准公益性水电项目的财政补偿政策研究成果

根据我国现行的固定资产投资项目管理和法人机构管理方式，准公益性水电项目的组织机构改制有以下三种思路：

第一，仍然沿用传统的公共事业项目投资建设和运营管理方法，将准公益性水电项目的投资建设和运营管理的法人机构定性为非赢利性的事业单位（如差额拨款事业单位或自收自支事业单位）。现在准公益性水电项目较多，情况也较复杂，因此，国家首先应组织有关部门，尽快出台准公益性水电项目认证标准，对准公益性水电项目进行认证。在这种事业单位管理体制下，达到认证标准的项目法人单位的投资建设运营目标，是最大限度地满足防洪、防凌、减淤和供水、灌溉等社会效益的要求，发电等经营性活动必须在社会效益得到完全满足的前提下才能展开：项目投资建设形成的资产可以不计提折旧费用；在项目发电收入不能够满足其偿还各类国内外债务和运营费用的需要时，由国家财政给予专项补助。

第二，对准公益性水电项目投资形成的资产按照其效益属性，划分为不能够直接带来财务效益，主要为发挥防洪、防凌、减淤和供水灌溉等社会效益的公益性资产，与能够直接产生财务效益的经营性资产（发电部分）两大部分，并将公益性资产的运营管理权上交给水利部，成立专门的公益性资产管理事业机构负责准公益性水电项目的公益性资产的管理工作，而将准公益性水电项目的经营性资产（发电部分）通过委托代理由改组后的项目法人（企业），具体负责公益型水电项目的发电经营、国内外贷款偿还及电站资产保值、增值等责任，以企业赢利最大化为经营目标，不承担该项目发挥相关社会效益的责任。如果项目因发挥防洪、防凌、减淤和供水、灌溉等社会效益功能而影响了电站发电效益，有权要求水利部及其所属的公益性资产管理单位予以经济补偿。

第三，继续以现有项目法人（企业）作为准公益性水电项目经营性资产（发电部分）的企业运营管理单位：但该项目承担防洪、防凌、减淤和供水灌溉等社会效益的公益性资产部分，由水利部成立的公益性资产管理机构负责资产管理，但该部分公益性资产建设过程中形成的各类国内外债务，以及日常运营和日常维护费用，由国家财政直接补偿或采取向收益地区收费等方式予以补偿。在这种管理方式下，国家不仅鼓励现有项目法人充分利用好现有发电资产，取得良好经济效益；而且对供水、灌溉等可收费的部分公益性资产，可授权水利部所属公益性资产管理机构采取与相关行业建立利益分享机制的方式，开展市场化经营和运作，取得经济效益。

从建立健全社会主义市场经济体制与深化水利水电行业体制改革以及当前我国事业单位体制改革的要求和趋势看，第一种管理体制设计思路，没有解决准公益性水电项目运营管理中面临的公益性和经营性目标的分离问题，不符合当前事业单位体制改革方向，因而难以投入实际运作。第二种思路虽然解决了准公益性水电项目的公益性目标和经营性目标分离问题，但由于综合利用准公益性水电项目中的公益性资产和经营性资产在实践中很难准确划分，并且要筹建专门管理和运营公益性资产的新机构，不仅运营管理成本大大提高，同时由两套机构运营和管理实际很难区分的资产，工作协调性差，难度加大，将严重影响枢纽工程的运营效率和管理效率。而第三种思路设计既解决了运营管理中的公益性目标和运营性目标的分离问题，又解决了第二种思路设计的运营管理效率低和运营成本高的矛盾。因此，我们认为，采取第三种运营管理体制，既符合当前改革方向和建立新体制的要求，又具体考虑到了准公益性水电项目具有综合利用性质水利工程的特点，是准公益性水电项目投资建设和运营管理体制设计的理想模式。

针对准公益性水电项目存在的责权不明，经营机制不活、资金难落实和资金结构不合理等问题，可以采取以下措施：建立专业化的建管体制，理顺利益相关者责权利，简化委托代理关系，如实行代建制等模式，拆迁移民工作量大的或技术非常复杂、代建单位难以承担的非经营性水利工程直接委托给政府主导的代建模式，拆迁移民工作量小的或技术简单的非经营性水利工程进行招标委托给企业型的代建单位，让政府从公共产品的生产中脱身，不再从事工程的具体建设管理工作；同时是要通过一个竞争的市场提高信息的传递效率，让私人企业进入公共产品的生产中，从外部引入竞争，从而从内部和外部建立监督制约机制，完善治理结构及治理机制，即主要利益相关者如政府、代建单位、各承包商、材料供应商、工程咨询机构以及其他利益相关者之间权、责、利关系的制度安排，国家保留存量股权，增量股权民营化，国家掌握控股权。建立健全项目法人制，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。要加强和改善投资的宏观调控，建立政府投资责任追究制度，建立和完善政府投资监管体系。完善重大项目稽查制度，建立准公益性水电项目后评价制度，对准公益性水电项目进行全过程监管。建立准公益性水电项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对准公益性水电项目进行监督。由于我国准公益性水电项目的“业主”一般来说都将会在项目竣工后成为运营期的管理主体，支付设施未来的运行和维护成本。因此，必须对我国准公益性水电项目传统的全过程工程造价管理模式进行改造，使自决策阶段开始，将一次性建设造价和未来的运营及维护成本加以综合考虑，取得两者之间的最佳平衡，以减少我国准公益性水电项目“业主”在物业设施整个生命周期内的造价支出。近十几年来随着社会的发展和进步，政府在公共事业上的支出压力日益加大，资金和资源的稀缺与社会发展的需求矛盾日趋突出，同时准公益性水电项目的高投入、低效率和资源的高消耗，已成为一个世界性的问题。正是如此，引发了世界范围内的准公益性水电项目产出方式的制度创新。私营部门在20世纪80年代开始以多种形式逐步进入传统的准公益性水电项目；准公益性水电项目的私有化浪潮也在一些国家兴起。

在准公益性水电项目的建设阶段，要引入市场竞争机制，建设单位应通过公开竞争、择优选择专业化、企业化的工程项目管理公司（或总承包公司）。准公益性水电项目既提供公益性产品，又提供赢利性私人产品，反映在建设和运营上同样具有公共产品和私人产品两方面的特征。因此必须理顺投资体制，寻求既能体现准公益性水电项目的赢利性，又能实现社会公益性的结合点——区分政府和企业行为，在水利主管部门与生产要素投入者之间引入市场竞争机制，在准公益性水电项目建设参与者实现公共利益服务的同时，尊重其作为一个独立的经济活动主体按照市场经济规律从事经营活动的权利。

（1）对具有调节作用的公益性电站，建议建立梯级利益返还机制。允许上游分享下游电站因增加枯水期流量而增加的收益，增加控制性水库电站的收益。可采用两种方式：一是全面推行分时电价，对不同季节、不同时段建立不同档次的电价，拉大峰谷电价差距；二是允许上游电站与下游电站分享利益，例如在枯水期下游电站应向上游电站按流量计算返还一定比例的收益。

（2）对公益性电站的支出实行企业与国家和地方政府分摊制度。由于重大水电工程具有投资额大，工程周期长、移民补偿与安置负担重，跨地区利益平衡关系复杂等一系列特点，需要实行投资职责合理分摊制，从而分散投资风险与合理配置资源，形成水电工程“多家抬”的合作机制。

1）建立水电移民安置合理分担的投入体系。从未来来看，水电项目开发的移民安置成本将明显上升。如著名的三峡工程，移民安置费用占总工程费用的40%。所谓移民安置投入包括两大部分：一是工程前期的土地赔偿与移民安置投入；二是工程后期的移民生产开发补偿投入。从中外水电工程移民安置来看，电力公司固然承担着一部分移民安置成本，但政府部门也有不可推卸的投入责任。因此，笔者认为，未来应当由政府带头出资，引导有关各方合理负担，建立多元化的水电移民安置的投入体系。

合理分担的移民安置投入体系应当包括三个方面内容：一是扩大财政对移民生产开发的扶持投入。这里需要指出的是，政府在水电方面的投入主要用于扶持移民生产建设，而不是主要用于移民生活安置。国家在2006年颁布的《大中型水利水电建设征地补偿和移民安置条例》的第十七条指出，“国家设立库区建设基金，用于大中型水利水电工程库区维护和扶持移民发展生产。新建水利水电工程库区建设基金的提取、管理和使用办法，由水利部、能源部会同财政部制定”。如何才能扩大库区建设基金的财政投入呢？提高水资源税费是政府扩大移民生产投入的主要财源之一。也就是通过提高销售电价的方式收取水能资源税费，作为财政扶持移民生产开发费用的资金来源。收取的水资源税费的地方留成部分，可以全部或部分用于移民生产开发工作。中央政府获得的水能资源税费部分，可以专项用于平衡地方水电移民生产开发资金的缺口。二是提高水电企业对移民安置的补偿投入。计划经济时代水库移民安置均由政府负责出资，缺口很大。目前已经由水电企业承担着移民土地补偿与生活安置的主要投入职责。随着移民安置法定标准的提高（目前国家已经大幅度提高了水电征地补偿标准），对水电企业来说，这意味着承担的移民安置（淹没移民土地赔偿、移民生活补偿）的投入额肯定要增加。三是改革与完善居民分担投入的机制。水电工程不仅有政府投入与企业投入，也有库区居民以牺牲自身利益为代价的投入。目前，对居民投入补偿分为一次性现金补偿和移民资产入股分红或债权两种形式。国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》对被征地农民安置的各种途径的规定中，也明确规定了“对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股”。采取债权或股权的投入形式既有利于保障移民的长久利益（过去现金补偿常常发生地方克扣现象），又有利于减缓水电业主在项目建设初期的资金支出压力，是比较好的投入形式。

2）建立水电工程建设合理分担投入体系。从水电投资建设的整个工程体系来看，分为政府投入与企业投入两部分。政府主要投入方向是存在市场“缺陷”的领域，即企业不愿意投资的、仅靠市场机制难以有效运作的公益性开发项目，如防洪、灌溉和电网等公益性水电配套设施。水电企业主要投入经营性水电项目的部分。当然，也有一些相互交叉的部分需要共同承担。问题在于，长期以来由于水电配套工程政府投入部分严重不足，不是导致水电公益性设施大量“欠账”，就是把政府投入职责大量甩给水电开发企业，从而严重影响水电企业投资效益。因此，未来水电工程建设中，政府部门应当加大公益性投入力度，以合理分担水电投入公益性职责。巩固与完善电力建设基金是加强政府投入能力的基础。(www.xing528.com)

3）未来应当完善与巩固政府电力建设基金。一是不能取消电力建设基金。20世纪80年代国家通过电力加价等办法设立的电力建设基金，是水电公益性投入部分的重要保障，不能将其取消，否则政府将在一定程度上丧失对于公益性水电建设的支持能力。因此，建议国家和各地区继续保持电力建设基金。二是调整电力建设基金。尽管电力建设基金可以稳定政府电力投入资金来源，但却加重电力企业和客户的负担。因此，国务院发展研究中心课题组认为，应该对我国电力建设基金进行必要的改革和调整，使费率更科学、更合理、更规范、更透明、更有利于财政预算管理，使建设基金成为各方面都能接受、能够促进而不是抑制电力发展的一项稳定的资金来源。三是充实电力建设基金。除了通过水电提价作为电力基金以外，还可以把垄断行业国有资产收益、国有土地有偿使用收入、水权交易收入、阶梯水价提取收入、国有水电产权拍卖收入等纳入电力建设基金范围。四是明确电力建设基金的使用方向。国家电力基金应列入中央与地方财政预算，专项用于大江大河流域水电开发规划、西部电力开发尤其是西部水火电基地开发以及“西电东送”工程的建设、电网建设与改造等方面的补贴。企业的赢利性开支由企业负担；公益性支出按照收益范围在国家和地方政府之间分摊。建立跨地区水电合理分担投入机制。水电工程常常跨越两个地区甚至多个地区，从而产生了受益地区与受损地区的投资补偿与收益分享的问题，这实际上是跨地区水电工程的利益转移与利益平衡的问题。一般来说，受损地区除了从政府与水电公司得到必要的补偿之外，还应当从受益地区得到必要的利益补偿。

从国际上来看，合理地解决好重大水电工程补偿与分享的利益平衡问题是世界性难题，尚无固定的成功模式。参考国内外经验，未来地区之间的水电投资补偿与收益分享可以采取四种形式：一是电价补偿。从受益地区用电价格中额外征收一部分费用用于补偿受损地区。二是资源补偿。从受益地区的土地出让金中划出一定的比例用于补偿受损地区。三是税收补偿。受损地区与受益地区共同分享水电税收等。四是对口支援。在国家的统一协调下，实施地区之间的“对口支援制度”，就是由东部水电受益地区政府与西部水电输出地区建立对口支援关系，有重点地选择若干项目，从资金、物资、技术和人员等方面给予支援。

笔者认为，目前的水电地区之间投资补偿还缺乏规范性与稳定性，在很大程度上还需要中央政府通过转移支付等手段平衡地区利益。一般按水量对防洪、航运、灌溉、发电等能进行费用分摊，防洪、航运等纯公共产品项目的建设和运行费，应由中央政府承担；灌溉、饮水等准公共产品分摊的投资和运行费原则上由水费收入抵补，考虑到新农村建设的实际情况，水费收入较低，按水量计算的差额应主要由地方政府负担；或通过适当免征公益性电站的所得税和水资源费补偿公益性支出，灌溉投资应免除利息；或将公益性资产剥离，成立纯公益性事业单位，经费纳入国家预算。

（3）在准公益性水电项目收益范围内按一定的标准征收防洪保安资金或河道工程修建维护管理费，以用于对准公益性水电项目公益性支出的补偿。并逐步建立水权有偿转让及水市场准入制度，水权包括水的所有权、使用权、经营权和转让权。运用经济手段，强化节水，实现水资源的优化配置。

（4）法律法规的健全和配套是准公益性水电项目公益性支出得以合理补偿的有力支撑。随着市场经济体制改革的进行，将要求更多、更详尽的政策、法规、财政上的保证和支持，以顺应水电事业的发展，尽快制定和完善有关政策，建立准公益性水电项目财政补偿机制，是通过挖潜改造、恢复提高现有准公益性水电项目效益的一个有效手段。

政府有关部门应尽快制定相关法规、规章，特别是制定项目管理公司的资质评定办法、管理办法、工程管理市场的准入制度，以及明确建设各方的法律责任。

尽快公布与新所得税法配套的实施细则，应制定具有执行性的对准公益性水电项目财政补偿保障的政策法律措施，并在实践中确保得到很好的执行。政府和有关部门要将依法保障准公益性水电项目的可持续发展、建立稳定的投入渠道列入议事日程，要按照法律的规定和规划的要求，明确责任，严格管理，各项优惠措施要确保到位。

完善《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发〔2002〕45号）规定的相关措施，制定细则加以规范。

现有的流域管理机构只有协调水利的职能，而难以协调公益性水电的开发，使得准公益性水电项目居于劣势，建议设立综合流域管理机构，统筹水资源的管理和公益性水电的开发。

随着我国水电站综合自动化的迅速发展，在安全、可靠的基础上提高公益性水电站经济运行水平必将成为水电站的主要任务。尤其对于水能资源较全国其他地区匮乏，而且已经得到了充分地开发利用的地区，为了满足日益增长的电力需求，有效利用好水能资源，从水电站内部挖掘潜力是最直接、最迅速、最经济的方法。因此，在水电站实行经济运行，不但能够缓解供电紧张的矛盾，保障电网安全地运行，而且可极大地提高经济效益。

纵观国内外水电投资情况，准公益性水电项目的特性决定了政府在其投资体系中占据主导地位。随着国家投资体制改革的推进，政府将逐步放宽社会资本的投资领域，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与准公益性水电项目的建设。身处异常广阔和复杂的发展空间，准公益性水电项目在以政府财政投入为主的同时，完全可以尝试拓展新的融资渠道，建立符合中国国情的财政补偿体系，积极为公益性项目建设筹集必需的大量资金，同时也能在一定程度上减轻国家财政的负担。