公益性支出的补偿机制：准公益性水电项目财政补偿研究

1.公益性支出补偿政策现状

根据《水利工程管理体制改革实施意见》的规定，我国目前对准公益性水电项目总的管理思路为：按事业单位管理的准公益性水电项目，财政对其不足开支部分给予补偿；对于按企业管理的准公益性水电项目，其公益性支出由自身收益中开支。具体政策措施如下：

（1）准公益性水电项目的日常运行维护管理费用。国务院办公厅转发的《水利工程管理体制改革实施意见》（以下简称《实施意见》）将水利工程划分为纯公益性、准公益性和经营性三类，并要求纯公益性和准公益性水利工程运行管理和维修养护实行分离（简称管养分离），规范财政支付范围和方式。《实施意见》规定，根据水管单位的类别和性质的不同，采取不同的财政支付政策。纯公益性水管单位，其编制内工程日常维修养护经费在水利工程维修养护维修资金中列支。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排。

事业性质的准公益性水管单位，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部门的工程日常维修养护经费等项支出，由同级财政负担，更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排。

水利工程日常维修养护经费数额，由财政部门会同同级水行政主管部门依据《水利工程维修养护定额标准》确定。

2004年，根据上述《实施意见》，水利部与财政部共同制定了《水利工程维修养护定额标准（试点）》和《水利工程管理单位定岗标准（试点）》，已印发全国各省、自治区、直辖市、计划单列市水利厅（局）和各流域机构执行，但这两个《标准》只适用于纯公益性的水利工程，对准公益性水电项目并不适用。

（2）防汛抢险等专项支出。①公益性支出中的大修费用可根据工程大修编报大修计划报主管部门，纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排。②防汛抢险临时发生的物资材料动力等费用，可根据实际发生情况列报预算，上报主管部门从水利建设基金中安排。《实施意见》中明确提出，为保障水管体制改革的顺利推进，各级政府要合理调整水利支出结构，积极筹集水利工程维修养护岁修资金。中央水利工程维修养护岁修资金来源为中央水利建设基金的30%（调整后的中央水利建设基金使用结构为：55%用于水利工程建设，30%用于水利工程维护，15%用于应急度汛），不足部分由中央财政给予安排。地方水利工程维修养护岁修资金来源为地方水利建设基金和河道工程修建维护管理费，不足部分由地方财政给予安排。③水毁工程修复费用，可根据毁坏程度确定，如毁坏程度严重，需进行大修或更新改造的，可纳入基本建设投资计划，由计划部门从非经营性资金中安排，如属一般维修养护可纳入工程维护养护计划，上报主管部门，从水利工程维修养护资金中安排。

（3）税收。①1989年国家税务局作出了《关于水利设施用地征免土地使用税问题的规定》，其中对兼有发电的水利设施用地征免土地使用税问题，比照电力行业征免土地使用税的有关规定办理。②1996年，国家将地方小水电的增值税降到了6%，该政策得到普遍的实施，也收到了很好的效果。国家现在对其他的一部分水电项目实行先征后返的税收政策，实行8%的增值税税率，但是目前绝大多数的水电项目还是执行的17%的增值税税率。③2007年财政部、国家税务总局已在中部山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省老工业基地城市实行扩大增值税抵扣范围，其适用产品包括水力发电。

2.现有公益性支出补偿政策及其执行情况的评价

（1）没有针对准公益性水电项目制定出公益性支出的补偿标准和补偿办法。由于准公益性水电项目承担很大的公益性功能，加上常规化石能源的利用并没有考虑到社会成本，导致准公益性水电项目市场竞争能力较弱。加快发展公益性水电，必须要借助国家的政策支持，建立具体、明确、有效的补偿标准和补偿办法。但我国目前从总体上看，对公益性水电发展的优惠政策还比较少，体系不完整，支持力度明显不足，而且政策的协调性、稳定性也较差，还没有形成鼓励公益性水电持续发展的经济激励机制和明确的补偿标准和补偿办法。

（2）经费来源不畅，大多数公益性支出财政没有承担。从总体情况看，目前我国全社会对公益性水电的重要性认识仍然不足。公益性水电在国家发展总体战略中的地位不够突出，国家有关部门对发展公益性水电的认识不到位，配套措施未能跟上，公益性水电的环境效益、社会效益不能得到价值体现。公众对开发公益性水电的关注不够，尚未形成全社会积极参与和支持公益性水电发展的良好环境。有些地方对发展公益性水电的紧迫性和重要意义认识不够，没有真正落实国家促进公益性水电发展的政策法规，未出台鼓励公益性水电发展的具体经济扶持措施。各级财政对公益性工程运行的管理和维修养护始终没有建立起相对稳定的、有制度保障的投入渠道，大量工程管理运行维护支出财政没有承担。这些情况导致了我国公益性水电的发展不足以及区域发展不平衡等问题。

（3）补偿渠道比较单一。除了国家和地方财政补偿以及税收优惠方面以外，并没有采用诸如价格补偿等方面的补偿手段。

（4）补偿范围受到限制。目前，有章可循的准公益性水电项目的公益性支出补偿，只有对按事业管理的准公益性水电项目的公益性支出不足部分给予补偿，按企业管理的准公益性水电项目不在补偿之列。而农村小水电的6%增值税的优惠，也只限于5万kW以下的农村小水电，对于其他农村水电及低于5万kW非农村水电都不在此优惠政策之内，如陆水试验枢纽装机容量为4.04万kW，小于5万kW，但其不属于农村小水电，所以到目前为止仍执行17%的增值税税率。二滩、三峡、小浪底水利枢纽现已经实行8%的增值税税率，但其他绝大多数的水电项目还执行17%的增值税税率。

（5）按企业管理的准公益性水电项目不在补偿之列。按企业管理的准公益性水电项目的公益性支出由其自身经营收益中补偿是不合理的。

1）不符合公共产品（服务）应由政府提供的经济学观点。提供公共产品是政府的基本职责，这几乎是中外经济学家的共识。我国财政体制改革就是要建立公共财政框架。公共财政其一是财政要公开、透明；其二是财政要支持公共事业。我国改革开放二十多年来，经济发展很快，财政收入大幅度增加，国家财政有责任也有能力解决社会公益性支出问题。

2）不利于准公益性水电项目的开发和管理。市场经济条件下，企业是以最小的成本获得最大的收益为其追求的目标。如果投资者在开发水电项目时还要用发电收益承担防洪、排涝等大量的公益性支出，除国家投资外，其他的投资者将没有兴趣来投资这样的水电项目。而开发利用可再生能源的水电，单靠国家投资是不可能的，必须调动社会各方面的力量，广泛筹集资金，开发利用水能资源，以满足国民经济和社会发展以及人民生活提高所不断增加的电力需求。

3）定性为企业的准公益性水电项目也应获得补偿。定性为企业的准公益性水电项目承担大量的公益性支出，造成企业经营困难，无法与发电为主的经营性水电项目平等竞争。

由于准公益性水电项目投资大、造价高，发电利用小时低，发电量少、单位发电成本高，而增值税负担重，上网电价不仅没有优惠，甚至低于同网的经营性水电项目的上网电价，致使经营困难，在“厂网分开，竞价上网，参与市场竞争”的电力体制改革中处于不平等的地位，极大地挫伤了开发利用准公益性水电项目的积极性。

3.公益性支出的补偿原则

“补偿”要继续实行政府、受益者、准公益性水电项目管理单位（企业）共同负担的原则。在明确责权的基础上，强化政府补偿责任，调整企业和受益者负担方式，把政府行为与市场机制、财政负担与社会补偿有机地结合起来，保证准公益性水电项目公益性效益的发挥和水利事业的健康发展。以财政为主，多渠道筹集补偿资金；对补偿的对象要区分性质、分类补偿；各级、各地财政要按照准公益性水电项目设施提供公益性服务或产品的作用、范围分级负责、分别负担；补偿内容和标准要遵循合理支出补偿原则；补偿办法的制定既要符合改革的方向，又要保持政策的连续性；要突出重点，分步实施。

4.公益性支出的补偿渠道(www.xing528.com)

从理论上来说，准公益性水电项目财政补偿的数额应该等于各个项目的公益性支出费用，而这部分费用的公益性属性决定其应该由国家财政来承担，但对于我国拥有众多的准公益性水电项目，国家财政无法负担如此庞大的公益性支出费用，在现实中还可以利用其他的渠道来解决公益性支出的问题。

我国目前可以利用的财政补偿措施主要有4种，分别为财政直接补贴、税收优惠、价格补偿、政策支持。

（1）财政直接补贴。目前，我国仅对防汛抢险中发生的费用给予适当的财政直接补贴，对于其他方面发生的公益性支出，准公益性水电项目中只对按事业单位管理的准公益性水电项目不足支出部分给予财政直接补偿，对按企业管理的准公益性水电项目不予补偿。由于目前种种原因的影响，财政直接补贴不足、补偿渠道不畅等因素影响了财政直接补贴的效果。因此，财政直接补贴仍然可以作为财政补偿的一种措施给予改善，不仅要加大补偿力度，更要拓展补偿范围。

（2）税收优惠。我国目前的主要税收包括增值税和所得税。

国家税务总局在2004年12月发布了《电力产品增值税征收管理办法》。该办法是在《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》的基础上结合电力产品生产、销售特点制定的实施办法。该办法只是明确了电力产品增值税的具体征收事项，未涉及对电力项目的税率调整和水电企业的税收优惠政策。

2008年1月1日实施的《中华人民共和国企业所得税法》第25条规定，国家对鼓励发展的产业和项目，给予企业所得税优惠。根据2005年颁布的《产业结构调整指导目录》，水电产业属于国家鼓励发展产业和项目，但与新的《中华人民共和国企业所得税法》配套的实施细则仍未公布，因此，对准公益性水电项目所得税的优惠程度不得而知。

《电力产品增值税征收管理办法》没有充分考虑水电企业的特殊性：水电的资本有机构成高，长期资本投资所占比重大，原材料等中间产品所占比重小。在生产型增值税的税制下，无疑比火电等其他电力企业承担更高的税负。同时，水电增值税率适用标准不统一，小规模纳税人适用6%，二滩、小浪底和三峡适用8%，其他适用17%，客观上违背了增值税的调节中性原则，对众多公益性水电企业构成歧视。《中华人民共和国可再生能源法》，明确把5万kW以上的大水电排除在外，实际上也就把大多数准公益性水电项目拒之门外，不能享受《中华人民共和国可再生能源法》中规定的有关政策和优惠，与《产业结构调整指导目录》的规定也有一定的出入。

还有一些针对水电项目设置的税种，考虑到准公益性水电项目的社会效益和环境效益，应该对其实行税收优惠的政策，以作为国家扶持其发展的一种手段。

（3）价格补偿。我国目前准公益性水电项目的上网电价仍然比较低，大多数准公益性水电项目的上网电价都低于全国平均上网电价0.32元/（kW·h），甚至有很多低于全国平均水电上网电价0.23元/（kW·h），这显然有失公平竞争的原则，也不符合“同网、同质、同价”的原则，准公益性水电项目的上网电价至少应该达到水电的平均上网电价。虽然我国目前准公益性水电项目的上网电价存在这样的问题，但从另一方面也说明我国现阶段准公益性水电项目的电价补贴具有很大的空间，国家可以很好地利用这一渠道对准公益性水电项目实施补贴。

准公益性水电项目上网电价形成机制要与电力体制改革相适应，与电力体制改革配套进行，我国目前的最新政策是：上网电价主要实行两部制电价。因此，对于准公益性水电项目的上网电价也应该实行两部制电价，并且，两部制电价也符合公益性水电的特点。依据符合“同网、同质、同价”的原则，对于公益性水电的上网电价可以按照水电的边际成本定价的方法来测算，其测算的方法如下：

1）上网容量电价的测算：

式中　Mcr——边际容量成本；

η——机组年平均日负荷率。

2）上网电量电价的测算：考虑到系统在高峰段、平段和低谷段这三种时段中不同的运作状况，比如高峰段需要调峰调频、事故备用，而低谷段系统中的电厂一般都是在基荷运行等，加上这三种时段中的系统边际成本显然不同，在这里分高峰段、平段和低谷段确定不同水平的上网电度电价。高峰段、平段、低谷段的电度电价均以边际电量成本为基础，并考虑机组参加调峰的情况，为简单起见，使成本增加的部分也计入电度电价中。边际容量成本只分摊在高峰段和平段的电度电价中。

式中　Mcd——边际电量成本；

Tg、Tp——高峰段和平段时年利用小时；

r——由于参加调峰而增加的变动费用比率；

k、（1-k）——边际容量成本在电度电价中高峰段和平段的分摊系数。

（4）政策支持。按照现行政策，对准公益性水电项目来说，政府职能存在严重的缺位问题，缺位的程度与地区经济状况的好坏密切相关，东部发达省市较好，西部状况最差。而我国的公益性水电主要集中在西部地区，被归为企业管理的准公益性水电项目，公益性支出由自身收益中抵扣，从而降低公益性水电企业的竞争力，与国家鼓励水电的产业政策不符。