准公益性水电项目财政补偿政策研究：投资主体分析

我国水利水电工程的建设在20世纪80年代以前采用按项目拨款，即按工程的主要任务为水电站或水利枢纽拨款（包括投资和年运行费）建设，国家投资，多方受益。如六七十年代建设的刘家峡水电站的主要任务是发电，兼有防洪、防凌和灌溉等任务，即经营性水电项目，国家按水电项目拨款；丹江口水利枢纽工程主要任务是防洪，兼有发电、灌溉、航运等，即准公益性水电项目，由国家按水利项目拨款。这一方针、政策对促进水资源的综合利用起到了积极的作用，也适应当时各部门不单独进行核算的情况。

80年代以后，国家对投资体制进行了改革，水电站由国家拨款建设改为由建设单位贷款，后来由业主融资建设，使具有综合效益的公益性水电站出现了“多家受益，一家还贷”的局面，特别是新的财税制度改革后，国家对水电与其他产业部门采用同一政策，使得准公益性水电项目在承受原本就沉重的还贷压力之外，又额外承担了很重的公益性工程的投资和运行费用，更加重了负担。

在发电市场改革后，将逐步实行“厂网分开、竞价上网”，如果公益性水电站的建设仍然是“多家受益，一家还贷”，仅仅从单一的电价上得到回报，其他综合效益得不到回报，则会使准公益性水电项目处于不平等的竞争地位。

以往我国水电建设管理模式存在的主要弊端之一，就是建设上采取一个项目成立一个指挥部，没有明确出资人的主体地位。由于历史条件的限制，水电开发公司虽然正式成立，推动了建设项目的正常进行，但由于出资人主体长期未能到位，既不能适应深化改革的要求，也不能满足现代企业制度的需要。工程建设、管理等方面存在多种问题，需要对旧的管理体制和管理模式进行深化改革。现在大部分水电站都成立了水电开发责任有限公司，从而明确了各投资方的权益和责任。在明晰企业产权的基础上，构筑水电开发有限责任公司的法人治理结构，成立水电开发有限责任公司的董事会、监事会；聘任总经理和经营班子，选择规范的公司治理结构和议事规则，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，形成比较科学有效的职责分工和制衡机制，为水电站实行现代企业管理模式创造良好的条件。(www.xing528.com)

以二滩水电站的开发建设为例，二滩水电站从开始就实行项目法人责任制，在大型项目建设中最早采用并比较规范地建立法人治理结构，多元投资主体持股，改变了国有独资办电厂的传统投资体制；以目标明确、产权清晰、出资人到位为特点的项目法人责任制，彻底改变了原来“工程建设指挥部式”的项目管理体制，为成功建设中国20世纪最大的水电站奠定了制度基础。在现代企业制度下，使二滩公司统一承担了以往水电建设过程中分散的筹资、建设、运营、还贷、发展五大任务，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还及资产保值增值实行全过程负责。这一责权利相统一的“法人治理结构”，为二滩水电项目的高效率建设、科学化管理、市场化运营打下了坚实的制度基础。

位于四川省攀枝花市的二滩水电站于1991年开工建设，1998年建成投产，是全国已经建成的最大的水电站，投资285亿元，装机总量达到了330万kW，年发电能力可以达到170亿度。二滩水电站是在四川电力紧缺的时候，靠国家开发银行和世界银行的贷款建成的，被专家称为一项优质工程。