环境行政执法中的刑案移送与司法承接问题研究

依据职权法定原则，我国环境行政执法机关在行使环境行政执法权的过程中，发现有涉嫌环境犯罪行为的，应当按照职权分工将涉嫌环境犯罪案件移送给有管辖权的刑事司法机关依法查处。刑事司法机关承接环境犯罪时，应当依照法律审查环境行政执法机关移送过来的材料。若证据材料达到刑事犯罪构罪基本要求的，应当立案，没有达到证据要求的可以要求环境行政执法机关补充证据。补充证据后还是没有达到构罪要求的应当不予立案，需要追究环境违法行为行政责任的应当将案件材料退回环境行政执法机关进行行政处罚。环境犯罪案件移送承接过程中，环境行政执法机关与刑事司法机关应当相互配合，各司其职，确保环境犯罪案件移送工作有序交接。但是，由于环境行政执法与刑事司法属国家不同性质权力，职责行使中要求也不相同，加之各自职责站位不同，环境犯罪移送衔接过程中还存在诸多问题，研究中需要对这些问题一一厘清以保证移送承接工作的顺利进行。

（一）法律法规衔接不够

立法上，我国法律均无对行政执法机关移送案件、司法机关承接案件的程序进行详细规定，只在环境行政机关和司法机关联合制定的规范性法律文件、建设性意见以及国务院各部门内部制定的行政规章中有简单规定。从目前制定的规章制度来看，环境行政权和刑事司法权的衔接在规则层面还存在以下几个方面的问题：

1.环境行政立法与环境刑事立法之间没有实现无缝对接。环境犯罪一般以违反环境行政法律法规为前提，具有行政从属性，既违反环境行政法，也违反刑法。对具有双重违法性的环境犯罪而言，其所违反的环境行政法与刑法内容应当一致，不能互相矛盾。如果出现矛盾，会使环境行政机关和司法机关处理案件时无所适从。我国目前正在对之前制定的环境行政法进行修改：2014年已经修改了《环境保护法》，2016年修改了《中华人民共和国水法》，2017年修改了《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》，2018年修改了《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国环境保护税法》。这些新修改的法律内容不断完善，制度、体制、机制不断健全，措施更为有效。刑事立法层面对破坏环境资源保护罪修改的力度也比较大。2001年《中华人民共和国刑法修正案（二）》将非法占用耕地罪修改为非法占用农用地罪；2002年《中华人民共和国刑法修正案（四）》将非法采伐、毁坏珍贵树木罪修改为非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪，删除了非法收购盗伐、滥伐树木罪“以牟利为目的”的规定，将非法收购盗伐、滥伐林木罪修改为非法收购、运输盗伐、滥伐林木罪；增加了非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪；2011年《刑法修正案（八）》将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪；2020年全国人大常委会又通过了《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，加重了污染环境罪的法定刑。环境行政法和环境刑法的修改对保护环境、制裁环境违法犯罪行为无疑意义重大。但环境行政法与环境刑法之间仍存在规定应当负刑事责任的刑法条文序号与现行刑法不一致、行政法规定的应当负刑事责任的刑事法律名称与现行刑法不一致、附属刑法条文与刑法相关条文行为入罪范围、定罪标准等内容规定不一致、罪名不一致等问题^[1]。有些关联犯罪中构罪标准不一致直接导致定罪困难。如1997年刑法规定的重大环境污染事故罪的构罪标准是“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”，2011年《刑法修正案（八）》将该罪修改为污染环境罪后，降低了定罪标准，变成了“严重污染环境”。根据《2017污染解释》的规定，严重污染环境的标准有行为犯、也有结果犯。但与污染环境罪相关的犯罪非法处置进口的固体废物罪、环境监管失职罪的标准仍然是“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”。这就出现了一种情况，污染环境的行为构成犯罪，但环境监管失职却不构成犯罪，环境行政执法机关要移送环境监管失职者的渎职行为就发生困难。此外，非法处置进口的固体废物罪与污染环境罪的标准不一致也引发了法条内部不公平的问题，很多情况下对行为人非法处置进口的固体废物行为都选择按污染环境罪定罪量刑。

2.衔接性规定立法位阶太低。我国对环境行政执法中移送环境犯罪案件、司法机关承接移送来的案件虽无立法上的详细规定，但实践中衔接部门之间出台了大量的衔接性意见，有关行政执法机关与刑事司法机关就行政犯罪案件移送承接的文件就有好几个，专门针对环境行政执法机关与刑事司法机关衔接的规定、意见、办法也有几个。这些衔接文件很多内容重复，虽然有些文件已经明令废止^[2]，但好几个重复性文件同时都在执行。尤其是行政机关移送案件的规定与环境行政机关移送案件规定存在冲突，直接导致衔接过程中不知如何适用衔接性文件。如关于移送时间的规定，不同规定、意见、办法规定的时间不同，如何选择时间节点成为问题。还有，这些文件、意见、办法法律位阶很低，只有国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》属行政法规，最高人民检察院公布的《检察规定》以及公安部印发的《受理规定》属于部门规章，其他行政执法机关与司法机关联合发布的规定、意见、工作办法等连严格意义上的规章都算不上。在规则、文件政策法律化程度不高、法律位阶底、法律效力底、权威性不强，加之环境行政执法机关与刑事司法机关属于不同权力机构的情况下，很容易造成衔接中约束力缺位，“行政执法机关与公安侦查机关相互推诿，导致行政执法与刑事司法衔接难以畅行”^[3]的局面。

3.监察法委员会设置后相关规定没有及时修改。2018年3月11日全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》设置了监察委员会，独立行使监察权，2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《监察法》规定了监察机关及其职责。2018年3月21日，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中提出将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合组建国家监察委员会。监察委员会设置后，我国对职务犯罪的刑事调查权已经重新进行了配置，不再属于检察机关。2018年10月26日我国相应修改了《刑事诉讼法》，调整了与《监察法》相抵触的刑事诉讼内容。但是，目前正在实施的相关衔接性法律、行政执法与刑事司法衔接规定、意见、办法等相关内容大部分尚未进行修改。法律法规的修改不是一朝一夕就能解决的问题，需要考虑系统性、前瞻性等各个方面。目前，我国国家机构改革尚在进行中，这些机构发布的文件的修改工作可能要延续到上下级国家机构改革完全到位后。在新的法律法规修改后，与之相关的衔接法律法规、文件没有修改到位的情况下，环境行政执法机关与刑事司法机关对刑事案件的衔接就会碰到各种难题。

（二）移送承接实践不力

环境行政执法中，环境行政机关和刑事司法机关移送承接环境犯罪案件取得了很大的成绩，尤其在对破坏自然资源犯罪的移送承接方面成绩更为突出，实现了破坏自然资源环境犯罪移送承接的常态化，但是对于污染类环境犯罪来说，移送承接中仍然存在诸多问题，概括起来主要有：

1.移送层面有案不移以罚代刑。

（1）有案不移。有案不移是指环境行政执法机关在行使行政执法职责过程中发现有涉嫌环境犯罪的刑事案件不移送给有处理权限的司法机关进行处理的情况。有学者将有案不移归纳为“四不”，即“不愿移送”“不敢移送”“不能移送”和“不便移送”^[4]。环保行政执法部门有案不移会“致使本该交由司法机关立案的犯罪案件难以立案。环保执法部门与刑事司法机关分别行使行政权和司法权，在跨职能衔接案件的情况下，这两类部门的衔接机制是否顺畅对于追究环境犯罪人刑事责任至关重要”^[5]。在环境行政移送和刑事司法衔接领域，我国已经制定了一大批相关的法规、意见以及办法，相应的工作机制已经比较完善。即便如此，“并不见环境行政执法部门督促责令下级环保厅局向公安机关移送刑案，有案不移、有罪不究极为普遍”^[6]。实践中，很多情况下环保行政执法机关为了强化自己的行政职能，对已经构成犯罪的环境犯罪案件不进行移送，前述移送数据可以看出，环境行政执法机关移送的涉嫌污染类环境犯罪案件屈指可数，极低的污染环境犯罪率与极高的环境行政处罚形成了鲜明的对比^[7]。即便在《2013污染解释》发布后移送数据大为增加，但与构成环境犯罪应当追究刑事责任环境犯罪数相比差距很大^[8]。《2017污染解释》施行后，环境违法行为入罪的标准已经很低，环境违法行为构成犯罪的数量应该比较大。但实际情况来看，移送至司法机关追究刑事责任的数量仍然在低位数徘徊。一些众所周知可以构成环境犯罪的案件如康菲漏油事件、松花江水污染事件等都没有启动刑事追诉程序，更毋谈其他普通环境犯罪案件。从审判机关审判的污染类案件看，规模以上的污染企业很少^[9]，大部分都是小企业、小作坊、农民工^[10]。可见，环境行政执法机关移送的环境犯罪案件虽然这几年在不断上升，但没有从根本上触动污染企业，构成犯罪该移送而没有移送的案件还有很多。

（2）以罚代刑。以罚代刑即环境行政执法机关以罚款、拘留、吊销营业执照等行政处罚措施代替刑事处罚，对本该移送司法机关定罪量刑的案件通过行政处罚予以结案。造成这种情况的原因，大多是因为“地方政府以污染环境罪立案影响经济发展为由阻止刑事立案处罚。……司法部门一旦对地方GDP贡献大户进行污染环境罪立案，地方政府往往会进行干预，阻止立案工作”^[11]。我国大力开展生态文明建设，倡导绿色发展理念以后，环境保护问题已经上升到国家层面来解决，环境犯罪以罚代刑问题得到了一定程度的解决，但在财政、就业压力之下，这种现象仍然存在。

（3）环境污染犯罪移送的地域差异性过大。一般情况下，污染类环境犯罪的案发率与地方经济的发展程度成正比。经济越发达，工业化程度必然越高，工业化程度越高，污染环境的情况肯定越常见，环境犯罪发案率自然就多。经济落后的原生态地区，污染环境的现象不多，构成环境犯罪的案件也相对少见。此外，法律政策的实施也是环境犯罪案件移送多少的重要因素。如新环境保护法的实施、新司法解释的出台、国家环境保护的政策等强力推进等都直接影响污染类环境犯罪的移送。我国环境行政机关移送环境犯罪案件也反映了这种地域差异性。下列2014年～2018年表格中的部分时间段移送数据（参见表5－1至表5－5）可以看出我国环境犯罪移送的地域差异性情况。

表5-1　2014年第三季度全国各地移送涉嫌污染犯罪情况（单位：件）

注：数据来自环境保护部公布的《2014年第三季度环境行政处罚及移送涉嫌环境污染犯罪案件的情况》。非常遗憾的是无法查询到全部的数据。

表5-2　2015年1月～7月全国各地移送涉嫌污染环境犯罪情况（单位：件）

(www.xing528.com)

注：数据来自王昆婷：《环境保护部通报新环保法及配套办法执行情况》，《中国环境报》2015年9月11日。全年数据不全，但浙江以移送666件为全国之最，广东也移送了312件^[12]。

表5-3　2016年1月～11月全国各地移送涉嫌环境犯罪情况（单位：件）

注：数据来自环境保护部公布的《2016年1－11月环保法配套办法执行情况区域分布表》。2016年12月份的数据环境保护部没有公布。

表5-4　2017年1月～11月全国各地移送涉嫌环境犯罪情况（单位：件）

续表

注：数据来自环境保护部公布的《2017年1－11月环保法配套办法执行情况区域分布表》。2017年12月份的数据环境保护部没有公布。

表5-5　2018年1月～11月全国各地移送涉嫌环境犯罪情况（单位：件）

注：总计移送环境犯罪案件2367件。数据来自生态环境部网站。标题《生态环境部通报2018年1－11月环境行政处罚案件与〈环境保护法〉配套办法执行情况》。

上述数据可以看出，全国各地环境行政执法机关每年移送涉嫌环境污染犯罪案件的数量极不平衡。浙江省的移送数量除2016年1月～11月、2018年1月～11月被广东超越外，其他数据均显示为全国第一。2014年上半年，全国各级环境保护部门累计向公安机关移送涉嫌污染环境犯罪案件861件，浙江一个省移送的污染犯罪案件数就达到489件，占了全国移送总数的一半还多^[13]，而这其中，温州市向公安移送涉嫌环境犯罪案件数就达到178件，占全省489件的36.4%，超过了全国总移送数的1/5，在全国地市级移送中排名第一^[14]。浙江丽水市2017年环保部门就向公安机关移送案件56件^[15]。广东、江苏、福建、河北、山东的移送数量也排在前列。相对来说，西藏至今没有一起涉嫌环境污染犯罪案件被移送，海南、青海、宁夏、甘肃、吉林、黑龙江等地移送的数据也不多。移送数据的差异性应该既有生态环境好、经济相对落后，工业化程度不高等客观原因，也有因为经济考量对环境犯罪移送的重视度不够而不愿移送等主观原因：其一，各地经济发展极不平衡所致。经济发展水平不同，污染环境犯罪案件的发案率也就不同，如西藏自治区许多地方人迹罕至，工厂企业本来就不多，公司污染环境刑事案件自然很少。反观江浙，工业化程度高，公司企业较多，污染案件的发生率自然很高。此外，经济落后地区通常人口稀少，环境保护较好，大自然对污染的自我调节能力也较强。如同样是超标准3倍以上排污，自然条件不同造成的后果也不一样。在城市影响面会非常大，影响人口也非常多，但在农村相对就小些。其二，各地执法、司法人员的绿色执法、司法理念不同所致。经济落后地区由于要考虑发展经济，环境行政执法人员和刑事司法工作人员绿色执法、绿色司法理念相对要落后一些。其三，执法、司法人员对“严重污染环境”的定罪标准把握不一。沿海等经济发展地区对污染环境犯罪的刑事司法理念超前，大刀阔斧地开展创新性环境执法、司法活动，严格执行最高人民法院、最高人民检察院确定的定罪标准，所以案件自然就多。经济不发达、欠发达地区尚未处理好发展经济与保护环境之间的关系，认为过于严苛的环境刑事司法活动会因影响经济发展，因而在环境行刑衔接活动中总是会瞻前顾后，尽量提高入罪标准减少公司被追刑责。

2.承接层面保障制度不完善。

（1）环保警察队伍还没有完全建立。“警察权介入环保领域是对体现环境正义的人权的保障”^[16]。环保警察的建立可以有效应对我国严峻的环境现实，有效控制和化解环境风险。也有人对环保警察的设立持有异议，认为如果设立环保警察，那么食品安全、税务、工商等领域也可以设立警察，这样设立警察队伍很容易造成警察人员编制紧张、警察职能过宽、过分细化还容易造成警察机构臃肿，遇事互相推诿，也容易造成相关监管部门环保“警察依赖症”。^[17]实务部门的领导有些也不赞成设立环保警察，认为“做好行政执法和刑事司法的衔接才是关键问题”^[18]。虽然理论界和实务界对应否设立环保警察有争执，但同意设置的声音依然盖过了反对设置的声音。从目前的发展势头看，环保警察队伍的设立具有可行性^[19]，且已经势不可挡。至2017年底，我国已经有北京、陕西、河北等9个省市设立了环保警察。但是，环保警察的设立目前由于没有直接的法律依据，实务中造成了环保警察即便成立也难以解决编制问题。有些地方刚建立不久就被撤销了，如安徽铜陵县环保警察2010年从成立到撤销前后不到半年时间。如何让环保警察队伍的身份名正言顺，首先需要从《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）等法律上进行破解。

（2）移送承接队伍专业化能力不足。环境犯罪的移送承接既要求环境行政执法人员具有专门的刑法专业知识，也要求司法机关工作人员具有一定的环保专业知识。目前来看，我国环保专业人员培养能力不断加强，环境行政执法工作人员已经基本实现了环保专业化。随着我国环保警察的设置以及环境司法专门化，我国环境司法队伍的环保专业素养也大为提升。但整体来看仍然存在两个方面的问题：其一，环境行政执法机关工作人员大多系非法学专业背景，缺乏刑法专业素养，对环境违法行为是否构成犯罪不能做出准确的判断，进而导致收集证据片面、证据证明力不足等问题^[20]，致使环境犯罪案件该移送而不移送；其二，刑事司法工作人员欠缺环保专业知识，认定污染类环境犯罪过度依赖环境行政执法机关及其工作人员，在环境犯罪的认定需要高科技专业技术水平，刑事司法工作人员调查取证能力不足。

（3）承接案件后处理结果不告知、案卷材料不退回。实践中，司法机关承接案件后存在玩忽职守或者滥用职权的情况。公安机关承接环境犯罪案件后不立案的，公安机关移送检察机关审查起诉后检察机关不起诉的，检察机关起诉后人民法院判无罪的案件，司法机关一般不会通知、告知环保部门，更不会将移送的案卷材料送回环保部门，这样导致有些违法人员既没有受到刑事处罚，又逃避了行政处罚。