环境执法中移送与承接机制存在问题

随着近些年来我国生态文明建设的大力推进，环保督查力度的加大，我国环境行政执法机关与司法机关的衔接机制不断完善。《2013工作意见》《工作办法》已经明确规定要建立联动执法联席会议制度、联动执法联络员制度、完善案件移送机制、重大案件会商和督办制度、紧急案件联合调查机制、案件信息共享机制、奖惩机制、制度等。从目前的情况看，这些机制、制度大部分已经建立起来并且执行得较好。如2017年环境保护部就提出各地可以拓展司法联动宽度，应当建立规避监管应对机制，这种拓展取得了很好的成效。2017年9月，广西环保厅组织开展的“洁海行动”中，玉林检查组发现博白县祥盛纸业有限公司存在涉嫌篡改、伪造在线监控数据行为。检查组工作人员立马通知博白县公安局工作人员到达现场对相关责任人进行询问，环境监测站工作人员在现场对外排废水进行了采样检测，发现了该公司涉嫌污染环境罪的事实，环境行政执法机关遂将案件移送公安机关调查处理。^[21]涉嫌环境犯罪移送承接衔接机制虽然整体来看取得了较好的效果，实施通畅，但上述机制运行还存在这样那样的问题，具体表现为：

（一）衔接程序不畅

环境行政执法中发现涉嫌环境犯罪的案件时，应当本着有案必移、移案必接原则进行衔接。但是，在环境行政执法机关与公安机关移送承接案件过程中，衔接程序运作中有时难免会出现这样那样的障碍^[22]，具体表现为：

1.案件处理不连贯^[23]。案件处理不连贯主要表现为移送承接程序上存在障碍。环境行政机关在执法过程中为了节省人财物，通常只要有涉嫌环境犯罪的线索就移送给公安机关，忽视对相关证据的进一步固定和收集。公安机关对于环境行政执法机关移送来的这类案件，经审查后会认为证据不充分，不足以证明犯罪事实存在，所以不符合立案条件，于是作出不予立案的决定。有些案件虽然得以移送，但出于警力、经费等方面的考虑，公安机关也可能不予立案或立案后久拖不决，或者不了了之，对案件不予反馈，或者反馈不具体，让环境行政执法机关不知所云。目前，我国正在大力进行生态文明建设，对环境问题的关注度非常高，环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪的力度较之前已经大为加强。但实际操作中，环境行政执法机关仍然存在有案不移送、移送不及时、不按规定制作法律文书、不按要求提供相应材料、不向同级检察机关备案等情况。公安机关在办理环境行政执法机关移送环境犯罪时也存在不及时受理、受理后不及时审查作出决定，该立案而不予立案，或者逾期不予答复、侦查中反复退卷等现象。这种移送程序上的瑕疵直接影响了环境犯罪查处的效果，也影响环境行政执法机关移送案件的积极性。

2.环境行政执法程序可能处于中止状态进而降低行政效率。即环境行政执法机关将涉嫌环境犯罪的案件向司法机关移送后至司法机关认定该行为构成犯罪前对该行为行政执法所处的暂时停止状态。环境行政执法中止会使得环境犯罪交接程序复杂化，可能影响对环境违法行为的处罚。有学者认为，行政执法中止有“完全中止”“部分中止”（又称“有限中止”）和“不中止”三种类型：“‘完全中止’是指行政机关将案件作为一个整体，无论有多少种违法行为，只要其中有违法行为涉嫌犯罪，则‘完全中止’行政执法活动，先移送追究刑事责任，然后再根据刑事处罚的结果实施行政处罚”^[24]；“‘部分中止’是指行政机关将案件中涉及违法主体及违法行为，区分是否涉嫌犯罪，针对涉嫌犯罪的则移送司法机关予以追究刑事责任，然后再根据情况予以行政处罚”^[25]；“不中止是指行政机关在认定违法行为涉嫌构成犯罪移送司法机关追究刑事责任后，并未‘中止’行政执法活动，而是继续调查并作出行政处罚决定”^[26]。

实务操作中来看，“完全中止”严重降低行政执法效率且没有必要。行政执法本来追求的就是效率，将没有涉嫌环境犯罪的违法事实中止行政执法，背离了行政执法的效率价值，增加了环境执法成本。“部分中止”具有合理性且符合执法与司法的需要。这类中止中，环境行政执法机关对没有涉嫌环境犯罪的环境违法事实仍然可以进行行政处罚，只有对涉嫌环境犯罪需要追究刑事责任的犯罪事实才中止行政执法程序。而在刑事司法中，即便对于涉嫌环境犯罪的事实，环境行政执法机关将其移送至司法机关后，在公安机关审查与侦查、检察机关起诉、人民法院审判过程中，都可能作出无罪、不起诉或者犯罪情节显著轻微不需要判处刑罚的决定和判决，此时司法机关要么直接将案件退回原环境行政执法机关进行行政处罚，要么认为罪轻不起诉或者定罪免刑但应当进行行政处罚（非刑罚处理方法）而交由环境行政机关进行行政处罚。从环境行政执法机关移送后到案件退回这段时间，环境行政执法同样处于中止状态。所以，对于环境行政执法机关而言，根据权力清单及时进行环境行政处罚十分必要。“不中止”一般不具可操作性，在环境犯罪交接中一般不能被允许。因为对于同一案件事实，行政执法活动与刑事司法活动不可能同时进行，一般情况下应当秉承刑事优先原则先处理犯罪事实，再考虑处理环境违法事实。但是，若需要剥夺某些从业资格、没收作案工具、消除违法犯罪的条件时，行政执法活动可以与刑事程序同时进行。

3.行政执法程序与司法程序的衔接缺乏强有力的协调部门。环境行政执法机关行使行政权，执法依据是《行政诉讼法》《行政处罚法》《环境行政处罚办法》等相关行政法律法规，刑事司法机关行使司法权，司法依据是《刑法》《刑事诉讼法》等法律。在环境犯罪的认定处罚上，刑事司法机关对环境行政执法机关某种程度上具有很强的依赖性。司法机关处理环境犯罪案件时需要环境行政执法机关提供专门技术上的支持和证据上的帮助。由于环境行政执法机关先行查处涉嫌环境犯罪的案件，故该案件是否构成环境犯罪、是否达到构罪的标准通常“受制于环保执法部门的解释和参与”^[27]。囿于法定权限，环境行政执法机关也必须依赖于环境刑事司法解决情节严重的环境违法行为的刑事责任问题。环境行政执法机关将自己行政执法中发现的涉嫌环境犯罪的案件移送给司法机关，实际上是将自己行政权属中正在处理的事权移交给司法机关。一般情况下，行政权具有高度扩张性，行政机关通常不愿意拱手相让自己正在行使的权力。在外力监督干预下，环境行政执法机关不得已必须移送，但若对该移送而不移送的行为监督不力，环境行政执法机关可能就不会移送涉嫌环境犯罪的案件，而是直接对之进行行政处罚。实务中如何协调两类不同职能实现权力交接就是一个难题。从目前的情况看，环境行政执法机关与司法机关通过共同制定衔接办法如《2013工作意见》《工作办法》等来解决问题。在行使不同职能的情况下，这类工作意见、工作办法相当于环境行政执法机关与刑事司法机关共同签订了一个协议，双方自愿履行协议中规定的权利义务。问题在于，移送、承接单位在环境犯罪案件交接过程中如果发生了摩擦，产生了问题，只能根据法律进行监督。在案件交接产生摩擦的情况下，二者之间若没有一个共同的上级机构来进行协调^[28]，就会直接影响案件交接的效率。而在环境犯罪交接过程中，一方面需要加强司法对环境行政执法的保障力度^[29]，另一方面还要解决案件交接中悬而未决的程序问题，比如，如何实现行政证据向刑事证据的转变？行政执法阶段的拘留如何实现向司法强制措施的转变？拘留阶段可否全程同步录音录像？是否可以解除拘留与执行逮捕同时进行？如此等等。整体来看目前对衔接过程中的种种矛盾尚未形成行之有效的化解机制^[30]。

（二）联动协作机制实施不畅 (www.xing528.com)

环境行政执法与刑事司法衔接中，虽然我国已经建立了诸多协作联动机制，且办案协助、双向案件咨询、联合调查等机制等运行也取得了非常好的效果，但有些机制如提前介入制度、联席会议制度和联动执法联络员制度在实践中仍然存在一些问题：

1.提前介入制度尚未完全构建。环境行政执法机关发现涉嫌环境犯罪的案件的时间系在行使行政职责过程中。通常环境行政执法机关将自己发现的涉嫌环境犯罪的案件移送给公安机关相当于为公安机关提供犯罪线索和证据。环境行政执法是在行使公权力，同样需要认定事实，寻找证据。案件移送公安机关、检察机关、监察机关后，公安、检察、监察同样需要调查取证，且这种取证可能与环境行政执法机关的取证活动重复。由于环境行政执法的证据要求、取证规则、取证方法等没有司法严格，为了提高行政、司法的效率，避免重复且不及时的取证活动，公安机关、检察机关、监察机关在环境行政执法机关移送案件前提前介入环境行政执法机关发现的涉嫌环境犯罪案件的查处十分必要。对于公安机关提前介入环境行政执法发现的涉嫌环境犯罪调查的制度，原环保部已经明确提出要争取公安机关第一时间介入涉刑案件，共同赴现场办案，大幅提高涉刑案件移送效率。^[31]对于涉嫌环境行政执法领域中的渎职犯罪行为，检察机关、监察机关也应当同时提前介入进行调查^[32]。上述机关提前介入可以与环境行政执法机关进行有效配合，在环境行政执法机关调查处理时运用刑事侦查、监察调查手段收集、固定证据，查处案件线索。目前来看，除了特大、重大环境犯罪案件，我国司法机关、监察机关提前介入的情况不多见，没有建立起常态化、制度化、规范化的提前介入制度，随意性较大。

2.联络协作机制不完善。这种不完善主要表现在：“一是会议主导者不明确，各个机关经常是轮流主持会议，会议协商气氛较浓，缺乏一个统一意见的主体，会议效果大打折扣；二是会议过程透明度有待加强，实践中联席会议多为机关内部会议，没有行政相关人的参与旁听，也缺乏与新闻媒体的及时沟通”^[33]。联合挂牌督办制度运行中也存在互相推诿、案件跟踪不到位等问题。此外，环境污染类犯罪侦查协作机制实施不力。环境污染类犯罪实施具有隐蔽性，因果关系具有间接性和复杂性，这给犯罪侦查工作带来了很大的困难。环境犯罪线索基本来自环境行政执法机关的移送，环境犯罪侦查工作对环境行政执法的依赖性非常强，侦查手段中的环境监测、环境检测、环境鉴定等调查取证工作都需要环境行政执法机关的协助。但从目前的情况看，相关法律法规制度虽然已有协作方面的规定，但实践中互相推诿、协作不力、效果不佳等问题依然存在，跨地域协作更不理想。

（三）信息共享机制尚未全面建立且信息不全

我国许多地方已经建立起了行政执法与司法衔接信息共享机制与平台，但仍有一些地方尚未建设好。已经建设起来的这些平台中，有些地方没有将生态环保机关纳入平台的行政执法机关成员中去，如四川等，致使环保行政执法与司法衔接信息在平台中缺失。我国还建立了一些区域性、专门性环保信息共享平台。区域性环保信息平台如长三角机动车环保信息共享平台，京津冀三地环保数据共享平台正在筹建中。环境执法监督信息共享平台如山东省环境保护行政执法检察监督信息共享平台^[34]等。此外，我国还与其他国家合作建立了环保信息共享平台，如上合组织环保信息共享平台、中国—东盟环保信息共享平台等。从平台建设情况来看，主要还存在以下四个方面的问题：其一，公共性行政执法与司法衔接信息共享平台没有将环境行政执法机关的环境行政执法信息纳入；其二，专门性环境行政执法与司法衔接信息共享平台没有建立；其三，环境行政执法、刑事司法信息录入不全、不及时，选择性录入；其四，环保部门、公安机关、检察机关对录入的案件信息汇总、分析、综合研判不及时，环境行政执法与司法衔接平台遗漏、信息遗漏和工作疏漏亟需弥补。

（四）衔接保障机制尚不健全

总体来说，我国对于环境犯罪移送承接衔接过程的保障机制正在逐步完善。尤其是突发环境事件应急机制实施比较到位。但囿于资金、人才等方面的原因，环境执法设施和环境执法手段仍然比较落后，环境犯罪案件专门的查办培训机制、环境犯罪移送承接中的奖惩机制等尚未实施到位。