公共选择理论在准公益性水电项目财政补偿政策研究中的应用

自20世纪60年代起，西方市场经济国家越来越多的经济学家发现，传统经济学中关于竞争和产品的理论忽略了一类特殊的产品，那就是公共产品。公共产品具有不同于其他产品的一系列特征，因此也不能纳入传统的分析框架。公共选择学派运用其理论对公共品的生产与消费进行了分析，他们认为市场之所以失灵，其中一个重要因素是它不能有效地提供社会正常活动所必不可少的“公共产品”，而这些“公共产品”的过于缺少最终又会损害市场经济发展及其正常运行；同时又由于每个个人都不愿主动为“公共产品”付费，总想让别人生产然后自己免费享用，从而产生被称为“白搭车”的问题（西方学者认为，“白搭车问题”的存在是使市场选择规则失灵的重要因素之一），因此，向社会提供公共产品的任务就只能由政府来承担；不仅如此，政府在决定公共产品供给数量与结构时，必须借助于非市场机制来加以解决，那就是要诉诸政治过程的公共选择。水利事业中的防洪、水污染治理等都具有“公共产品”的性质，属于公益性范畴，因而水管单位社会公益性支出补偿机制的建立过程应是一个公共选择的过程。

美国经济学家萨缪尔森在《经济学》一书中指出“公共选择理论”是一种研究政府决策的经济学分支。公共选择理论分析非市场决定的是什么，如何和为谁的问题。他同时指出，懂得公共选择对现代经济的实际了解是关系重大的。公共选择理论是以政治市场上的集体决策规则作为研究的主要内容，其核心包括三点：①公共选择行为的主体，即公共选择者（主要是指官僚、政党、政府、选民等等）的行为特征；②在不同决策规则下，政府的决策可能会产生的各种不同的结果；③对民主政治在现实生活中的运行方式的分析，以及应当如何去选择一种能够改善公共决策效率的宪章。

公共选择理论又称作政治—经济理论，其基础奠定于20世纪50年代末和整个60年代，到了80年代，在市场经济国家得到了充分的肯定，被纳入各类经济学理论、财政学理论和经济政策理论的教科书中，被视为“非市场经济学”的一个部分。我国的一些经济学家自20世纪80年代中期以来，注意到公共选择理论并开始加以介绍。随着社会主义市场经济体制在我国的确立和展开，公共选择理论也进入许多经济学著作和教科书中，受到广泛关注，从而为我们能够运用公共选择理论这个工具分析水管单位社会公益性支出补偿机制提供了可能性。

1.准公益性水电项目公益性支出补偿机制的建立过程是一个公共选择的过程

首先，准公益性水电项目使用和管理的水利公益资产，即水利非经营性国有资产，根据国家国有资产管理局和水利部联合制定发布的《关于水利国有资产监督管理暂行办法》第四条规定：是指“为了抵御洪、涝、旱、凌等灾害以及为其管理服务，国家对水利单位的行政事业性、基建、专项等拨款，以及水利单位为了完成防汛、抗旱等事业任务按国家规定组织的行政事业性收费形成的各种形态的资产”，这种类型资产的基本特点，就是所谓的“外部效应”，也就是说它的存在会对众多人产生影响，关系到社会上每一个人的利益；其消费不具有排他性，只要它出现和存在之后，每个人都可以从中受益，而不需要为其支付成本；其价值形态和实物形态的运动融合于国家行政管理活动和社会公益活动之中，它的使用服从于社会效益原则，并不具有资产增值属性，即不能以赢利为目的，而只能以社会服务为根本目的；在其使用管理方面，重点是保证其实物形态的完整性，最大限度发挥其效能。因此，水利公益性资产的补偿、扩充的资本来源不可能从其资产自身使用的结果中获得，例如防洪工程的支出补偿等，而只能主要来源于国家财政预算支出和政府规制（即按照国家或政府的法律法规所进行的管理）下的行政事业性收费，要通过国民收入的再分配得以实现。总之，在有“市场失灵”的各种因素的部门或行业中，不宜实行市场价格制度，只能实行收费制度和税收制度。其中从收费制度的分类来说，行政性收费是一种政府行为，事业性收费是一种准行政行为，因而行政事业性收费就不仅仅是一种经济行为，而且是一种政治行为，这就是为什么我们不能仅从经济问题的角度来研究它，还须从政治过程的公共选择角度研究它的重要原因之一。

其次，从我国的现实情况来看，课税和收费都是依据国家或政府的法律法规进行的，其中课税必须以国家法律为依据，而收费除以国家法律为依据之外，还可以以省级以上人民政府制定的规定和政策为依据。

准公益性水电项目公益性支出补偿机制的建立也主要是国家或政府规制的结果，而较少受市场经济运行规则的直接制约。1988年6月国务院颁布的《中华人民共和国河道管理条例》，第三十九条规定征收“河道工程修建维护管理费”，第四十条规定征收“河道采砂管理费”，从而拉开了准公益性水电项目公益性支出补偿机制建立的序幕。但是，这个建立过程是艰难的，因为传统计划经济体制下产生的水利吃“大锅饭”、喝“大锅水”的观念异常顽固，因此要建立起水利公益性支出必须有补偿的观念就十分困难，同时在实际运作上也存在很多问题。1990年6月水利部、财政部、国家物价局发布了《河道采砂收费管理办法》。尽管河道采砂管理收费是一种行政性收费，它所反映的是管理性劳动，其费种制定和收费标准旨在“以费促管”，并不与管理者的劳动支出及其补偿直接挂钩，但现在仍然应当被看做是建立准公益性水电项目公益性支出补偿机制的第一个实际的补偿（尽管是间接的）运作。1992年国家物价局、财政部〔1992〕价费字181号文件《关于发布中央管理的水利系统行政事业性收费项目及标准的通知》，对水利工程水费、水资源费、河道工程修建维护管理费、河道采砂管理费、水文专业有偿服务费等五个收费项目及标准作了概括的规定。根据《河道管理条例》第三十九条规定，河道工程修建维护管理费收费的具体标准和计收办法由省、自治区、直辖市人民政府制定，该项收费在各省的出台更为艰难，一方面是因为该费种所涉及的社会公众更多，范围更广泛；而且另一方面又由于政治过程中所具有的迟缓等因素，会使非市场的供需失衡的可能性延续较长时期。1997年2月国务院印发的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》规定，水利建设基金属于政府性基金。1997年10月国务院又颁布了《水利产业政策》，对甲类项目，即以社会效益为主，公益性较强项目的建设资金和维护运行管理费的来源作了明确规定，等等。由此我们可以看到，凡涉及水利公益资产支出的补偿问题都是属于国家或政府规制的问题，属于公共选择的问题，这是一种不同于市场选择的过程。(www.xing528.com)

2.准公益性水电项目公益性支出补偿机制建立过程的公共选择理论分析

经济学家樊钢在《渐进改革的政治经济学分析》一书中指出：“现代公共选择理论的一个优点就在于它不再把公共物品或公共事务的选择问题，看成是一个社会计划者最大化的一个社会福利函数的问题，而是将其还原为一个社会利益冲突的问题，一个政治决策问题，一个存在于不同利益集团之间的相互关系问题”。

这种公共选择不是在经济市场中进行的，它通常是在政治市场中完成的。这是我们运用公共选择理论分析准公益性水电项目社会公益性支出补偿机制建立过程需要加以明确的基点。

公共选择理论的基本出发点是“经济人假设”的推广。西方经济学中的“经济人假设”是指：当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会时，他总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会，即总是追求最大化的利益。公共选择学派认为，人们在进行政治决策时与他们进行经济决策时一样，都具有一个共同的行为特征，都会以个人的成本—收益计算作为衡量的基础，尽力去趋利避害或趋大利而避小害。人们往往认为，政府行为应该以“公共利益”为目标，以最大化社会福利为目标。但是在现实生活中并不总是这样的。经济学对政府的分析中有两种常见的假设：一种假设认为政府是以公共利益为目标的；另一种假设则认为政府行为实际上服从某些特殊利益集团的“特殊利益”。这两种假设在现实生活中都不难找到一定的事实依据，例如，后一种假设中，时有发生的某些地方政府或部门的乱收费、乱摊派问题，相当多的都是由地方政府规制造成的。有些地方、部门在政府立法工作中不同程度地从地方保护主义、部门保护主义出发，不适当地强化、扩大本地方、本部门的权力，存在着有些机关越权制定法规、规章；有些法规、规章同法律抵触或者法规之间、规章之间、法规和规章之间存在着相互矛盾、冲突、不衔接的现象；有些机关在立法过程中没有适当运用听证制度，直接听取各方面的意见，因此所制定的法规、规章的合法性和合理性就大打折扣，等等。这些都在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成了一定程度的混乱。这使我们看到，即使在社会主义市场经济条件下的各级政府的某种行政行为也并不总是以“公共利益”为目标决策的，在某种程度上也存在着“经济人”的取向。

比如流域水管单位的行政事业性收费就涉及地方政府行政立法的公共选择。流域水管单位与地方政府及其水利部门关系摩擦的触发点，主要表现在各种涉及利益分配的国家水利规制同地方水利规制的冲突上。身在地方的官员为地方谋利益是一种近乎“本能”的选择，最明显的是河道工程修建维护管理费。按照《河道管理条例》第三十九条规定，其“收费的具体标准和计划办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”，这样就可能造成水利部直属水管单位（以下简称“部属水管单位”）的公益性支出补偿问题无法从现行的法规中得到解决。因此在地方政府有关水利的行政规章出台时，由于种种原因，可能将对流域直管河道具有实际管辖权的部属水管单位排除出规章之外，使其具体管理和依法收费脱钩。这样，由于地方政府的有关水利的一些行政规章的某些内容偏离了“公共利益”的决策目标，造成了对直管河道具有行政管辖权的部属水管单位只有管理和维修的责任，而其防汛和汛后蓄水抗旱的工作从地方得不到相应的经费补偿。部属水管单位公益性支出无法得到补偿，最终将会损害该地方的社会经济。同时这些政府规制由于先天不足，就会造成具体行政行为实施过程中的行政违法。国家也试图解决部属水管单位的公益性支出的补偿问题。1997年10月国务院印发了由国家计划委员会会同水利部等有关部门制定的《水利产业政策》，其第十九条规定：“流域机构直接管理的水利工程收费办法，由国务院财政、计划部门会同水行政主管部门制定。以上各项收费，必须用于水利设施的维护、修建及运营管理”。但是由于制定流域机构直接管理的水利工程收费办法同样也是一种公共选择，其制定本身就比地方政府的水利立法更复杂，同时由于部属水管单位所管水利工程一般都是跨省工程，还需要同地方政府进行旷日持久的协调，制定起来往往成本过高。这就是为什么1995年财政部和国家计委仅仅审批提高了海委的岳城水库和潘家口水库的水费价格，而没有制定出“流域机构直接管理的水利工程收费办法”的原因。