环境执法中刑案移送与司法承接问题研究成果

“权力的监督机制以权力规范和制约为己任，其良序运行自然要以制度化为内核，它重点解决三个问题：赋予并落实监督权（授权）；厘清各监督机构的权责关系，筹划统一的监督网络（整合）；界定行政权力监督的边界（规制）”^[35]。随着生态文明建设和绿色发展的大力推进，我国对涉嫌环境犯罪移送承接进行监督的法律、法规、制度已经比较完善。实践中，不论是内部监督还是外部监督，都已经取得了较好的效果。但是，环境犯罪交接过程由于事关行使不同性质权力的国家机关，程序比较复杂，对其监督尤其是对环境行政执法的监督仍然存在一些问题，具体表现在：

（一）环保督察制度尚有瑕疵

1.生态环境部六大区域督察局没有行政处罚权。区域环保督查中心事业单位性质没有改变前，其属于原国家环保总局派出的执法监督机构，虽然“开展了大量的督察行动，根据行业或特定环境问题检查了大量的排污企业，发现了问题……推动各地进一步加强了环境保护力度”^[36]，但是区域环保督查中心当时所做的大量工作是对具体企业和项目进行检查，在环保部极具保留性放权的情况下，其职责实际上与环境行政主管部门交叉和重复^[37]，身份缺乏权威性，能力资源欠缺，督促职能太弱，存在职能定位不明确、不清晰、权力优选，掣肘颇多、国家政策法规落实困难等诸多问题^[38]。当时区域环保督查中心事业单位的性质和“派出机构”的定位既无法律依据，也严重制约了督查职能的发挥，直接影响督查的效果。此外，当时区域环保督查中心作为参公事业单位虽然原来享有原环保部委托的调查、检查、建议权，但实际并无真正意义上的执法权，更没有查办和处理权^[39]，这种督查实际上形同虚设。鉴于当时区域环保督查中心目前比较尴尬的地位和职责，有人建议“应当从国家主义和区域主义的双重运行逻辑要求对区域环保督查中心的组织行为给予规范”^[40]，也有人建议“将现有的区域环保督查中心重新设定为环保部的‘区域分局’，地位介于环保部和地方（省级）环保部门之间，在身份上更加独立”^[41]，还有人建议将区域环保督查中心“明确定位为承担一定行政职能的‘行政类事业单位’”^[42]。2017年11月环保督查中心更名为区域督察局，其身份也变成了原环境保护部现生态环境部的派出行政机构，前述所列问题基本得到了解决。目前存在的问题是区域督察局仍不具备处罚权，各区域督察局的执法结果最终都要上生态环境执法局，由执法局决定进行行政处罚，这样一来，区域督察局的行政职能受到了一定限制，督察效果打了折扣。

2.中央环保督察制度尚未完全法治化。《环境保护法》第67条对我国环境保护内部监督机制已经进行了明确规定，生态环境保护部门内部监管已经有了直接的法律依据。环保综合督查既督企也督政，督企的内容已经规定在2014年修改、2015年实施的《环境保护法》第67条。上级生态环境行政主管部门对下级地方政府进行督政的内容规定在《环境保护法》第10条。由于中央环保督察目前尚属“运动型治理机制”，虽然目前来看已经取得了不俗的成绩，但是生态环境保护督察依据的规范是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《环境保护督察方案（试行）》《中央生态环境保护督察工作规定》。有学者认为，该方案和规定目前尚未完全纳入国家法治化轨道，欠缺法律、制度运作的可持续性和持久性，长期来看其督察效果难以保证。^[43]另有学者认为中央生态环保督察制度存在设计的法律依据明显不足、监督主体的法律授权十分局限、中央环保督察制的法律适用模糊，包括“党”“政”责任的适用标准不明及现行法律规范的可操作性不强等问题^[44]。本书认为这些问题确实存在，故必须对环保督察机制予以规范化、法治化。

3.环保督察反馈问题落实不力。作为环保“钦差大臣”，中央环保督察的力度可谓空前，聚焦问题，效果惊人。地方环保督察的力度也在不断加强，成效喜人。但与此同时，地方政府、法人、企业等对于环保督察反馈的问题仍然存在观望、行动不够迅速、走过场、敷衍应付、整改不力或者虚假整改、表面整改、整改责任不落实等问题。在环境行政执法领域，一些环境行政执法机关对于执法中发现的涉嫌环境犯罪经环保督察后仍然不予移送刑事司法机关，消极对待环保督察；一些地方政府考虑当地经济发展仍然存在阻止环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪案件，以罚代刑现象仍然较为严重。随着2019年7月10日第二轮中央生态环保督察工作的全面启动，我国将迎来更为严厉的常态化环保督察制度。环保督察反馈的问题应该能够得到一定程度的解决。

4.挂牌督办案件有些效果欠佳。尽管挂牌督办案件有些取得了较好的效果，如最高人民检察院挂牌督办4起腾格里沙漠污染环境案效果显著，但在有些地方，生态环保部门的“挂牌督办令却成了旅行文件，违法企业我行我素，俨然没有这回事；监管部门层层转发文件，层层不去监督落实”^[45]。还有一些地方“对挂牌督办案件重视不够，甚至态度敷衍，致使挂牌督办流于形式”^[46]。如2014年12月10日，环境保护部发布了环办［2014］107号通知，宣布对山东鲁维制药有限公司等8家企业（园区、群）进行为期半年的挂牌督办，但要求到5月底完成的挂牌督办事项基本没有完成，要求环保机关对拒不执行的移送公安机关也不移送，挂牌督办令最终变成一纸空文^[47]。某省曾有3家企业环境违法企业被环境保护部挂牌督办，其中两家没有完成督办整改要求。^[48]挂牌督办效果欠佳的原因在于地方政府对挂牌督办案件的重视度不够，监督主体责任缺位，被挂牌监督企业心存侥幸蒙混过关，对督办事项没有整改到位的制约机制、责任追究没有落实到位。不带“钢牙”的挂牌督办效果自然会大打折扣。

（二）检察机关对环境行政执法的监督存在立法障碍

尽管《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》没有全面规定检察机关对行政执法行使监督权，但《行政诉讼法》第25条对生态环境和资源保护领域负有环境监管职责行政机关实际已经规定了相当部分检察监督权。人民检察院发现环境行政执法机关有违法行使职权或者玩忽职守不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况时，应当向环境行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。在环境行政机关不履行职责的情况下，人民检察院可以依法向人民法院提起公益诉讼。《行政诉讼法》第25条实则赋予了检察机关通过提出检察建议、提起环境行政公益诉讼等方式对环境行政执法机关进行法律监督。但是，该条规定存在两个方面的问题：

1.检察机关行使环境行政监督权受到限制。根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，只有在环境行政执法机关违法行使职权或者不作为“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”时方能进行检察监督。这样规定实际上是对检察机关行使环境行政监督权进行了限制。

2.环境行政机关对检察建议回复及整改的时限不明。《行政诉讼法》第25条只粗疏地规定了“应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”，并未详细规定环境行政执法机关对检察建议的回复、纠正违法的时限，最高人民检察院发布了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》对之也未进行明确，导致实际操作中何时启动环境行政公益诉讼难以把握。

3.法律尚未规定检察机关对行政执法行使全面监督权。目前，《行政诉讼法》第25条只规定检察机关对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四个领域的行政执法行使法律监督，其他领域尚未允许检察监督介入，尽管检察机关内部的相关文件已经规定可以对所有行政执法进行检察监督，但在法律没有明确授权的情况下进行监督显然于法无据。修订后的《人民检察院组织法》强化了检察监督权，要求行政机关对检察建议应当及时回复，但何谓“及时”仍然没有明确。法律的这种漏洞显然不能满足我国政治、经济、社会形势发展的需要。检察机关对环境行政执法机关乃至行政执法机关进行的监督属于法律监督。在不再享有职务犯罪刑事侦查权的情况下，检察机关应该行使更多的日常法律监督权。除了法律已经赋予的诉讼监督和部分行政执法监督权，检察机关应当享有更宽范围的行政执法监督权，强化刑事司法监督工作，全面行使法律监督权。

（三）相关法律、法规、司法文件监督内容滞后

监察委员会成立后，我国之前已经颁布的相关法律、行政法规、司法文件、建设性意见对涉嫌环境犯罪移送承接进行监督的内容与我国现行国家机关的职权配置不符，尤其是检察监督的内容发生非常大的改变。之前检察机关对环境行政执法人员和刑事司法人员行使法律监督权后，认为其行为涉嫌构成徇私舞弊不移交刑事案件罪或者环境监管失职等渎职失职犯罪的，可以自行侦查职责的权力现在已经赋予监察机关。因此，国家相关机构亟需对行政法规、行政规章、司法文件、建设性意见的监督内容进行修改。

（四）监督制度落实困难 (www.xing528.com)

涉嫌环境犯罪移送承接中，环境行政执法机关是行政机关，刑事追诉机关是司法机关，二者行使完全不同的权力，属于平行的权力部门。对此过程若没有强有力的监督机制，环境行政执法机关与刑事司法机关在环境犯罪移送交接过程中的违法违规行为、行政不作为以及工作人员的渎职失职行为就没有办法控制。虽然我国通过大量法律、行政法规、司法文件和建设性意见规定了内部监督和外部监督制度，但实践中操作起来十分困难，有学者将其概括为监督三度失灵，即环境犯罪在行政执法向刑事司法移送中、刑事立案追诉中、刑事起诉环节中失灵。^[49]值得肯定的是，近些年来，我国不论法律政策层面还是实践层面都加大了对生态环境犯罪交接过程的监督力度，环境犯罪有案不移，以罚代刑的情况大为减少，公安机关对环境行政执法机关移送过来的案件态度也大为转变。在“用最严格的制度、最严密法治保护生态环境”之际，涉嫌环境犯罪移送承接出现了良好的发展态势。但不可否认的是，对涉嫌环境犯罪移送承接过程的监督仍然存在诸多问题，概括起来主要有：

1.内部监督效力不高。在组织架构上，内部监督的主体要么是上级生态环境保护行政机关，要么是环境行政机关的内设单位，与环境行政机关有着天然的密不可分的联系。由于行政权力是公共性与自利性、边界性与扩张性、执行性与自由裁量的统一，行政监督与生俱来存在结构性困境：“行政权力运行的权威性、广泛性及随行政职能扩张而不断膨胀的行政自由裁量空间，决定了分散的个体监督难成气候。”^[50]上下级行政机关之间利益的一致性、内设监督部门对行政机关的依附性决定了内部监督无论是监督效力还是监督后的处罚、执行力都偏弱。同时，由于行政监督体系多元无序、监督机构受制于监督客体、行政监督法治程度低、弹性因素强、监督活动单一化、偏重于追惩性的事后监督以及行政领导和行政人员监督意识淡薄等原因，导致实践中该监督不监督、虚假监督、遗漏监督等现象屡见不鲜。^[51]在环境行政执法中，由于涉嫌环境犯罪的污染企业往往既污染了环境，也给社会和地方政府创造了大量财富，执法部门对涉嫌环境犯罪睁只眼闭只眼不移送可能就是地方政府“指示”所致，这种情况下环境行政机关根本不可能对本单位执法部门进行监督，生态环境局长本人都可能都涉嫌环境监管失职，“环境行政执法过程中就难免会发生执法人员担心将涉嫌犯罪的案件移送司法机关后，自己会因此受到追究，对于案件也就尽可能‘低调处理’，所谓的行政监督也因此变得乏力”^[52]，因而行政机关对移送案件的内部监督就是形同虚设。如原来河南商丘大沙河砷污染事件、广西龙江河镉污染事件、湖南浏阳镉污染事件、紫金矿业污染事件等一系列重大、特大污染事件中，都存在环保局长或者环保执法队长的失职渎职问题。此外，监督规范层面“制度本身不够细化，某些规定过于原则化，甚至简单地流于表面而欠缺实际操作性”^[53]也是内部监督乏力的原因之一。

2.外部监督落实不力。外部监督是权力监督的主要力量。我国外部力量对环境犯罪移送和承接的监督虽然取得了很大的成绩，但仍然存在诸多问题，具体表现在：

（1）环境行政违法检察监督效力保障乏力。环境保护是我国当下各个领域都在强化的问题。对环境行政执法领域涉嫌环境犯罪案件移送承接进行监督的目的在于促进环境行政执法和刑事司法工作，保护生态环境和自然资源。但从实践情况看，外部监督有时显得软弱无力，监管部门对环境污染违法犯罪案件的监管显得“有心无力”。究其原因，主要在于：

第一，环境犯罪的查处事关地方经济的发展，生态环境执法机关查处移送涉嫌环境犯罪的案件往往阻力较大。如腾格里沙漠环境污染案。早在2010年就有媒体曝光了污染企业宁夏中卫造纸厂向沙漠偷排污水问题，但处理结果没有什么效果。2012年中央电视台又对腾格里工业园区内部分企业违规排污进行了曝光，虽然此次曝光后有15家企业停产，但仍然有6家污染预处理设备的企业仍可生产，污染并未得到有效遏制。一直到了2014年9月6日，媒体再次报道了腾格里工业园区的环境污染问题，腾格里沙漠环境污染案才引起了党中央的高度重视。在中央主要领导作出重要批示要求彻查问题并拿出有效的整改措施后，当地政府才采取措施整治沙漠环境，解决污染问题。实际上，自从违规排污现象出现，当地居民也一直在向有关部门举报。但延续4年曝光和举报居然也没有震慑当地排污企业，也没有引起监管部门的重视，监管缺位显然是不争的事实，有人称之为“沙漠污染背后是监管沙漠化”^[54]。腾格里工业园区的污染企业中，宁夏中卫明盛染化公司是宁夏重大招商引资项目，工业园事关当地GDP、税收、就业与政绩。所以当地政府和监管部门对这些污染企业往往“睁只眼闭只眼”，甚至纵容包庇，“排污企业受地方政府的‘铜墙铁壁式’保护……更有甚者，腾格里额里斯镇化工园区组建巡逻队，对举报污染的本地居民、查访记者进行严防和打压”^[55]。

第二，检察监督权行使受到制约。外部监督中，监察机关是对渎职失职工作人员的监督，通常发生在当地发生重大环境污染事故的情况下进行。监察机关对移送承接活动进行监督后享有对涉嫌违法犯罪行为的直接处理权和刑事调查权，故这类监督除非自身滥用职权、渎职失职，否则不会碰到大的难题。但检察机关的监督就比较尴尬，检察机关是对环境行政执法机关是否涉嫌违法行使职权、是否存在不作为行为进行监督，是公权力对公权力的监督，需要监督主体具有强有力的权力制约机制方能达到监督效果。目前来看，检察机关不能再对环境执法机关工作人员移送涉嫌环境犯罪案件的渎职失职者行使刑事立案侦查权，检察监督的制约力大为降低，这种情况下进行监督的效果可想而知。另外，环境行政执法机关不移送涉嫌环境犯罪行为可能是当地政府为了发展经济而指示不予移送所致。检察机关在机构、人员、经费方面与地方行政机关存在一定的依附关系，某种程度上受制于地方政府。当检察机关和监察机关对不移送行为进行监督时，可能要考虑与环境行政执法机关之间的各种关系，故更加难以达到监督的目的。

第三，检察建议欠缺刚性。如前所述，检察机关对涉嫌环境犯罪移送承接过程进行监督后可以提出检察建议，行使违法纠正权和提起环境公益诉讼权。检察机关提起环境公益诉讼虽然效果明显，但成本太高。所以，检察监督后最常使用的处理方式还是向被监督单位发出检察建议，或者向公安机关发出立案通知。虽然最高人民检察院印发了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（已失效），但检察机关在运用检察建议进行监督时仍然存在各种问题，有学者将其概括为存在使用管理混乱，改进案件办理要求和规范司法行为的多、其他内容涉及较少，制度的系统化工作机制研究缺乏深度，检察建议实施效果不明显，缺乏类型化案件检察建议，检察建议制裁机制缺失，效果无法保障等问题^[56]，还有学者认为存在适用形式比较混乱、适用范围偏于狭隘、自身内容不科学、具体操作流程衔接不合理等问题^[57]，出现了“虽然大多数被建议单位在接到检察建议后，都给予了回复，但有的无后续整改措施；有的纠正措施非常笼统，程式化、虚无化；有的表态整改而无实际行动；有的甚至在态度和行为上对检察建议进行抵制”^[58]的现象，甚至“遭遇着正当性质质疑和权威性挑战”^[59]。在环境保护领域，检察监督存在环境检察建议权缺乏应有的法律保障、质量不高、流于形式法律效果有限、效果难以延伸等问题^[60]。要充分发挥检察监督的作用和功能，建立具有一定刚性制裁力的检察建议实施机制必不可少。

（2）公众监督陷入困境。环境保护公众参与是环境民主的重要方式。随着我国环境保护力度的加强，公民参与环境保护的热情不断高涨。厦门“PX事件”、大连“PX项目”、宁波“PX项目”以及昆明、九江等地的“PX”项目中，公众参与取得了较好的效果。公众参与某种意义上就是公众对破坏环境保护行为的监督。我国《环境保护公众参与办法》虽然对公众参与环境保护建立了保障机制，但仍然在环境信息接收、环境决策参与方面陷入困境。如公众参与环境保护需要环境信息公开，但我国政府和企事业单位公布环境信息的范围方式非常有限。我国已经制定了《政府信息公开条例》《环境信息公开办法（试行）》以及《企业事业单位环境信息公开办法》等法规或规章，但这些法规规章存在法律位阶过低、公开的范围窄且模糊、公开采取“自愿+强制”方式不科学等问题。实践层面，各级政府除了大气污染、水污染等国控污染源信息完整公开效果较好外，其他环境信息基本没有公布。环境决策参与方面，一是参与决策的主体受限，基本以邀请的方式参与；二是公众参与决策的方式单一化、简单化，基本通过听证会、论证会、征求专家、公民意见等方式进行；三是公众参与决策的法律责任缺失。公众参与环境保护领域监督方面，监督方式原则化，效率低下，事后监督，缺乏预先参与机制，反馈机制欠缺等问题一直存在。^[61]从公众视角分析，公众参与环境保护的人数不多、意愿不强，环保参与能力有限。绝大多数公众抱着事不关己高高挂起的态度对待环境保护问题。我国首个环保指数“中国公众环保民生指数”2006年发布的数据显示，2005年中国公众环保指数得分为68.05分。调查发现，公众参与环保存在的主要问题有：“对环境负面问题的敏感和关注程度远高于自然保护区等正面环境问题”“公众环保主动性较差、环保参与能力不够强”“公众关注环保的出发点主要是个人利益，而责任意识较淡薄”^[62]。环境行政执法中涉嫌环境犯罪的移送和司法承接更是涉及行政执法的保密性和刑事司法的独立性等问题，所以公众监督仅起到检举揭发、提供犯罪线索等作用。案件的追诉的启动还是有赖于环境行政执法机关的主动性或者检察机关的监督和监察机关的监督。

（五）内外联合的多元协同监督网络尚未织牢

监督协同机制是指各监督主体之间如何协调好监督工作、采用何种方式才能更好地协力发挥监督作用等视角探讨监督策略和方法。我国对涉嫌环境犯罪移送承接过程设计了庞大的内外监督制度体系。内部监督方面，设计了上级生态环境行政主管部门对下级生态环境行政主管部门进行监督，生态环境、自然资源保护部门内设单位的监督，以及受理案件的公安机关、监察机关内设单位的监督。外部监督方面，设计了检察监督、监察监督、中央和地方环保督察、区域环保督察中心的督查、人大监督、党的监督、公众监督、媒体监督等。这些监督制度构建起环境犯罪移送承接的全方位监管体系。但是，百密一疏、白玉有暇。尽管我国对环境犯罪移送承接的监督虽然在制度层面已经较为完善，但如此众多的监督主体通过何种方式协同进行监督以发挥最佳监督效果显然还未解决。

1.内部个体监督效果欠佳。目前，与环境犯罪移送承接相关的单位均有健全的内部监督制度，但“行政权力运行的权威性、广泛性及随行政职能扩张而不断膨胀的行政自由裁量空间，决定了分散的个体监督难成气候”^[63]。以生态环境部为例，生态环境执法局是其内设监督机构，“统一负责生态环境监督执法……组织开展全国生态环境保护执法检查活动。查处重大生态环境违法问题……”^[64]此外还设置了相应的纪检监察内设机构。下级生态环境主管部门也基本设置了大同小异的内部监督机构。但从监督效果来看，除中央生态环保督察外，由本系统上级执法监督机关督促下级环境执法机关移送涉嫌环境犯罪的案件不是太多。在本单位内部，生态环境执法部门既是环境行政执法部门，也行使监督执法职责，既当裁判员，也当运动员，通过其监督移送的涉嫌环境犯罪的案件更为少见。环境执法监督权的行政化很容易造成环境行政监督主客体关系的倒置，很难发挥出令人满意的监督效果。

2.内外联合的监督网络尚存漏洞。根据宪法和法律规定，我国对环境行政执法中环境犯罪的移送和司法承接过程的外部监督有专门的环保监督方式如中央环保督察和区域环保督察中心的督察，有具有独立监督权的监察机关、检察机关、党委、人大、政协监督，还有可以独善其身的公众、媒体监督等。从监督机制运行的效果看，中央环保督察和检察监督、监察监督效果无疑最好，只要有这几个监督部门参与监督的案件一般都能得到正确的处理，应该移送的涉嫌环境犯罪的案件大部分都是通过这几种监督方式督促完成。其他监督主体的监督并未带来监督效能的大幅上升。究其原因，一方面是其他监督主体的监督权受到了强势的行政权力的侵蚀，使得监督主体缺乏监督的独立性；另一方面，环保监督具有专业性，党委、人大、政协等部门的监督要行使监督权必须依赖于生态环保机关的专业知识。如此一来，这些监督主体实际上并不完全拥有独立的环境执法监督能力和地位。对于公众和媒体而言，知情权是其行使监督的前提条件。尽管公众监督和媒体监督在大力加强生态文明建设的今天发挥着越来越重要的作用，但执法的信息匮乏、环保知识和法律素养的欠缺也使得其对涉嫌环境犯罪的案件到底是否应当移送持不确定的态度。只有在涉嫌重大环境犯罪案件的情况下，公众和媒体的监督介入方能发挥应有的作用。