研究成果：准公益水电项目财政补偿政策法制化

研究准公益性水电项目的公益性资产界定的方法有两种，分别为功能法和市场化法。

1.功能法

功能法是从准公益性水电项目功能的角度，对其公益性资产进行界定。该方法主要根据准公益性水电项目的设计功能或实际运用功能来界定公益性资产。

准公益性水电项目具有发电、供水、防洪、排涝等多种功能，对准公益性水电项目的公益性资产进行界定，就是在准公益性水电项目设计功能的基础上结合实际运用，按照准公益性水电项目各工程技术指标（如库容、水量、功能经济效益等），分摊共用工程投资（资产）。

在准公益性水电项目的各种功能中，发电功能一般称为经营性功能，防洪、排涝等功能一般称为公益性功能。准公益性水电项目总投资费用由承担发电、防洪、排涝功能的专用工程投资费用和共用工程投资费用两部分组成。

（1）水利工程投资费用分摊步骤：

1）通过核算（评估）确定总资产相应的总投资费用（包括专用资产和共用资产各自的投资费用）。

2）确定发电、防洪、排涝等各功能专用工程的投资费用。根据准公益性水电项目管理单位的基础资料，确定各功能专用工程资产的投资费用额。各功能专用工程资产的投资费用由各功能自己承担。

3）确定发电和防洪、排涝等功能共用工程资产中的功能工程资产的投资费用额。共用工程投资费用应由各功能共同分担，需采用一定的分摊方法分配确定各功能工程的投资费用。

4）确定各功能工程资产的投资费用。将分摊后的发电和防洪、排涝等功能工程投资费用进行汇总，计算确定工程功能的投资费用。即：

（2）功能法主要包括的几种方法：

1）枢纽指标系数法。这是一种按综合利用水利枢纽各功能的某些指标（如利用的水量、需要或分配的库容、可发展的灌溉面积等）的比例进行投资费用分摊的方法。利用库容或水量多的部门，承担的投资费用份额大；反之，承担的小一些。如根据防洪与兴利库容比例分摊防洪与兴利部门之间的投资费用，根据灌溉面积的比例分摊两个灌区应分摊的公用工程投资费用等，其表达式为：

式中　Ki——第i受益部门应分摊的投资；

K公——公用工程投资；

Vi——第i受益部门占有综合利用水库工程的库容；

Wi——第i受益部门需综合利用水利枢纽提供的年用水量。

此方法主要是应用各部门占用的库容比例或用水量比例来分摊枢纽投资的，计算简单、直观、明确，不涉及枢纽以外的诸多影响因素，同时也克服了因枢纽各部门效益计算和替代措施费用计算不准带来的不合理性。以发电为主的水利枢纽，还可用各部门占用水能资源数量的比例进行枢纽的投资分摊。

此法的不足之处：

a.不能确切反映各部门用水特点，如有的部门只利用库容，不利用水量；有的部门既利用水量也利用库容。而且由于水库水位是各综合利用部门利益互相协调平衡的结果，水库在统一调度下运行的，所以很难精确划分出各部门利用的库容或用水量。

b.不能反映各部门需水的迫切程度、条件优劣。

2）效益比例分摊法。该法投资分摊与各部门获得的效益大小有关，效益大则多分摊投资，效益小则少分摊投资。其表达式为：

式中　Bi——第i受益部门在经济分析期内的效益现值或效益年值。

此法的优点是按效益分摊各部门投资较合理，容易被接受，但不足之处也很明显：

a.计算的各部门效益是否与实际相符取决于计算资料是否全面准确，计算方法是否完善。

b.效益计算的范围及各部门效益计算的统一基础，规范中没作详细说明，只能根据枢纽实际情况决定。

c.对用水部门来说，按效益大小分摊的投资与所获得的供水量没有直接关系，该法不利于节约用水，不利于发挥供水的最大效益。

d.各部门的效益与其管理和经营水平有关，而且综合利用工程各部门的效益是由公用工程、专用工程和配套工程共同作用的结果，如果按各部门获得的总效益的比例分摊公用工程费用，则加大了专用和配套工程大的部门分摊的费用，并且各工程发挥效益时间不一样，有长有短，因此，采用此法计算分摊比例较合理的做法是：按各部门效益现值减去各部门专用和配套工程费用现值之差（剩余效益）占各部门剩余的效益现值总和的比例计算。

3）最优等效替代方案费用比例分摊法。在综合利用水利工程中，往往很难正确计算各受益部门或地区的效益，故按效益计算的方法可能出现较大的偏差。在规划阶段的可行性研究部分会有各种方案的比较，因此可用最优等效替代方案来代替效益进行投资分摊。其表达式为：

式中　Di——第i部门最优等效替代工程的投资。(www.xing528.com)

这种方法的特点是以各部门最优等效替代方案费用的比例作为各受益部门分摊投资比例系数的。该法的出发点是：各水利部门中最优等效替代方案费用大的部门应多负担公用工程投资，反之，则少承担。采用该方法的最大困难在于需要进行各个受益部门的最优等效替代方案的设计，以估计各部门的最优等效替代措施的投资，因而，所需资料较多，计算工作量大，需要有关部门密切配合，有时因条件限制，估算替代方案投资的正确性较差。在选择方案时，各方案要具备以下的可比性条件：

a.满足需要的可比性：各个方案在质量、时间、地点和可靠性等方面能同等程度地满足国民经济发展的需要，例如为了满足某一地区的供水要求，可以修建抽水站，也可以修建灌排相结合的大型泵站或从地下抽水等不同的方案。但要求各个方案提供给该地区的水量水质应是相同的。

b.满足投资的可比性：各个方案的投资均应包括主体工程和配套工程的全部投资。

c.满足时间价值的可比性：不论开工时间是否相同，但应选定同一基准年（点）进行资金时间价值的折算。

该法的不合理之处在于利用最优等效替代方案的总投资费用比例分摊综合利用水利工程分出专用和配套工程投资费用后的公用工程投资费用；各部门替代方案的投资和年运行费的比例不同，有的方案投资大，年运行费小。有的方案投资小，年运行费大，如果仅按替代方案投资比例来分摊综合利用水利工程的投资费用是很不全面的，甚至造成极大的误差。

上述三种方法都属于前面介绍的第二类方法。当然，不管是其中的哪种方法，如果分摊的是水利枢纽的总投资费用，则这些方法就属于第一类方法。

4）可分费用—剩余效益法（简称剩余效益法）。可分费用—剩余效益法的基本原理是把综合利用水利工程多目标开发与单目标开发进行比较，所节省的费用看做是剩余效益的体现，所有参加部门都有权分享。该法的本质是按照剩余效益的比例分摊剩余费用，则第i部门应分摊的投资其表达式为：

式中　ωi——第i部门剩余投资的分摊比例。

其中，Bi是工程修建后比工程修建前多获得的实际效益，它与最优等效替代费用Di的较小值称为计算效益，计算效益与可分费用的差称为剩余效益。ωi是剩余投资的分摊系数。在考虑效益的几种分摊方法中，剩余效益考虑的因素较多；可据此对效益比例分摊法和最优等效替代方案费用比例法加以改进。效益比例分摊法和替代方案费用比例法也改为以剩余效益的比例分摊K剩。这时的效益比例分摊法中，剩余效益等于Bi减去K分i（或等于Bi减去K专i）；这时的替代方案费用法，剩余效益等于Di减去K分i（或等于Di减去K专i）。改进之后的效益比例分摊法和替代措施费用比例法可并入可分费用剩余效益法，统一称为综合的可分费用剩余效益法。

由于直接分摊总投资有可能得出不合理的结果，故应以各部门总效益的比例分摊总投资费用，以剩余效益的比例分摊剩余费用。这种方法属于前面介绍的第三类方法。

该法在各部门之间所需分摊的投资费用，仅是指枢纽工程中的剩余费用；它比原来要分摊的公用工程总投资费用要小得多，可缩小分摊误差，分摊结果比较合理。近年来，该方法在欧美、日本等国已得到了较为广泛的应用。但其计算工作量大，要计算各种可分离费用，还要计算各部门的效益，需要很多数据，通常在精度要求较高的规划设计阶段采用。

5）主次分摊法。在有些综合利用水利工程中，各受益部门在工程中所占地位相差悬殊，主次关系明显，其主要功能可获得的效益占枢纽总效益的比例很大时，可由枢纽主要功能的受益部门承担全部或大部分公用工程投资费用，次要功能的受益部门只承担其可分投资费用或其专用工程投资费用。这种费用分摊方法适用于某种项目的效益在综合利用水利工程中的主导地位十分明确，工程运行方式服从于该效益的要求，其他次要效益项目处于从属地位的情况。确定首要任务或主要用途部门所应承担的份额可以根据：①单独举办等效替代措施的投资费用；②规定的计算期内该部门可获得的净效益；③各部门协商评议，确定各方可以接受的分摊比例；④次要部门只承担专用工程的投资费用或可分费用，其余均由主要部门承担。当次要功能承担的是其专用工程投资时，它属于第二类分摊方法；当次要功能承担的是其可分投资时，它属于第三类分摊方法。为了尽量避免该法分摊结果任意性这一缺点所造成的误差，发挥其简单明了的优点，采用此法时，以分摊综合利用工程的公用投资较为合理。

6）库容比例法。准公益性水电项目一般都建有水库，因此比较适合用库容比例法进行计算。水库库容一般由发电库容、供水库容、防洪库容等组成，防洪、排涝等公益性服务专用的资产属于公益性资产，而共用工程的资产按设计库容中防洪、排涝等公益性功能的库容占总库容的比例进行分摊。

库容比例法具体计算公式为：

库容比例法主要适用于水库工程，是根据水库工程各功能利用库容的比例，来确定各功能工程投资费用的方法。水库库容一般由发电库容、供水库容、防洪库容等组成，防洪库容主要为防洪等公益性任务服务，视为公益性库容；发电、供水等兴利库容主要为发电、供水等经营性任务服务，视为经营性库容。根据水利工程设计任务书确定的各功能库容的比例（或实际运用库容比例），作为共用工程投资费用的分摊系数，确定各功能工程投资费用。

库容比例法具体步骤如下。

a.核算（评估）水库工程资产相应的总投资费用。

b.确定各功能（供水、发电、防洪）工程资产投资费用分摊系数。

c.计算各功能资产分摊的投资费用。

d.计算各功能资产投资费用。

2.市场化法

市场化法主要是从保证准公益性水电项目实现良性运行的角度，对准公益性水电项目的公益性资产进行界定。市场化法主要考虑以准公益性水电项目的经营性功能能够市场化为出发点。假设在准公益性水电项目总投资一定的前提下，根据现有市场条件下的价格水平（如水价、电价、单位发电或供水平均投资等），按照一定的内部财务收益率，测算建设相同技术经济条件的经营性工程的所需投资，该投资即为准公益性水电项目中能够在市场上实现良性运行的，或者讲可以通过市场融资来解决的经营性投资，即经营性功能投资，总投资与测算的经营性功能投资的差额，就是准公益性水电项目的公益性投资。市场化法就是根据这个思路对水利综合类工程的公益性资产进行界定的。

市场化法界定的具体步骤如下：

（1）计算现金流量。以全部投资作为计算基础，按照某基准年的水电、供水价格水平，通过对计算期内各年现金收支（现金流入与现金流出）的计算，确定现金流量。

（2）测算经营性功能投资。按照一定的内部财务收益率（一般要高于银行固定资产贷款利率），测算建设具有相同经济技术指标的经营性工程所需要的最低投资，该投资即为准公益性水电项目经营性功能投资。

（3）计算公益性投资。用总投资减去经营性功能投资，计算确定准公益性水电项目的公益性投资。

（4）根据公益性功能投资，计算确定公益性资产。