环境行政执法中刑案移送与司法承接的机制研究

（一）美国

美国的环境犯罪移送和承接处理经历了一个不断变化的发展过程。20世纪60年代，学者Kadish提出要用刑事措施强化经济规制^[2]。90年代，Shavell和Nuno Garoupa等进一步提出了“最优执法理论”（Optimal Enforcement Theory），核心观点是“行政处罚与刑事司法并存”可实现更优的法律效果。由于行政执法中的委托代理、法律错误及监管者与被监管者之间的共谋等原因，在一定条件下，行政处罚加上刑罚威慑的“执法二分法”（Legal Dichotomy）是合理的。^[3]自20世纪60年代以来，美国国会、政府和司法部门开始重视运用刑事法律手段惩治、遏止环境犯罪。美国联邦司法部、联邦调查局、联邦环保局等机构开始确立并逐步改进调查和起诉环境犯罪案件的职能，比较有效地保证了环境刑事法律的实施。美国环保局成立之初，行使的职能主要是民事执行和行政处罚。环境刑事案件由环保局移送给享有起诉犯罪案件权力的美国司法部进行审查和起诉，司法部下设环境与自然资源处，处下面又设有三个科室，即环境执法科、辩护科和起诉科。在很长一段时间内，美国环保局并无刑事案件调查权，也缺乏环境刑事执行职能。在这种情况下，美国司法部基于刑事证据标准也不接受证据不充分的涉嫌环境犯罪案件。美国联邦调查局是当时唯一具有环境犯罪调查职能的法律机构，基于严重刑事案件的压力，他们不愿意将精力花在罪刑较轻的环境犯罪案件上。环保局要获得搜查执行令，必须得到联邦调查局的批准。

20世纪80年代开始，美国环境犯罪案件日益增多，司法部开始加强对环境犯罪案件的处理，1980年在其土地和自然资源局内设立了环境法执行处，1982年在环境法执行处下面又设立了专门的环境犯罪小组。同时，环保局开始改善其环境刑事执行能力，专门成立了环境刑事执行办公室，招聘律师负责调查环境犯罪。1984年，司法部批准授权环保局代表司法部对环境犯罪行使调查执行权。1988年，国会通过法律，授予环保局以全面、永久的法律调查执行权。美国专设执法与守法保障办公室，内设守法处、刑事执法法庭辩论与培训处、联邦行动处、管制执法处、环境正义处、现场补救执法处、宣传处、联邦设施执法处、行政和人员支持资源管理处以及规划、政策分析处等九大处室。在美国，环境执法机构的设置“以‘执法’为核心，根据执法的不同涉及面或功能和环节来设计，是一种纵向的划分。这与USEPA^[4]按照污染介质进行横向划分机构形成了互补”^[5]。1990年11月，《污染起诉法》获得国会通过。根据美国《资源保护回收法》（又称《固体废物处置法》）等法律，环保局有权对违反环境法律规定义务的人提起刑事强制执行。目前，美国环保局下设行使环境犯罪侦查、调查、起诉等职能的机构，对环境犯罪行为可以直接向法院提起诉讼。^[6]

美国环保局下属十个辖区，将环境违法行为交付刑事侦查和起诉有所差异，但移交的态度都比较谨慎，只有很少一部分被交付司法部门提起刑事诉讼，如2002年，共有484起环境犯罪受到刑事追诉，由环保部门交付刑事起诉的案件只有250起，少于民事起诉的342起。美国违反环境法的自然人比公司更容易受到刑事处罚，在多数情况下，公司比较容易成为执法目标，但很少成为刑事起诉的对象^[7]。“除简单的环境犯罪以外，地方警察和检察官通常不具有处理和调查环境犯罪所需的专业知识和资金支持。复杂、繁琐、疑难的环境犯罪需要周或国家委派具有专业技术知识人员帮助处理。……在美国，联邦环保局与联邦、州及地方各级法律执行机构联手协作，对环境违法行为进行调查和起诉。在联邦一级，对环境犯罪的调查主要由联邦调查局负责。联邦调查局负责调查的环境犯罪类型包括有害废物的非法处置、将污染物非法排放到水体里、将法律限制或禁止的化学品非法进口到美国境内、擅自篡改饮用水供给线路、邮件诈骗、电话诈骗、共谋及与环境犯罪有关的洗钱行为。”^[8]

可以说，美国经过几十年的环境犯罪追诉体制改革，环境刑事案件执行体制发生了很大的变化。1984年前，美国存在类似我国的环境行政执法与刑事司法的衔接机制。具体衔接方式为，美国联邦环境保护局的行政执法官员“进行例行的行政督查，对也可能刑事处罚的行为，转交给司法部直接提起刑事诉讼或者转交给下属的联邦调查局进行侦查。……如果犯罪事实清楚，美国联邦环保局就将案件直接移交给作为美国国家公诉机关的司法部或其下属的检察官办公室；如果只掌握了初步的涉嫌环境犯罪的线索，需要进一步查清犯罪事实的，则移交给作为侦查机构的联邦调查局。联邦调查局有权侦查环境犯罪”^[9]。1984年以后，由于国会赋予了环境保护署一定的环境犯罪立案、侦查、起诉权^[10]，类似我国的环境行政执法与司法承接机制已不复存在，但出现了一种特殊的执法与司法衔接制度，即环境行政执法机构内设环境犯罪侦查部门，当行政执法机构发现环境犯罪时，要将该犯罪从一个内设部门移送到另一个内设部门进行侦查。此外，美国在环境犯罪案件办理中还有一种“平行调查”方法。因为环境犯罪人可能同时触犯刑法和行政法，故刑事侦查机关和行政执法机关可以同时对环境犯罪案件开展行政调查和刑事侦查，调查中获得的证据可以共享。^[11]美国环境保护署行使环境犯罪调查权以后，环境犯罪定罪数量保持在一定水平上，每年判决数大约200～300件左右^[12]。目前，美国追诉环境犯罪中的衔接机制与我国相比，唯一的相似之处就是联邦环保局向法院提起刑事诉讼后需要与法院建立某种联系。被授予刑事调查权后，美国联邦环境保护局在保护环境和资源方面做出了巨大的贡献，但也存在一些监管不力的问题^[13]。联邦环境保护局工作40年后被一些人认为是“不断扩权的‘流氓’机构”，特朗普政府也认为美国国家环保局的各类环保政策已经成为美国经济增长的重要障碍，所以2017年2月开始，美国国会正式讨论“撤销环境保护局议案”^[14]。尽管国会对撤销该机构进行了讨论，但基于环境保护的需要，美国环境保护局至今依旧行使含行政执法权与刑事调查权于一体的环境保护权。

（二）英国

在英国，环境行政执法主体有环保机构、健康/安全委员会、污水治理处、地方机构、港口/海港机构、英国自然环境/乡村委员会、威尔士委员会等。执法主体是主要的管理者，对于个人贡献最大的是能成为个人的安全保障和额外的监管者，通常会负责整个调查和随后的起诉工作。英国权力机构之间形成了网状系统，他们可以交流各自掌握的情报信息。根据情报信息的性质，权力机构可以公开使用这些信息，也可以申请秘密使用这些信息。在英格兰和威尔士，环保机构与美国环境保护局一样是调查环境犯罪的责任主体。环保机构可以与其他权力机构合作，包括对环境犯罪调查时与警察的合作。环保机构同样可以与健康安全委员会、环境健康官员和地方议员保持联络。但是，环保机构并没有特殊的权力去起诉环境犯罪。在苏格兰，环保局作为一种“非警察性质的举报机构”，负有对明显的环境犯罪进行初步调查并将其报告给地方检察官的职责（包括所有可能的证据）。可见，英国环境行政执法机关既行使环境行政执法权，也行使环境犯罪案件的刑事调查权，其与司法机关的合作主要是与检察机关的检察官。这与我国环境行政执法机关移送承接涉嫌环境犯罪的案件的衔接机制既有相同之处也有不同之处。

（三）德国

德国统管全国环保工作的决策机构是1970年成立的“联邦内阁委员会”。为了协调联邦政府各部门的工作，德国还专门成立了“各部门环境问题负责人常务委员会”“联邦环境问题专家委员会”和“联邦环境局”。此外，联邦各部也都设有环保机构负责本部门业务范围内的环保工作。^[15]从环保组织体制建构上看，德国与我国大同小异。在德国，环境行政执法与刑事司法的合作“是采取一体化立法模式来实现的，即将行政处罚与行政刑罚合一式立法”^[16]。德国环境行政机构的角色十分重要，它们通常能在行政机构处理环境法律问题时提供关键资料，这些机构和一些专门性机构能够给予技术性和科技性协助。德国警察局或者总指挥部（联邦州机构）负责调查环境犯罪中的特别部分，有时也会有额外的工作，如监督某些州的废弃物运输。联邦调查局主要负责调查国内和国际的环境犯罪，负责情报工作和信息的交换，配合国外的刑事调查和特殊情况下的国内调查，开展有关特殊利益条件的自行调查，制定应对措施，与国际刑警组织进行相关合作。国家/州调查局、海事警察局（联邦州机构）、联邦边境警察局、海关（联邦机构）、矿业机构（联邦州机构）分别负责调整协作工作，对大河流域和港口的调查，对海域和专属经济区、联邦境内铁路交通的调查，监督货物的进口和出口及对相关犯罪的调查以及负责煤矿方面的犯罪调查。

德国已设立环境警察（又称水警察，Water Policy）专门负责处理环境犯罪和污染案件。这些警察拥有船舶、飞机等现代化执法设备以及抓捕环境罪犯等权力^[17]。德国自1972年通过首部环境保护法，至今环境保护法律体系已经非常完善，内容也非常详尽。德国联邦和各州的环境保护法律法规约有8000多部，此外还有400多个欧盟相关法令。德国的环保警察隶属于德国联邦内政部，主要进行现场执法。每个环保警察都要进行长达18个月的环保执法专业训练以保证执法的专业性。德国不仅有环保警察，联邦和各州的刑事警察、森林警察、水上警察也都有环保职责。这些警察在其职权范围内可以行使环境执法的权力。德国的环境警察“从头到脚都有法律法规的全面‘武装’”^[18]。

德国检察机关是具有司法性质的行政机关，其行政犯罪侦查模式呈一体化趋势：有权直接侦查环境违法行为，在发现涉嫌环境犯罪证据时，有权代表国家向法院提起公诉。德国主要通过行政复议和行政诉讼对行政执法进行了极为严格监督^[19]。在德国，环境犯罪的个体受害者也可以参与刑事诉讼程序，但个人不能作为共同原告出现在法庭上。此外，环境犯罪的受害者还享有一项反对公诉人不起诉的申诉特权。刑事程序中，通常由公诉人引导调查，警察协助公诉人。公诉人可以质疑个人和执法主体。但是，专门的警察团队一般都比公诉人更有经验且更专业，所以实践中通常由他们开始调查，并给公诉人提出建议。^[20]

德国环境行政执法移送涉嫌环境犯罪案件的流程与我国大体相似。执法与司法的衔接方面，德国环境行政执法机关享有我国生态环境行政执法机关所没有的部分环境犯罪刑事调查权。此外，德国设置的环境警察发挥的作用非常显著，值得我国借鉴。

（四）法国

法国的行政执法权限与司法体制与我国相比有较大差异。“广义地说，法国境内的众多行政机构特别是负责其他犯罪的农业部（DDAF）、地区环境管理部门（DIREN）、地区工业研究理事会（DRIRE）、渔业高级委员会（CSP）、国家猎捕和野生动物办公室（ONCFS），这些部门都可以对环境犯罪进行调查”^[21]。在环境犯罪的调查中，环境行政执法主体会帮助警察确定犯罪构成，给公诉机关提供重要的技术资料。不过，在许多环境犯罪案件中，首先还是由环境行政执法主体作出选择，然后再由公诉机关作出抉择。实践中，法国很少有环境犯罪者被起诉。法国的行政处罚很多情况下比刑事处罚更有效，因为如果犯罪者不服从行政处罚，那么它就算是再次违法，刑事诉讼就会成为可能。在这个意义上，刑事司法体系对行政体系有潜在的强化作用。

法国设立了“绿色警察”，其全称是“打击环境违法行为中心局”。编制上，法国绿色警察隶属法国内政部，大约58个编制，由医生、宪兵、生物学家等专业人员构成。中心的性质是部际警察局，下设若干专业检察院，中心职责主要是“对环境破坏行为进行调查：设备质量、技术水平、工艺流程等出现问题而引发的环境污染，和因过于自信等导致的环境破坏都包括在内”^[22]。专业检察院的职责是对蓄意违反《环境法》，造成环境污染的企业或者个人提起公诉。法国的环境警察种类划分很细，既有一般的环保绿色警察，还有主管节水监督检查执法由政府工作人员组成的节水警察，甚至还有一家“气味警察”，这类警察由一家空气分析公司组成，职责是搜寻空气污染的源头，为正轨的绿色警察环境执法提供各种信息。

法国环境犯罪案件移送和承接的具体流程是，当环境行政执法人员在日常执法过程中发现环境违法行为，根据刑法规定可能构成犯罪时，他要报告分区内的检察官，同时告知辖区内的司法警察。检察官接到报告后，法律上环境行政执法转变为刑事司法。在法国，发现犯罪确认刑事违法行为是司法警察的一项特权。司法机关受理环境行政执法机关移送的环境犯罪案件后，司法警察在检察长指挥和监督下开展初步调查，搜查、扣押有关物品，传讯犯罪嫌疑人和证人，制作讯问、询问笔录。相关证据收集到位后，进入由法官主持的预审程序。预审法官根据证据情况分别作出移送违警法庭、轻罪法庭、移送起诉庭和终结诉讼的裁定。此外，法国的行政执法证据作为刑事证据在刑事诉讼中的运用也受到了严格的限制。如果证据收集时没有侵犯被追诉人的辩护权、沉默权、个人隐私权等基本权利，行政执法证据可以运用于刑事诉讼中。(www.xing528.com)

由于法国对国家机关及公职人员监督非常严格，动辄提起行政诉讼，行政机关及其公职人员在行政执法过程往往谨小慎微，力求做到全程公开，公开的其中一个重要方法就是利用互联网信息系统公布行政处罚案件。对于国民十分关注的环境违法处罚案件，不仅老百姓可以通过互联网查看案件处理情况，也可以让检察官监督环境行政执法机关是否依法行政，是否存在该移交的环境犯罪案件没有移交的情况，实际上为检察监督提供了方便。法国对行政执法与刑事司法衔接的案件实行双重监督制度，“检察官对有案不移、案件初查的过程进行监督，预审法官对案件的正式侦查进行监督，并能够根据案件情况决定案件最终是走向刑事诉讼程序（包括何种刑事诉讼）还是停止诉讼”^[23]。法国的环境行政执法机关在行政法院、司法警察、检察官、预审法官的多重监督制约下，不仅行政自由裁量的空间很小，而且对监督制约者不能有任何隐瞒。由此可见，法国对环境行政机关执法中发现环境犯罪案件需要向刑事司法机关移交的全过程进行了严格的监控，保证了权力的正确行使，使得环境犯罪案件交接工作有序进行。

（五）意大利

意大利行政机构和司法机关之间的合作是环境法的适用的一种重要方式。一些法律规则能够促使当地官员（包括公诉人）指定一名顾问或者采纳行政机关的意见。行政机关与警察机构之间的合作也呈常态化，司法和环境行政官员们利用合作的机会经常给执法者提供分析服务和专业的环境知识。在环境行政执法和刑事司法的衔接上，警察和行政机构（包括各部、各地区、省、市、国家公园和其他组织）应当就环境犯罪立即向公诉机关报告。法官在必要时确定由其直接控制负责调查工作的警察，并提供所掌握的在一审之前要进行讨论的全部犯罪证据，如果有必要，还可能会提供不同审判阶段前所讨论的证据材料。

意大利处理行政机构报告的环境犯罪案件时，侦查调查有诸多警察部门。所有的警队和具有刑警性质的行政机构负责环境犯罪的调查。根据环保部的法律，国家警察部门、军事警察部门、税务军事警察部门、国家林业部门是环境警察和负责组织处理环境问题的特别单位。国家警察部门不处理个别的环境犯罪，但会处理严重的集团环境犯罪以及涉及公共安全问题、健康安全问题的自然保育案件。军事警察部门配备了可供操作的生态小组（核心工作是解决生态问题）。新的废弃物法（隆奇法令）给予了生态小组特别的环境警察功能，将其当成了主要的环境协调机构。税务军事警察部门隶属于财政部，由于已经开展过数以百计的环境调查，也将作为专业的环境警察部门发挥管理作用。国家林业部门隶属于农林部，是意大利负责管理森林的警察机构。在环保部门组建以后，国家林业部门拥有了森林火灾调查、动植物保护和国家公园保护等专业领域的环境警察职能。意大利环境行政执法机构与刑事司法的合作既包括一般负有环保职责的行政机构向刑事司法部门报告环境犯罪案件后的合作，也包括拥有环境犯罪调查职权的环境警察机构与刑事司法机构的合作。意大利法律体系中，有两种针对环境犯罪的处罚方式：第一种是适用于轻微环境犯罪的行政处罚或一般违法的处罚；第二种是适用于严重环境犯罪，经过完整的刑事诉讼程序后方能裁决的刑罚处罚。在意大利，环境行政与刑事司法机构的合作贯彻了环境犯罪案件处理的全过程。

意大利环境行政执法与刑事司法的职能衔接主要通过合作方式进行。环境警察作用明显，行政对司法的支持力度很大，司法机关在环境犯罪衔接中居于主导性地位。

（六）俄罗斯

俄罗斯运用法律手段对生态环境进行保护的力度日益加大。除了大力处罚环境违法行为，1996年修订的《俄罗斯刑法典》对生态犯罪的规定也非常全面。环境行政法由环境部和各类政府机构负责实施。环境部有权发布适用于部分城市和地区的行政命令，并有责任与地方环境机构一起实施国家环境法律和环境规范性文件。在俄罗斯，环保部门行政执法中发现生态犯罪时移送刑事案件与司法部门承接所移送的案件流程与我国大体相似，但刑事司法部门承接生态犯罪案件后在环境司法体制方面颇具特色。

环境刑事侦查方面，俄罗斯1996年成立了第一批生态警察，成为世界上最早设立生态警察的国家。生态警察的优势是能够对某些不予合作的部门进行强制检查，同时负责侦查、取证和提起刑事诉讼等。^[24]其职责主要有：预防生态犯罪^[25]和行政违法；为环保机关及其工作人员提供执法和安全保障；对城市和其他自然保护区实行监督。^[26]1996年至1998年，俄罗斯生态警察执法成绩斐然：①强化日常执法、维护清洁环境权方面成绩突出，共清理了40个大型垃圾场，关闭了垃圾非法倾倒点7万余个，纠正一般性违章共计60余万起；②经济制裁和权益保障方面成绩也不俗，制裁性罚款达到2250万卢布，避免经济损失达到1亿卢布以上。③案件查处数量多，有效了遏制了环境违法行为，共查处破坏生态违法案件65万起，其中有447起被移交提起了刑事诉讼，100多人被追究了刑事责任。^[27]俄罗斯生态警察成立后，其发展之路也并非一帆风顺。由于警员本身的素质不高、生态警察与其他部门因职能交叉难以协调、上层领导之间存在矛盾，加之生态警察执法中滥用职权，俄罗斯生态警察1999年被解散。2000年，俄罗斯国家杜马召开了关于生态警察的听证会。会后向联邦政府发出了继续试建生态警察并向全国推广的经验的建议，同时修改和补充了俄罗斯联邦《民警法》，使生态警察的建立有了明确的法律依据。2001年10月，生态警察再次出现在莫斯科的街头进行执法。

环境刑事检察方面，俄罗斯围绕监督联邦现行法律的执行、实施情况这条主线实行环境检察专门化。根据《俄罗斯联邦检察院法》的规定，“俄罗斯联邦检察院的一项重要职责，就是监督有关生态法律的执行情况”^[28]。实施生态监督的目的在于“保障生态环境的至高无上，保障生态法制的统一，维护生态法律秩序，保护人和公民的生态权利和自由”^[29]。检察监督的内容包括国家机构颁布的关于生态方面的法律文件是否合法，公职人员是否执行了生态环境方面的法律规定等。同时，俄罗斯检察院还负责侦查和惩治生态犯罪案件，提起具有环境损害赔偿性质的环境公益诉讼，参加法院对生态案件的审理工作。在俄罗斯总检察院内部设有对生态环境法律执行情况专门进行监督的机构，在重要自然保护区设立有跨地区的自然保护区检察院。

俄罗斯在环境行政执法中移送涉嫌生态犯罪的案件至刑事司法机关与我国并无二致，其衔接过程中同样涉及生态犯罪的移送程序、证据转化、案件侦查和监督等问题。其生态警察设立的经验和教训、生态检察监督的方式和职能值得我国借鉴。

（七）日本

二战后，日本工业化发展迅猛，工业化带来了被日本称为“公害”的严重环境问题。20世纪70年代早期，尽管日本公害问题十分严重，但其环境行政管理机构设置却没有得到足够的重视。环境行政工作在内阁各省分头管理，没有专门的中央环境行政执法机关。1971年《环境厅设置法》通过后，日本成立环境厅^[30]进行中央环境管理，此时才有了中央层面的环保执法机构。2001年，日本将环境厅升格为环境省，下设环境大臣官方、综合环境对策局、废弃物与再生资源利用对策部、地球环境局、环境保健部、自然环境局、水大气环境局、地方环境事务所九大部门。伴随中央政府环境保护机构的不断升格和健全，日本各地方政府也设立了相应的环保垂直机构^[31]。环保机构健全后，日本环境犯罪的移送追诉取得了良好的效果。据日本警察厅发布的《1979年版公害白皮书》，公害犯罪连续9年不断增加（具体数据详见附表1），对环境犯罪的追诉依赖于环境行政执法。“四大公害”^[32]案件发生后，日本加大了对环境犯罪的制裁力度。但是，由于日本环境刑法中许多条文没有规定特定的犯罪对象，在执行环境刑法时，司法机关并不依靠被害人的检举揭发，而是更多地依赖行政机关的告发^[33]。日本环境行政执法中发现的犯罪行为大多由这些环保机构移送给司法机关。

在环境犯罪案件的移送上，日本存在与我国相似的问题，即地方行政机关对于环境刑事犯罪的告发检举大多持消极的态度，因为日本大多数行政机关都希望和企事业单位维持良好的关系，即便发现了企事业单位存在环境犯罪行为，基于该企事业单位的信誉和对自治政府的信赖关系，在向司法机关告发时并不检举揭发所有的犯罪行为。追究这些企事业单位的环境刑事责任不是他们所期盼的^[34]。1999年，日本警察厅制定并发表了“环境犯罪对策推进计划”。自此，日本警察开始积极揭露“环境犯罪”，逮捕环境犯罪人的数量逐年增加^[35]。尽管如此，环境犯罪被实际查获的仍限于特定犯罪，查获最多的是违反废弃物处理法的案件，约占所有环境犯罪查获案件总数的95%^[36]。

表6-1　日本1971年～1979年逮捕的公害犯罪案件数^[37]