼓励民办养老服务机构积极参与居家养老服务，扩大社区护理服务范围，建立护理服务网点。对经审批登记的民办养老服务机构参与居家养老服务的，每个床位应给予一定开办补助或以奖代补，给予扶持。政府要加大购买力度，重点加强对特殊困难老年群体的生活照料和服务。
（2）配套落实优惠政策。2010年1月，泉州市人民政府出台了《关于推进居家养老服务工作的贯彻意见》（泉政文〔2010〕17号）明确规定：民办养老服务组织在适用政府扶持和优惠政策上与公办老年服务组织享受同等的用地、用水、用电、用气及税费方面优惠政策和相关项目的财政补贴。就业困难人员自谋职业、自主创业兴办居家养老经济实体的，可享受小额担保贷款贴息优惠政策。为此，有关部门应认真执行和落实。其中，民政部门要研究解决入住老人的社会保障问题，对自愿入住民办养老机构集中供养的五保老人，入住后应视同集中供养，所需供养经费按照“费随人走，费随人转”的原则，由所在地民政部门按年度计划划入民办养老机构。同时应为有户籍的孤寡、残疾老人予以“政府购买服务”。可采取政府购买公益性岗位的办法，设置养老护理公益性岗位，给养老服务机构护理人员一定的岗位补贴。要坚持政策支持与资金扶持相结合，建议加大财政资金和福利彩票公益金对民办养老服务事业的投入，主要用于养老服务机构中的涉老服务设施的购置和完善，并由所在县（市、区）民政部门监督使用。福利彩票公益金资助分3年给予拨付，每年申请审核一次。
（3）加强服务队伍建设。首先，要引进专业人才，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生到民办养老服务机构工作。其次，要选送现有从业人员到院校培训，采用以业余为主半脱产学习相结合的方法，解决文化知识浅、专业人才缺乏的现状。再次，要因地制宜开设必要的专业知识和服务技能的培训班，提高从业人员的服务本领和专业技能。最后，要督促民办养老机构按照《劳动合同法》的规定与服务人员签订劳动合同，严格保证服务人员养老保险工伤保险等各类保险费用的足额缴纳，改善服务人员的待遇等。此外，要发挥老年人组织作用，倡导以老助老。以建立健全服务队伍的培养、评价、使用、激励机制为重点，统筹发展，造就一支职业道德好、业务水平高、服务质量优的养老服务队伍，为民办养老服务机构提供高素质人才。
（4）建立风险互助资金。要让医疗保险进入民办养老机构，建立风险互助金。互助金由政府资助部分启动资金，主要由行业成员共同出资，新办须交部分保险金，以保障养老机构和入住老人权益。就分担目前养老机构运营中的护理风险而言，可考虑由老人家属为入住老人购买意外伤害险，由商业保险机构理赔老年人护理中的意外伤害。或通过政府投资捐助等渠道筹集老年护理基金，尤其是建立孤寡老人优待规定的具体执行办法，对入住老人特别是孤寡老人要有明确的护理目标、个性护理计划和措施，做到分类管理、个案管理、按需服务。司法部门要为民办养老服务机构和入住老人免费提供法律援助，维护老年人合法权益。
（5）加强监督管理制度。要提高服务质量，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度。政府要建立包括建筑设施、卫生条件、服务水平、管理能力在内的资质评估认证标准，明确管理认证机构，对民办养老服务机构进行资质认定和监管。条件成熟时，可成立社会福利服务协会，规范行业行为，理顺行业秩序。首先，在行业准入方面要做到安全设施到位；其次，在等级评定方面，要便于规划中档次布局；再次，在收费管理方面，要设立收费项目，制定收费标准，并向社会公开；最后，要简单易行，方便政府优惠转移给老人，保持社会福利性质。另外，要加强必要的监督和约束；不断增加政策制度的公平性和普惠性，改善政策制度的合理性。
（6）加大宣传引导力度。大力发展与老年人特殊需求相适应的社会养老服务业，是应对人口老龄化的重要举措。民办机构养老服务或护理服务并不是唯一选择，但不失为一种选择。因此，应加大宣传引导，提倡老年人到养老机构“养老”，转变人们的传统观念，引导和培育养老消费市场的发展。
总之，收入、疾病和失能风险是老年期的三大风险。构建“以家庭养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充”的居家养老服务体系是适应我国国情和应对人口老龄化严峻形势的养老事业发展之路，也是政府的使命，还是保障和改善民生的重要工作。机构养老服务与居家养老服务在运作模式上既有不同又相互联系。依托民办养老机构开展居家养老服务应是一个很好的尝试。“十二五”期间，政府应结合“项目建设年”，在推进老年服务信息平台建设基础上，鼓励民办养老机构积极参与居家养老服务。通过对民办养老服务组织实施财政补贴、购买服务、高龄津贴等方式支持其发展。对经审批登记的民办养老服务机构参与开展居家养老服务及运营时间有保证的，应给予一定的开办补助，以满足老年人群体不同层次多样化的社会需求。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
