2013年实施的《老年人权益保障法》热点争议与建议

尽管2013年正式实施的《老年人权益保障法》体现了国家对老年人合法权益的尊重与保障，也折射出老年人的期盼。而诸如“老年人年龄标准问题”、“以房养老”等话题又一次次触动全社会敏感神经。种种现状表明，除了没有具体细则，表述不严谨外，2013年实施的《老年人权益保障法》还有硬伤，值得商榷。

1.老年人年龄标准问题

（1）支持老年人年龄60岁的理由：这一规定与我国现行的退休制度相互衔接，提高到65岁会增加就业压力。

（2）认为应提高至65岁的理由：这一规定与我国现行的退休制度无关，有的职工在55岁就可以退休，一些人员在60岁之后才退休。为将来退休制度改革预留空间。国际上的一个趋势是将老年人年龄标准延长至65岁左右。很多达到60岁的人身体还很健康，自己都不愿意被视为老年人。

2013年实施的《老年人权益保障法》第2条规定，本法所称老年人是指60周岁以上的公民。十八届三中全会将“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”写入了决定。

笔者观点：将老年人的法定年龄逐步调为65岁，有利于减轻政府财政压力，提高老年人福利水平。美国密执根大学有一研究报告建议：“中国人口老龄化导致一系列社会问题，解决的方法之一是将退休的年龄往后推。”在我国，老年人和退休这两个概念是不能等同的。现在法律确定的“老年人”的概念是不分性别、工种、职务、健康状况的，只要达到法律规定的一定年龄（60周岁）就必是老年人；而老年人未必就一定是退休人员，退休人员也未必是法定老年人。当前老年人法定退休年龄定义不见得科学。宪法第40条规定，“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障”。我国目前对退休年龄的一般性规定，基本沿用了1951年《劳动保险条例》及1955年《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中的规定，即法定退休年龄为“男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。而有些从事高危工作的人员的退休年龄只是45岁”。这些人的平均退休年龄只有53岁，还达不到老年人概念。分析认为，发展中国家法定退休年龄相对偏低与其期望寿命较低有直接关系，而我国在发展中国家里的期望寿命是相对较高的，退休年龄如不相应提高的话，就会加重社会养老保险的制度赡养率和自我赡养率负担。以上所有这些退休人员的账户本来就是空的，但他们的退休金又是必须兑现，鉴于老龄化程度加剧，退休的人数越来越多，在职员工个人账户的空置必将恶性循，这意味着真正的个人账户是建立不起来的。为了保障老年人权益不能不考虑法律规定的退休年龄。“退休所导致的消费需求下降会减少对劳动力的引致需求，从而抑制就业。反之渐进式延迟退休年龄则能够增加总消费需求，从而促进就业。”调查统计显示，参与网上投票的126600人中，62.2%的网友反对国家提高法定退休年龄，但也有30.2%的网友赞成。针对这一情况，一是借鉴国外缓慢提高法定退休年龄经验，用20年甚至30年时间逐步提高。美国于2000—2020年逐渐将法定退休年龄从65岁延迟到67岁，用20年的时间延长2岁。德国在2000—2012年期间，将法定退休年龄从63岁逐步延迟到65岁，用12年的时间将退休年龄提高2岁。人力资源和社会保障部透露，相关部门正在酝酿延长法定退休年龄，有可能女职工从2010年开始，男职工从2015年开始，采取“小步渐进”的方式，每3年延迟1岁，逐步将法定退休年龄提高到65岁。之所以提出这样的设想，是基于落实男女平等权利，使那些退休者都能够在退休后即能享受到2013年实施的《老年人权益保障法》所规定的老年人应有的福利。二是对于不愿意延迟退休的人采取类似瑞典和美国实行的弹性退休年龄。限制提前退休，鼓励和促进老年人继续工作。实行弹性退休和非全日工作制，使上了年纪的劳动者能够选择适合本人条件的岗位继续工作。2010年10月1日起，上海市已试点实施了弹性享受退休待遇政策。规定延迟办理申领基本养老金年龄的男性一般不超过65周岁，女性一般不超过60周岁。这样可以相对减轻政府的财政压力，使面向老年人的福利水平更高且福利政策更具持久性，又可以充分利用老年人才资源。当务之急是通过发展教育和培训来创造适合老年人的就业岗位，以便在未来提高老年人的劳动参与率，缓解社会养老资源不足，延长人口红利期。

据此，建议在1990年颁布的《福建省老年人保护条例》的修订中列出一条法律规范，其文字表达可以是：政府既实行缓慢提高法定退休年龄，又实行弹性退休制，老年高层次人才可延迟办理申领基本养老金的男性一般不超过65周岁，女性一般不超过60周岁，并享有选择何时退休的权利，保证老年人劳动获得合法报酬的权利。

2.高龄补贴之争

（1）高龄标准是80岁还是75岁？因为《刑法》规定：已满75周岁的人故意犯罪的，可以从轻或者减轻处罚；过失犯罪的，应当从轻或者减轻处罚。两部法之间要不要衔接？

（2）高龄津贴的问题

是对所有80岁以上的高龄老人都实行补贴，还是只对低收入的高龄老人才进行补贴？是全国性普遍实行高龄津贴，还是只鼓励地方建立这一制度？

2013年实施的《老年人权益保障法》第33条第2款规定，国家鼓励地方建立80周岁以上低收入老年人高龄津贴制度。

笔者观点：从社会学角度来看，70～79岁称为中龄期，80～89岁称为高龄期，90岁以上称为长寿期。一般说来，80岁以上高龄老人都有一些特殊的生活习惯、特定的生活方式和其特殊的规律性。因而，解决80岁以上高龄老人的各种实际问题，往往比解决其他低龄老人的问题要复杂得多、困难得多。建立80周岁以上高龄津贴本意是为了体现对老年人的敬重、关爱之情。加上“低收入”，体现倾斜中的普惠制高龄老人津贴制度。这符合当前我国处于社会主义初级阶段的国情，且易操作。鼓励有条件的地方适度放宽年龄。基于福建省经济趋稳趋好，经济运行质量排名全国前列，应坚持优先保证事关老年民生的财政投入、优先解决事关老年民生的利益问题、优先构建事关老年民生的保障机制，老年民生事业就能不断改善。根据福建省人社厅、财政厅联合印发的《福建省解决未参保高龄职工老年生活保障和特殊困难人员基本医疗保险的实施办法》（闽人社文〔2013〕139号）规定，具有该省城镇户籍，2012年12月31日前达到或超过70周岁，曾经与该省国有企业、县级以上城镇集体企业、机关事业单位建立劳动关系，未参加职工基本养老保险的人员，可以按月领取高龄人员老年生活保障金。2013年6月份以来，各地纷纷申报了高龄人员领取老年生活保障金的材料。截至2013年11月25日，福建省已审核批复2038人享受高龄人员老年生活保障金。其中福州市233人、平潭综合实验区31人、龙岩市244人、南平市272人、宁德市85人、莆田市71人、泉州市333人、漳州市403人、三明市366人。

据此，建议在1990年颁布的《福建省老年人保护条例》的修订中列出一条法律规范，其文字表达可以是：在全省建立80周岁以上老年人高龄津贴制度。资金由省、市、县三级财政共同负担。

3.“常回家看看”是否写入法律

（1）支持理由：这种道德性的要求不应写入法律，即使将其写进法律，实践中也无法操作。

（2）反对理由：虽然在实践中难以强制执行，但确立了一个道德标尺和评价标准，可以督促子女“常回家看看”，有实践价值。

2013年实施的《老年人权益保障法》第18条规定，家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。用人单位应当按照国家有关规定保障赡养人探亲休假的权利。

笔者观点：理解父母的苦衷，满足长辈的感情需求，才是做子女的真正的责任。将子女“常回家看看”从道德层面提升到法律层面，个人觉得不同于一般强制性法律（属于倡导性的法定义务，非刑法上的积极义务，一般不成为不作为犯罪的义务来源）。分析起来，强制性法律执行方法有三：一是执行官对人身直接加以强制以实现判决的内容；二是由义务之外的第三人代替实施；三是规定被执行人履行义务的时间，逾期则由法院发出损害赔偿命令。很显然这三种方法均无法适用在“常回家看看”上。只能通过自由意思履行。^[15]即属于倡导性而非刑法上的积极义务，不能因此而成为不作为犯罪。尽管“常回家看看”真正含义是传播一种孝、一种爱、一种精神、一种警示，难以成为诉讼的依据，但它们可以成为评判是非、行政问责、调处家庭纠纷的重要原则。有助于传承亲情，守望美德，约束子女或亲人的不孝行为。因为法律的介入是补充性、被动性的，所以，它扮演着最后屏障的角色。关爱老人，子女责无旁贷。在我国台湾，自2010年起，教育部门就将每年8月的第四个星期日定为祖父母节，希望通过这个节日让祖孙间多些互动，推广重视孝道伦理传统。所以，呼唤“节庆式孝亲”日常化。希望奔波在外的子女们能够挤出一些时间，回家跟爸妈聊聊天，同时，这项“孝法”也能警示某些剥夺劳动力时间的公司，员工犯“孝法”，他们也要负相应的法律责任！我们可借鉴国外做法，将精神养老纳入法律的规制范畴，如纳入公务员的探视家庭成员照顾年老父母的奖励制度，为尽精神赡养义务的公务员提供税收、贷款、购房上的优惠等，将精神养老与个人信用和社会评价挂钩起来，使尊老敬老成为社会的基本准则。

据此，建议在1990年颁布的《福建省老年人保护条例》的修订中列出一条法律规范，其文字表达可以是：“九九重阳节”既定为敬老节，也定为“子女常回家看看”的探亲节（放假一天）。法院在审理赡养人不承担精神赡养时，在判决、执行过程中应合理运用责令赔礼道歉、消除影响、恢复名誉、训诫、具结悔过乃至罚款、拘留等手段，以便精神赡养案件的处理得到更好的效果。严禁子女对父母歧视、谩骂、侮辱、诽谤或者其他精神虐待行为。当子女进行精神虐待或不履行精神赡养义务时，父母有要求子女停止虐待、赔礼道歉和满足基本精神生活需要的权利。注重精神养老，开播老年人电视频道。

4.是否创立老年人监护制度

（1）支持理由：完善老年人监护制度非常重要。

（2）反对理由：老年人监护制度在我国尚未建立，这种制度由民法来规定更为合适，建议在此不要突破民法通则的规定。

2013年实施的《老年人权益保障法》第26条规定，具备完全民事行为能力的老年人，可以在近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中协商确定自己的监护人。监护人在老年人丧失或者部分丧失民事行为能力时，依法承担监护责任。老年人未事先确定监护人的，其丧失或者部分丧失民事行为能力时，依照有关法律的规定确定监护人。

笔者观点：监护制度与照料制度是两种不同的制度。老年人照料属于社会法范畴，而老年人监护则属于传统民法范畴。老年人监护制度注重通过不同形式设立监护人，强调对无民事行为能力和限制民事行为能力状态老年人权益的监管。规定了老年人监护制度，这是对中国监护法律制度的突破。在人口老龄化过程中，老年人口中尤其是高龄痴呆老人、卧床老人会大量增加，由于他们的行动和认知受到很多限制，甚至有的老人已完全丧失行动和认知能力，这些老人实际上已处于无民事行为能力和限制民事行为能力状态。其权利能力在法律上受到行为能力的限制。通过老年监护制度赋予监护人在老年民事活动中的法定代理权、追认权、否定权，弥补老年人行为能力的缺失，保证老年人权利能力和权利的实现。这将有助于尊重老年人，也有利于保障老年人特别是行动不便或已经丧失行为能力的老年人的生存权。

根据《民通意见》第14条的规定，“被监护人有识别能力的，应视情况征求被监护人的意见”。根据规定，老年人在本人具有完全的判断能力时，依自己的意思选定监护人并与之订立委托监护合同，由本人将有关自己的监护事务的全部或部分代理权授予监护人，在本人因年老、精神障碍或其他丧失认识、判断能力的事实发生后，合同生效。同时，任意监护还应优先于法定监护。临时监护人可由监护人的近亲属或社会福利机构担任。

但是对老年人尤其对于孤寡老人的监护，离不开政府的权益保障甚至需要政府主导。

据此，建议在1990年颁布《福建省老年人保护条例》的修订中列出一条法律规范，其文字表达可以是：具备完全民事行为能力的老年人，可以在近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中协商确定自己的监护人。老年人未事先确定监护人的，其丧失或者部分丧失民事行为能力时，依照有关法律的规定确定监护人。监护人协助老年人作出决定，充分尊重老年人尚存的意思能力。临时监护人可由监护人的近亲属或社会福利机构担任。

但是，对于老年人尤其对于孤寡老人的监护，离不开政府的权益保障甚至需要政府主导。

5.设立养老机构是否行政许可

（1）支持理由：民政部门认为，要明确建立养老机构准入制度，所有的养老机构都应当经民政部门许可后才能开办。

（2）反对理由：在当前养老机构数量不足、社会资本不愿意投入养老服务事业情况下，设置许可程序会抑制社会资本开办养老服务机构的积极性。

（3）反对理由：对于养老机构原则上不要事前许可，只对床位超过一定数量或者接受社会捐赠、开展社会募捐的养老机构，才设置事前许可程序。

2013年实施的《老年人权益保障法》第44条规定：“设立养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可；经许可的，依法办理相应的登记。县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。”

第45条规定：“养老机构变更或者终止的，应当妥善安置收住的老年人，并依照规定到有关部门办理手续。有关部门应当为养老机构妥善安置老年人提供帮助。”

笔者观点：养老机构管理与医疗机构、教育机构管理类似，属于《行政许可法》规定的直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动需要按照法定条件予以批准的事项等。从实践看，目前，各地养老机构管理立法在养老机构设立上的规定五花八门。主要有：一是规定设立养老机构先申请取得设置批准证书，再经验收合格取得执业证书；二是规定设立养老机构先经过筹办批准，再申请开业或者设置批准；三是规定经民政部门批准后，一律办理民非登记；四是规定设立养老机构先登记，后到民政部门备案并自愿领取养老机构证书。为确保养老机构健康有序发展，有必要按照《养老机构设立许可办法》规定设立行政许可项目，依法设立，加强制度化、规范化、标准化、信息化管理。设立养老机构应当符合下列条件：一是有名称、住所、机构章程和管理制度；二是有符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地；三是有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员；四是有与服务内容和规模相适应的资金；五是床位数在10张以上；六是法律、法规规定的其他条件。

据此，建议在1990年颁布《福建省老年人保护条例》的修订中列出一条法律规范，其文字表达可以是：为了促进养老机构健康发展，我省各级民政部门要监管和扶持相结合，对全省范围内养老机构实施行政许可制度。放宽条件，降低门槛，鼓励民营资本进入。许可制度实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应在许可制度实施后1年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后2年内完成整改。地方各级人民政府应当重点优先发展面向生活不能自理老年人的护理型养老机构，优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失独、失能、高龄等老年人的服务需求。

6.长期护理保险和公众责任险的强制化问题

（1）支持理由：当前老年人的护理需求特别是失能老人的护理需求很大，而家庭结构的小型化，使得独立的一个家庭难以承担这样的护理任务。建议参考日本的做法，将长期护理保险作为强制性的社会保险。

养老机构投保公众责任险很有必要，在目前养老机构微利的情况下，仅靠其自身出资投保力所难为，建议实施养老机构政策性保险制度。

（2）反对理由：对这两个涉及养老的特殊险种强制化的呼声，实际上反映通过市场化分散养老风险的需求，但是在实践中相对不成熟，立法宜慎重。

2013年实施的《老年人权益保障法》第30条规定：“国家逐步开展长期保理保障工作，保障老年人的护理需求。对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴。”

第48条规定：“国家鼓励养老机构投保责任保险，鼓励保险公司承保责任保险。”

笔者观点：应该说，从现在起的20年，建立老年护理保险法律制度是迎接老龄社会面临护理问题最关键的时期。

长期护理保险是指被保险人因为年老、慢性疾病、意外伤残等，导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要入住机构接受长期康复训练和护理，或在家中接受他人护理时支付的各种费用给予补偿的一种健康保险。失能老人最大困难就是生活不能自理，最急迫的需求是长期医疗护理和日常生活护理。但老年人护理基本上沿袭的是居家养老方式，以配偶子女护理、雇工护理为主，社会福利院（养老院）护理为辅。其质量、规模、水平等与发达国家相比，始终是我国老龄社会现存的一种隐忧。一是老年人口群体长期护理的需求基数大和增速快，尚未建立成熟的护理体系。其中，专业护理机构和专业护理人员严重缺乏。二是护理资金严重缺位。全国不同类型的养老机构中失能老年人占全部收养老年人的比例分别为：社会福利院23.8%，城镇老年福利院20.1%，农村五保供养机构5.7%，其他公办收养机构30%，民办养老机构37.6%，家庭自办收养机构25.2%。在医学上，护理按照生活依赖程度分为完全护理依赖、大部分护理依赖和部分护理依赖三类，最低的部分护理依赖型护理人员的年均护理费用在每月5000元以上。如果按此标准计算，全国超过3000万的失能老人的护理费用，每月就在50万亿元以上，老年护理资金全部由政府承担或由家庭负责是不现实的。即使以法国为例，民意调查显示，55%的法国人表示从个人精力和经济负担角度都无力抚养需要照顾的老年亲属，而36%的法国人承认亲人中有丧失自理能力的老人。发达国家尚且如此，因此，与其给予中国老年人不能兑现的许诺，让人心生怨恨，还不如建立适合国情的高效而相对公平的长期护理保险制度。通过补人头，让老年人有钱买服务，满足老年人自身服务的需求，带动老年消费的形成，带动老年产业的发展。

一是分步实施老年护理费医保补贴试点。现阶段先依赖于医疗保险制度，对60岁以上老年人口进行医保补贴试点。泉州石狮市2009年1月1日起，对该市常住户籍并持有石狮市残联核发的《残疾人证》且享受民政部门最低生活保障（家庭生活困难）的生活不能自理的重度残疾老人和一户多残贫困残疾人家庭实行每人每月100～300元阳光护理费补助制度。二是逐步推进城镇职工人员加入护理保险的试点。先让在职职工从40岁起开始缴纳护理保险费，而后推广到城镇居民保险、农村医疗合作保险。再次，政府政策扶持商业老年护理保险。政府对于商业性的老年护理保险产品采取补贴、税收优惠政策，实施引导性保险机制。待成熟后再逐步向社会保险转型，成为社会保险涵盖的一个重要险种。此时，中国的保险公司应介入护理服务市场。随着养老护理服务机构和设施的普遍建立，还必须重视对养老护理服务人员的职业道德教育和心理疏导的培训。三是要建立一套“医疗—护理—养老”标准和评估机制，并制定专业护理院（所）标准。根据老人自理能力和病情轻重进行分级护理，提供综合长期护理服务，包括疾病护理、生活护理、心理护理和康复护理及娱乐服务。四是老年护理需要配备全科医生。(www.xing528.com)

据此，建议在1990年颁布《福建省老年人保护条例》的修订中列出一条法律规范，其文字表达可以是：应建立长期护理保险制度，明确规定长期护理保险的服务内容、运行机制和监管体制，严格规范长期护理服务市场，建立长期护理费用的多渠道融资机制，规范长期护理服务标准，培养一批老年专科护理工作者等，坚持覆盖全民和适度保障的原则。

7.“老有所教”是否写入法律

（1）支持理由：增加“老有所教”提法非常有必要。

（2）反对理由：“老有所教”与“老有所学”属同一层面意思，条款体现了就好，建议在此不要重复。

2013年实施的《老年人权益保障法》第4条规定：“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。国家和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。”

第70条规定：“老年人有继续受教育的权利。国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校。各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。”

笔者观点：终身教育是人们一生中所受到的各种教育的总和。其中，老年教育是终身教育的终极阶段。是应对人口老龄化的一项国家战略。莱克特克^[16]指出，发展老年教育有两个目标：一是要使老年人在新的生命阶段实现自我，实现老年发展任务；二是避免老年人发生老年人生活危机。通过老年教育，让老年人适应退休所带来的变化，提高其生活质量，为老年人提供再就业技能，适应社会发展，满足老年人自我发展。在泉州，目前全市共有各级老年大学（学校）2456所[其中，市级1所，县级11所，乡镇（街道）164所，村（社区）2274所，企事业6所]，市、县、乡三级建校率稳定在100%，村级建校率92%；在校学员总数为240204人，占全市老年人口总数的30%。2013年底，全市已开通老年远程教育接收点2177个，占全市老年大学（学校）总数的88.6%。全市有3所省一级老年大学示范校（全省只有6所）、7所省级老年大学示范校。全市还有11个县（市、区）老年教育讲师团，127个乡镇（街道）老年学校讲师团，共有讲师1403人。

但是，教育政策的实施如果缺乏法制基础，很难有延续性。我国法律赋予和保护了老年人受教育的权利。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》和2013年实施的《老年人权益保障法》都明确强调了老年人继续受教育的权利，而且强调了国家及各级政府和社会有责任办好老年学校，发展老年教育。在天津市，2002年9月1日出台了《老年人教育条例》。该《条例》规定各级人民政府负责本行政区老年人教育工作，老年人教育工作应当纳入本行政区社会和教育发展计划。在国外，美国、德国、日本、法国、瑞典、西班牙等国老年教育机构都是由政府组织开办，学校开支列入政府财政预算，并得到教育部门、工会、教会、慈善机构和社会福利机构及个人大力支持。其中，美国《高等教育法》、《高等教育资源及学生资助法》、《成人教育法》等保障并鼓励老人参与教育活动。为此，制定一部针对老年人的《终身教育法》或者在《终身教育法》中专门设计对老年人的终身教育，非常有必要。要借鉴国外经验，办好老年大学（学校），建立老年教育网络。使老年人通过学习提高思想理论和科学文化与生理心理素质。要充分利用社会上现有的教育、文化设施和各种老年人活动场所，开展老年教育，并注意发挥现代传媒手段在老年教育中的作用，推广老年人远程教育、电化教育。

据此，建议修改《教育法》，将老年教育纳入国家成人教育总体规划，健全老年教育机构，扩充老年教育内容，列入教育部门管理，建立与正规教育相适应的老年教育体制。在教育主管部门的统一领导下，在师资队伍、规章制度、设施建设、经费保障等方面统一部署、统一规划，为老年教育规范办学提供可靠保证。建议在1996年颁布的《福建省老年人保护条例》的修订中列出一条法律规范，其文字表达可以是：政府和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐。

8.是否制定2013年实施的《老年人权益保障法》实施细则问题

（1）支持理由：法律条款重在落实，重在促使政府采取行动和法院等的适用，有必要制定实施细则。

（2）反对理由：认为新法是社会法，有些条款作了原则性的规定或带有倡导性政策性，不会影响法律的可操作性。建议不必制定实施细则。

2013年实施的《老年人权益保障法》第6条第2款规定：“国务院制定国家老龄事业发展规划。县级以上地方人民政府根据国家老龄事业发展规划，制定本行政区域的老龄事业发展规划和年度计划。”

笔者观点：地方特色是地方性法规的生命所在。主要体现于各地《〈老年法〉实施办法》或《老年人权益保障条例》等法规的某些条文。如“赡养人应当照料老年人的生活，对生活不能自理的老年人应当承担护理责任；不能亲自照料、护理的，可以按照老年人的意愿，委托他人或者养老机构照料、护理。赡养人应当在精神上慰藉老年人，尊重老年人意愿，满足老年人健康的精神文化需要。对与其分开居住的老年人，赡养人应当经常看望、问候”（《江苏省老年人权益保障条例》第13条），“每年‘重阳节’（农历九月初九）为本省老年节”（1990年颁布的《福建省老年人保护条例》第8条），“赡养人之间可以就赡养义务的分担进行协商，经征得老年人同意后签订赡养协议。村（居）民委员会、赡养人所在组织或者基层老年人组织应当监督协议的履行，并在协议履行发生争议时主持调解”（《江西省实施〈老年人权益保障法〉办法》第14条），“各级人大、政协在选举或推荐代表和委员时，应当考虑一定比例的老年人代表和委员”（《延边朝鲜族自治州老年人权益保障条例》第28条），“因玩忽职守致使老年人的人身权利和其他合法权益遭到侵害，造成严重后果的，依法追究直接责任者和有关领导者的行政责任和法律责任”（《新疆维吾尔自治区保护老年人合法权益条例》第41条），“由人民政府救济和由农村集体经济组织供养的八十周岁以上的老年人，其救济和供养标准应当高于一般老年人，具体标准由市人民政府规定”（《天津市实施〈老年人权益保障法〉办法》第8条）等。《老年人权益保障法》是我国老年人权益保障的基本法，不可能面面俱到，还有不少条文是原则性的，需要配套法规或者司法解释加以细化。其性质决定了该法不可能制定得过于详尽。如新法设定老年人监护制度是一个重要突破，但作为一项制度，它需要通过立法或司法解释予以细化。因此，通过制定2013年实施的《老年人权益保障法》实施细则，有利于将2013年实施的《老年人权益保障法》的原则规定具体化、明确化、详细化，达到立法目的，使老年人权益法律保障落到实处。上述内容使2013年实施的《老年人权益保障法》精神具体化，有酌情吸收之必要。将一些好的地方规定和做法上升为法律，明确政府、司法、家庭、社会的责任并实行问责制，增强法律的可操作性。在此基础上，再制定出台相关实施细则。如《社会保险法》、《家庭赡养法》、《医疗保健法》、《护理法》等，使老年人法律法规体系逐步趋于完善。

据此，建议在1990年颁布的《福建省老年人保护条例》的修订中增加地方特色的条文，其文字表达可以是：认真推广我省老年协会在“维护老年人合法权益中的‘一访四查’制度（即走访老年人的家庭，查看老年人的吃、住、穿、医情况）”；法院“对老年人因养老、医疗等纠纷提起的诉讼，予以‘三优先’原则（即优先受理，优先审判，优先执行）”；采纳“关注老年人的住房保障问题。增加保障拆迁中的老年人依法享有住房权和相应份额的所有权。完善社区老年文化建设，将文化养老作为精神文明的一项重要内容来推进。农村签订《赡养老人协议书》和各地优待老年人的政策和乡规民约”等好经验和好做法。建议将“对失独家庭给予特别扶助，扶助金由当地政府解决”写入法律，并将“失独老人增加10%的养老金”也写入法律。增加“在生活照料、安康护理、精神慰藉之外老年人任意监护制度，形成自定、意定、指定监护体系和次序”。

9.“友好型老龄化”社会是否写入法律

（1）支持理由：“友好型老龄化”社会提法非常好。

（2）反对理由：“友好型老龄化”社会提法不必要。

2013年实施的《老年人权益保障法》新增了老年人“宜居环境”一章，主要对国家推进老年宜居环境建设作了原则规定，以便为制定相关配套法律法规和政策提供依据：明确国家责任，概括规定了老年宜居环境建设的总体要求；规定了政府加强老年宜居环境建设的主要任务；在具体环境建设上，重点规定了无障碍环境建设，这主要是考虑到残疾人中有相当一部分是老年人，老年人随着年龄增长所面临的失能或者残疾的风险会逐步提高，无障碍是老年宜居环境的一个基本要求。此外，还对老年友好型城市及老年宜居社区建设作了规定。

笔者观点：应对老龄化挑战既需要高瞻远瞩的科学决策，也需要逐步改善保障老年人生活、健康、安全及参与社会发展的条件，并实现法律化。笔者认为，“积极老龄化”是通往“友好型老龄化”新理念的必由之路，之所以强调“友好型老龄化”的理念和做法是为依赖法律和道德调整社会利益冲突，包括老年人和自然、老年人与社会不同利益群体之间的潜在问题，实现可持续发展的老龄化社会目标，对将来沉重的养老和照料负担未雨绸缪，从而不断完善我国老年人权益保障制度。“积极老龄化”理念强调老年人应积极面对老年生活，保持身心健康，积极融入社会，参与社会发展。这里强调的“友好型”新理念，更侧重共生共存，人文关爱。与北京大学人口所老年所教授穆光宗主张的“老年友爱包括态度的老年友爱、环境的老年友爱、伦理的老年友爱、制度的老年友爱及持续的老年友爱”的理论观点是相通的。所以，“友好型老龄化”新理念适用范围会更广泛、考虑会更周详、效果会更显著。当务之急是急需相关政策、制度、机制、模式、体系的整体构建与整合，并逐步合理化和合法化。

据此，建议在1990年颁布《福建省老年人保护条例》的修订中增加“构建友好型老龄化社会”的条文，其文字表达可以是：社区内自然环境优越、社区居家养老服务便利、公共配套设施齐全，是宜居适老环境的必然要求。要多措并举优化老年宜居环境，保障老年人宜居环境权。

10.“养老育幼”机构养老模式是否提倡

（1）支持理由：“养老育幼”一体化格局是不错的创举。

（2）反对理由：老幼安全、老人去世对孩子的冲击等负面影响不能忽视。

2013年实施的《老年人权益保障法》第61条规定：“各级人民政府在制定城乡规划时，应当根据人口老龄化发展趋势、老年人口分布和老年人的特点，统筹考虑适合老年人的公共基础设施、生活服务设施、医疗卫生设施和文化体育设施建设。”

笔者观点：老龄工作需要创新。国务院颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）对发展养老服务业特别是做好居家养老服务，发展社会养老机构等都提出了新的要求，其理念、思路和方法也应该不断创新。“养老育幼”机构养老模式，利大于弊。一是有利于整合养老设施资源。充分考虑人口老龄化发展趋势和受独生子女政策影响，学龄儿童减少的现象，及老年宜居环境的要求，将学校的基础设施建设转变为养老设施的可能性增大。二是有利于弘扬孝亲敬老的传统美德。引导青少年组织、学校和幼儿园开展敬老、养老、助老的道德教育和维护老年人合法权益的法制教育。三是有利于解决老年人渴望“亲情式”养老，同时解决幼儿的真、善、美德育熏陶问题。南京大学社会学博士徐翔主张社会应该提供亲情化的养老机构，不应该局限于宾馆式、病房式而更多的应该是田园式、家庭式。四是有利于构建“友好型老龄化”社会，进一步提高老年人适应社会能力和生活品质。所以，要解放思想，尝试开展一些创新性工作，支持社会力量兴办养老机构举措，尝试“养老育幼”机构养老模式试点。

据此，建议在1990年颁布《福建省老年人保护条例》的修订中增加“重视养老育幼，合理规划布局”的条文，其文字表达可以是：支持社会力量兴办养老机构举措，结合老年心理需求，打造宜居养老环境，尝试“养老育幼”机构养老模式试点。

【注释】

[1]孟连昆.中华人民共和国老年人权益保障法（草案）说明[R].http：//www.lawlib.com，1996-06-28.

[2]孟连昆.中华人民共和国老年人权益保障法（草案）说明[R].http：//www.lawlib.com，1996-06-28.

[3]张成绩.实施老年人权益保障法，提高全社会的老龄意识[C].北京：全国首届中青年学者老龄问题学术研讨会，1999：2-3.

[4]孟连昆.中华人民共和国老年人权益保障法（草案）说明[R].http：//www.lawlib.com，1996-06-28.

[5]本文作为本人在面向21世纪的中国老龄问题与对策——首届全国中青年学者老龄问题学术研讨会交流材料[M].1999年10月12日。

[6]来自发达国家的启示——养老你指望谁，1988：357.

[7]张文显，法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001：334-366.

[8]张文显，姚建宗.权利时代的理论景象[J].法制与社会发展，2005（5）：3.

[9]杨斐.法律修改的原因[M].北京：法律出版社，2008：167，223-225.

[10]曾庆敏.老年立法研究[M].北京：社会科学文献出版社，2011：101.

[11]此文题目略有改动，曾获首届全国青年学者老年学和老年医学大会“十佳论文奖”，2011年8月。

[12]张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001：334-366.

[13]武树臣，法律文化与中国传统法律文化论纲（上）[R].http：//blog.sina.con.cn/wushuchen2008.

[14]笔者针对福建省人大内司委副处长黄进喜博士归纳总结几大热点和争议，提出自己的观点并增补部分内容。

[15][日]星野英一，张立艳译.民法劝学[M].北京：北京大学出版社，2006：115-118.

[16]Leclerc，G.J.Understanding the educational needs of older adults：a new approach，Educational Gerontology，1985：2，pp.137-144.