准公益性水电项目财政补偿政策研究：水电项目资金来源及原因

1.出资人定位不明

准公益性水电项目的工程性质决定了政府必须是出资人之一。实际上出资人、出资人代表及其责权利问题成为准公益性水电项目管理的最重要因素，到目前为止，各方面的关系还未完全理顺。

因为准公益性水电项目建设工期长，特别是大中型公益性水电站，工期一般需6～10年，而与之相比，小型火电站通常只需要2～3年，所以火电一直因其上马快备受投资者瞩目。但是为保证应有投资容量及结构调整的需要，应科学地制定电力投资规划，保持合理的电力增长速度从而满足国民经济发展的需要。政府对电力企业的监管机制已经倾向于资源和生态等宏观方面，这种情况使得水电在投资体制方面的优势越来越明显。《投资体制改革的决定》指出，政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准，而不再代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审核。

从20世纪80年代开始，我国开始对电力投融资体制和电价进行改革，出现了多投资主体、多资金渠道和多种办电模式，拓宽了资金渠道。

水电投资资金来源有三个特点：①商业银行贷款、开发银行贷款依然是资金的主要来源渠道，但商业银行贷款所占比例有所下降，而开发银行贷款则成为最主要的资金来源，两者所占比例分别为24.8%和26.8%，合计超过总投资的一半以上；②水电企业自有资金比较雄厚，投资比例占1/5强；③水电投资中利用外资较少，仅占3.15%，究其原因，显然和水电投资周期长，回收时间相对较长有关。从火电投资的资金构成看，商业银行贷款是主要来源，占火电总投资的比例高达35%左右，远远高于其他来源。除此之外，利用外资、从开发银行获得贷款以及企业自有资金也是火电投资的重要来源，三者所占比例依次为19.75%，17.16%和12.68%。以上四项投资在火电总投资中比例合计为85%左右。

目前火力发电由于工期短、见效快，比大中型水电项目的长线投资能够较早得到回报，投资热度一直不减；而准公益性水电项目由于投资大、工期长、见效慢，投资热度相对不高。

如天桥水电站大坝按照现行国家防洪标准（GB50201—94）的要求，属于险坝，在1992～1994年由原电力部组织的大坝安全定期检查中，被原电力部以电安生字〔1995〕681号文件批准确定为险坝。2002年底，山西省水利厅再次组织专家对天桥大坝进行安全鉴定，确定为C级坝（险坝）。国家有关领导温家宝总理、原水利部部长汪恕诚、原山西省省长刘振华、副省长范堆相等曾多次对此作出除险加固的批示。山西省发改委于2004年5月以《关于天桥水电站除险加固工程初部设计的批复》（晋发改设计发〔2004〕64号）确定：“工程建设资金来源40%使用电力建设资金；其余60%申请国债资金或其他投资解决”。但其中“60%的国债资金或其他投资”一直得不到落实。(www.xing528.com)

2.电力管理体制有缺陷

“厂网分开”之后，电厂与电网之间由原来的利益“共同体”变为买卖双方的利益“对立体”，给发电企业带来了新的经营问题。电力的产、供、销过程过去是同时进行和完成，而今后则必须在产与供之间将各自的利益加以明确，这在当前社会产品总体上“供大于求”的现实和发展趋势下，将不利于“卖方”。突出的例子便是发电须“竞价上网”，而非以往的统一上网。从某种意义上说，这犹如将以往发电行业相对高成本的包袱转嫁给了发电企业。不论你厂的历史背景如何，生产起点怎样，都必须满足供电企业以尽可能低的成本价格购入电量的基本原则，这自然造成发电企业之间在努力降低生产成本的基础上竞相压价，以争取多上网。

另外，由于发电、调度的分离运作，使得电力调度部门的电力调度作用对发电企业而言日显重要。在“供大于求”的形势下，虽然在法制化管理下电力调度执行着“公平、公正、公开”的原则，但短期是做不到理想化的平均，调度的权威性不容置疑，结果会出现贫富不均的现象，也易造成兄弟厂之间互相攀比或因此产生矛盾。再者，正常情况下发电只能严格按照规定的负荷曲线进行，不允许超发或超发无效，而一旦事故或其他特殊情况需临时增加发电时，电厂则必须满足要求，单从这点讲，电厂完全处于被动地位。

况且，在短期内，网厂资产还不能彻底剥离，无法改变电网经营企业在电力市场既是裁判员又是运动员的不合理状况。由于利益的驱动，很难做到“三公”调度，也无法提供与其他电厂公平竞争的机会，将会使独立电厂的利益受损。

在全国能源发展战略中，水电作为无污染的清洁能源，被放在优先发展的地位，水电机组的良好调节性能、优越经济技术指标在未来电力市场中将具有一定的竞争实力。

由于我国目前仍未有集流域水资源管理与电力开发于一体的综合管理机构，流域水资源管理和电力开发管理职能被不同部门分割。流域的管理既要服从流域机构，又要服从行政区域机构的管理。流域管理机构不是行政机构，只能与行政区域机构协商行使水资源管理权。但流域管理机构注重全流域的整体利益，而行政区域管理机构强调河流流经区域的利益。由于存在管理盲区，协调难度大，水利部属系统水电企业在电价上容易受到电力部门和地方政府的不公正待遇。有必要在将来成立的国家能源部设立相应协调机构，来理顺水电与火电的体制。