财政税收政策对准公益性水电项目的影响

我国政府已经出台的政策和规定主要包括《中华人民共和国电力法》、《关于国营电力服务的现代化和发展的法律》、《全国电力系统管理法》、《电能的内部市场的公用规则》、《电力监管条例》、《电力供应和使用条例》、《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》、《中华人民共和国节能法》、《电力工业环境保护管理办法》等等。这些政策对于水火电企业都具有适用性。但是由于电源建设的特点不同，水火电企业的政策也存在着差异。

为能合理提出准公益性水电项目财政补偿政策，有必要对现行相关政策进行梳理，在整个宏观环境的分析过程中，相关政策与法律条文、行业规范的研究起着很大的作用。除了相同的电力背景政策法规之外，国家和政府针对电源结构的不同特点对水电和火电企业制定了相应的政策法规，促进整个电力产业的可持续发展。

1.产业政策

我国经济正在快速增长，各项建设取得巨大成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，群众对环境污染问题反应强烈。这种状况与经济结构不合理、增长方式粗放直接相关，国家有关部门也为此出台了很多环境友好、资源节约、节能减排的产业政策确保我国经济又快又好的发展。

国家为了促进水电企业发展颁布了很多有力措施，同时也针对环境问题体现了监管的要求。出台的相关政策法规有：《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）、《可再生能源产业发展指导目录》、《水利产业政策》、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》、《中华人民共和国水法》、《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》及扶持小水电发展的有关政策。

小水电不仅从国家对水电的经济激励政策中受益，同时还享有国家对其特别的政策优惠和投资倾斜。小水电的发展经历了几个阶段，与小火电的限制政策不同，小水电主要表现在经济政策扶持方面。20世纪80年代以后，特别是1983年以后的政策中主要包括：小水电实行“自建、自管、自用”的“三自”政策。这在当时计划经济为主的大环境下，是相当优惠的政策，调动了发展小水电的积极性；“小水电要有自己的供电区”的政策，它打破了电网只能由国家一家经营的局面，各地根据这一政策建成了790个县级电网和42个跨县地区电网，成为国家电网的有益补充；小水电实行“以电养电”政策，即小水电企业生产的利润不缴所得税，直接用于小水电的滚动发展，国有小水电企业的利润，也用于发展小水电，不上缴财政。

而在1984年中国城市体制改革开始以后，中国的经济体制改革步入了快车道，尤其是党的十四大以后，中国在投资、金融、财政、税收等许多方面都进行了大的改革，国家对小水电制定了一些新的优惠政策，主要包括：小水电实行低增值税政策，财政部1994年004号文规定，县以下小水电生产单位增值税减按6%计征；小水电实行了新电新价，根据还本付息和有适当利润的原则对新建小水电站定价，确保投资者的利益；国家对小水电优先提供政府贷款，包括一定数量的低息贷款，并逐年提高在农业发展银行等政策性银行中的贷款比例，并由中央银行分配资金到基层银行，以确保项目的资金需求；鼓励外资进入小水电建设、运作市场。在国家新公布的外商投资参考目录中，中国将小水电放在鼓励外资全面进入的目录内，允许外国投资者以各种方式参与中国的小水电建设和运营。外商可以BOT等形式单独开发和经营小水电站，也可以与国内投资者合资建设和管理。国家将在融资方面提供方便。另外，各省为了加快地区基础产业的发展，也开出了鼓励外资投资小水电的优惠清单。如所得税优惠、土地征用优惠等，同时，小水电的外资项目也享受中国对外商投资企业的优惠政策及国家对小水电调节性能好和实现流域梯级开发的项目实行优先立项审批的政策，鼓励投资者对资源优越的小水电的开发。国家鼓励组建流域性的开发公司对全流域进行综合开发。除了国家对水电的大力扶持政策以外，地方政府也深知加快发展水电这种清洁、可再生能源的重要性，因此也相应地出台了一些激励性的政策，具有代表性的主要有：

1986年，吉林省人民政府发布了《吉林省发展小水电的若干规定》，规定县级及其以下的小水电站暂免征产品税、能源交通重点建设基金和所得税，对县级农电部门从小水电购入的电力，暂免征营业税、能源交通重点建设基金和所得税。

广东省1996年出台的《关于加快农村小水电建设的决议》，从农村小水电管理体制、优先开发、优先上网、优先收购、电价机制、财政补贴及融资等方面作了明确规定。同年，中共湖南省蓝山县委在《蓝山县人民政府关于开发水电资源加速电力建设的若干意见》中允许水电生产企业5年之内税前还贷付息和给付内部借资的本息。新建水电站自开工之日算起，从第3年到第7年期间只征农村小水电增值税。新建水电工程中的生产性投资的方向调节税实行零税率。新建水电工程建设期，除有关税负外，其他规费均按政策标准的30%优惠收取，从国家颁布的水电经济激励政策上看，我国对于水电企业不仅仅是基础产业政策上的扶持，已经具体到经济的很多方面，而且采取中央和地方两手抓的政策，为水电企业的不断发展提供了良好的政策环境。

我国针对水电的基础产业政策法规的颁布加大了对水电的扶持力度，并且将水电企业的发展放在了电力发展的首位。

2.财政税收政策(www.xing528.com)

目前我国出台的财政税收方面的相关政策有：《电力产品增值税征收管理办法》、《中华人民共和国企业所得税法》、《水利产业政策》、《水利工程管理体制改革实施意见》、《关于水利设施用地征免土地使用税问题的规定》、《财政部、国家税务总局关于电力部所属水电施工企业所得税问题的通知》、《关于下达国家电网公司等企业债券发行规模及发行审批有关问题的通知》。

另外，据了解，财政部已先后对长江三峡水电站、二滩水电站和小浪底水利枢纽发电的增值税率由17%降为8%、采取先征后退的办法。

2007年财政部、国家税务总局已在我国中部山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省老工业基地城市实行扩大增值税抵扣范围，其适用产品包括水力发电。

财政部正在研究改革企业增值税，并已在东北地区和三峡、二滩、小浪底水力发电企业实行了新的或优惠的增值税政策，并正在着手调查水利部门的水力发电企业的增值税负担情况。

3.电价及电网调度政策

目前我国出台的现行电价及电网调度政策有：《上网电价管理暂行办法》、《中华人民共和国可再生能源发电有关管理规定》、《关于加快电力工业结构调整，促进健康有序发展有关工作的通知》、《跨区跨省电力优化调度暂行规则》、《关于优化电力资源配置，促进公开、公平调度的若干意见》、《关于转发发改委等部门节能发电调度办法（试行）》、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》等。

为了贯彻落实《可再生能源法》，国家发改委制定了可再生能源发电的上网电价政策，国家发改委还专门制定了《上网电价管理暂行办法》，对于独立核算的发电企业上网电价的核定作了明确规定。但是，从现行的电价政策看，有的没有落实，执行不到位，有的还存在矛盾，有的甚至对大中型水力发电还给予了约束，缺乏对准公益性水电项目财政补偿的优惠政策。

首先，实现“厂网分开、竞价上网”和全国联网后，更加有利于水电企业获得上网资格；水电表现出明显的低成本竞争优势，水电投资规模和发电量和在电力结构中的比重将会不断提高。在水电与火电单位千瓦造价方面相比较，水电比火电高约40%。尽管水电的建设成本高于火电，但国内水电企业的运行成本却远低于火电企业，并且随着煤炭价格的上涨，火电站的发电成本还将上升。由于核能、风能在我国尚属新技术，对外国技术依赖性很大，成本都比较高。所以，在发电公司实行竞价上网时，水电公司的优势最为明显。

其次，“直供”将使低成本的水电企业掌握部分终端客户。新的电力体制下，将允许发电企业向单独的大客户进行直供，供电价格由双方根据市场供求情况进行协商。这对低成本的水电企业是一个巨大的机遇，而对于高成本的火电企业则是一个巨大的威胁。“直供”不仅有利于提高水电企业电力销售量，以及通过减少供电环节提高售电价格，而且通过直接掌握一部分终端消费者，减少未来对电网企业的依赖，使水电企业的电量销售更有保障。

最后，过去由于各区域电网没有实现联网，电力市场自由竞争无法实现，而水电公司多数地处经济不发达的西部地区，当地用电增长潜力小，因此低价竞争的优势得不到体现。电力体制改革后，随着全国联网和“西电东输”项目的建成，西部地区水电低成本的竞争优势将真正得到体现，东西部发电商经营条件和回报的地区差异性也将逐步消除，从而会促进水电的发展。同时，电力体制改革使得地方火电企业的分化将日益加剧。对于数量众多的地方火电企业来说，影响较为复杂。从有利的方面来讲，电力市场新体制的逐步形成，地方火电企业将作为平等电力市场竞争主体参与电力市场竞争，不会再像垄断体制情况下，受到不公正的待遇，完全凭公司的实力参与竞争。市场竞争更加有序、透明，特权保护减弱，大环境的改善会使一些资产质量较高，规模较大的地方火电企业面临着更好的发展机会，可以获得更大的市场份额。而从不利方面来说，相对于国家授权经营的电力公司，这些公司的技术实力和人才积累、市场开拓能力都处于弱势。另外，投资区域也比较狭窄，大多离不开地方政府的优惠政策或者补贴，抵抗竞争风险的能力不强。由于不少地方火电企业装机容量规模普遍较小，资产质量不高，随着电力竞争的全面展开，经营风险将加大。尤其是一些规模小、经营效益较差的小火电企业，火电行业今后激烈的市场竞争将使它们面临着艰难的选择：或者被大的发电集团收购，或者因效益差而退出竞争。