环境行政执法中刑案移送与司法承接研究结果

刑事责任是所有法律责任中最为严厉的责任，其不仅可以限制、剥夺犯罪人的人身权利、财产权利、政治权利，甚至还可以剥夺犯罪人的生命权。环境犯罪移送承接中的渎职失职犯罪行为一般侵害的是国家机关的正常活动或者国家公职人员的职务廉洁性，这些渎职犯罪由于一般不会有危害公共安全、侵犯公民生命权等破坏特别重大刑法法益的情况出现，故一般不会有判处死刑的可能性。但是，随着生态环境保护的日益强化，我国加大了制裁生态环境保护领域渎职失职犯罪行为的力度。

根据实践中环境犯罪交接出现的渎职失职犯罪情形，这类渎职失职行为可能涉嫌以下几个罪名：

（一）徇私舞弊不移交刑事案件罪

根据《刑法》第402条的规定，徇私舞弊不移交刑事案件罪是指行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的行为。该罪是专门针对行政执法机关工作人员该移交不移交刑事案件、以罚代刑违规处理案件规定的罪名。考虑行政权扩张带来的后果，我国加大了对这类犯罪行为的处罚力度。据统计，1998年至2004年间全国法院系统审理徇私舞弊不移交刑事案件罪的数量不断上升（见表4－18）^[142]，表明行政执法机关不移送刑事案件的情况越来越严峻，故从严制裁这类案件有其现实意义。生态环境行政主管机关中环境行政执法人员属于国家行政执法人员，承担环境行政执法职能。在环境行政执法中发现涉嫌环境犯罪的行为时应当按照规定及时移送至刑事司法机关进行立案调查追究刑事责任。若行为人徇私舞弊，该移送不移送，情节严重的即构成本罪，自然应当依法追究刑事责任。如广东省汕头市金平区人民法院判决的陈某某、谢某某徇私舞弊不移交刑事案件罪就是典型。陈某某、谢某某分别为汕头市环保局金平分局环境监察股副股长和工勤人员，其徇私舞弊，采取伪造证据的手段对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，致使违法犯罪活动继续进行，情节严重，构成徇私舞弊不移交刑事案件罪，被判处免予刑事处罚。^[143]环境犯罪移送中渎职构成犯罪的案件应当大部分构成本罪。

表4-18　1998年～2004年全国法院审理徇私舞弊不移交刑事案件罪数

（二）环境监管失职罪

根据《刑法》第408条的规定，环境监管失职罪是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。环境犯罪移送承接中，也可能存在负有环境保护监督管理责任工作人员疏于管理，对应当发现的诸如污染环境之类犯罪没有发现，导致应该移送的犯罪没有移送的情况出现。所以，环境犯罪移送承接中的国家机关工作人员也有可能构成本罪，但这类案件不多^[144]。

（三）滥用职权罪、玩忽职守罪

根据《刑法》第397条的规定，滥用职权罪和玩忽职守罪是指国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。滥用职权罪、玩忽职守罪与前述徇私舞弊不移交刑事案件罪、环境监管失职罪之间属于法规竞合的关系。一般情况下，环境犯罪移送承接中渎职失职的犯罪行为构成的是徇私舞弊不移交刑事案件罪和环境监管失职罪。但是，对于无法纳入徇私舞弊不移交刑事案件罪、环境监管失职罪处理的犯罪行为，应当秉承“法网恢恢疏而不漏”的法律适用原则，按照滥用职权罪或者玩忽职守罪追究刑事责任。

（四）非法经营罪、投放危险物质罪、提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪、破坏计算机信息系统罪

根据《2017污染解释》第6条至第10条的规定，污染环境犯罪实施过程中还可能涉嫌这些犯罪，行为人的行为若符合这些犯罪的构成条件，则应当按这些犯罪定罪量刑。如依据该解释第10条，行为人违反国家规定，针对环境质量监测系统实施或者强令、指使、授意他人实施修改参数或者监测数据、干扰采样致使监测数据严重失真、其他破坏环境质量监测系统的行为，就应当按照破坏计算机信息系统罪论处。

【注释】

[1]［美］约翰·D.多纳林、理查德·J.泽克豪泽：《合作：激变时代的合作治理》，徐维译，中国政法大学出版社2015年版，第238页。

[2]［美］约翰·D.多纳林、理查德·J.泽克豪泽：《合作：激变时代的合作治理》，徐维译，中国政法大学出版社2015年版，第236～238页。

[3]姚建龙：“监察委员会的设置与检察制度改革”，载《求索》2018年第4期。

[4]参见胡勇：“监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整”，载《法治研究》2017年第3期。

[5]参见陈光中：“关于我国监察体制改革的几点看法”，载《环球法律评论》2017年第2期。

[6]参见王玄玮：“国家监察体制改革和检察机关的发展”，载《人民法治》2017年第2期。

[7]袁博：“监察制度改革背景下检察机关的未来面向”，载《法学》2017年第8期。

[8]参见姚建龙：“监察委员会的设置与检察制度改革”，载《求索》2018年第4期。

[9]袁博：“监察制度改革背景下检察机关的未来面向”，载《法学》2017年第8期。

[10]尽管法律没有赋予检察机关全面的行政监督权，但检察机关行使行政监督权依然有政策依据。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，检察机关在履职过程中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。

[11]这一监督内容目前尚无法律依据，仅在理论层面进行探讨。根据《监察法》第七章的规定，监察机关和监察人员接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，接受民主监督、社会监督、舆论监督。但这些监督整体来说欠缺刚性，不能有效发挥监督效果。监察委员会行使监察权时也可能存在玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等渎职失职问题，这些问题的靠监察委员会自身纠正难度很大，必须依靠外部力量进行监督。检察机关作为国家法律监督机关对监察委员会履职过程进行监督应该在法理之中。

[12]参见徐汉明、张乐：“监察委员会职务犯罪调查与刑事诉讼衔接之探讨——兼论法律监督权的性质”，载《法学杂志》2018年第6期。

[13]参见最高人民法院法官于同志在河南省为河南省三级法院刑事法官做的“监察法实施后职务犯罪案件审理的若干问题”中的讲话，载http：//www．sohu.com/a/253638978_650721，最后访问日期：2018年9月22日。

[14]有人认为检察监督方式不宜用“建议”方式，因为“监督必须有‘牙齿’，没有‘牙齿’不成其为监督”，主张将“检察建议”修改为“提出抗诉”“纠正违法通知”等方式。参见朱孝清：“对人民检察院组织法修订草案二次审议稿的五点修改意见”，载《人民检察》2018年第13期。

[15]2018年10月26日修订的《刑事诉讼法》第19条第2款规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”其他公职人员的职务犯罪由监察机关进行刑事调查，移送人民检察院审查起诉。根据2018年11月24日印发的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》，人民检察院发现司法工作人员涉嫌利用职权实施非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪、暴力取证罪、虐待被监管人罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私枉法罪、民事、行政枉法裁判罪、执行判决、裁定失职罪、私放在押人员罪、失职致使在押人员脱逃罪、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪等十四种侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，可以立案侦查。

[16]《监察法》第3条。

[17]该办法系2012年7月4日由环境保护部部务会议审议通过，2012年9月1日起施行。

[18]如2013年河北省环保厅、公安厅、省人民检察院在开展打击环境污染犯罪的专项行动中，环境行政执法机关共向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪125件，其中24件是在检察机关监督后移送的，占总移送案件数的19.2%。参见赵旭光：“‘两法衔接’中的有效监督机制——从环境犯罪行政执法与刑事司法切入”，载《政法论坛》2015年第6期。

[19]上海市静安区人民法院判决的黄春海案就将具有国家行政职能的工作人员移送犯罪活动认定为具备法律赋予的查禁犯罪活动职责。具体案情是，上海市烟草专卖局静安分局稽查支队稽查员黄春海于2006年9月至2007年10月，在查禁销售假冒伪劣卷烟违法犯罪的活动中通风报信多次，将稽查支队突击检查的部署安排事先泄露给售假者，售假者蔡某因此得以多次逃避检查和处罚。静安区人民法院认为，烟草专卖局具有国家机关职能，法律也赋予烟草专卖局稽查人员对烟草犯罪进行查禁、收集犯罪证据，并将烟草犯罪案件移交司法机关的职权，因而具备了法律赋予的查禁犯罪活动的职责，故一审将黄春海上述行为认定为帮助犯罪分子逃避处罚罪，判处有期徒刑1年6个月。上海市第二中级人民法院二审维持了原判。参见《最高人民法院公报》2009年第6期。

[20]如2013年1～8月，河北省公安机关共立案185起环境污染犯罪案件，其中13件是在检察机关立案监督后立案的，占总立案数的7%。参见赵旭光：“‘两法衔接’中的有效监督机制——从环境犯罪行政执法与刑事司法切入”，载《政法论坛》2015年第6期。

[21]2016年4月15日，最高人民检察院公布了《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》。该规则专门规定了对人民法院行政诉讼审判进行监督，但没有对其他案件审判监督的规定。

[22]2018年修改后的《刑事诉讼法》第19条规定前述案件“可以由人民检察院立案侦查”。根据《监察法》第11条的规定，案件自然也可以由监察机关行使监督权进行立案调查。

[23]2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》修正。

[24]该条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”

[25]环境监察机构根据不同级别，从最高环境保护机关到县级环保机关分别设置了环境监察局、省级环境监察总队（分局）、地市级环境监察支队以及县级环境监察大队。

[26]根据区域环保督查中心组建方案，环保督查的主要职责有：①监督地方对国家环境政策、法规、标准的执行情况；②承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作；③承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作；④参与重特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作；⑤承办或参与环境执法稽查工作；⑥督查重点污染源和国家审批建设项目‘三同时’执行情况；⑦督查国家级自然保护区（风景名胜区、森林公园）、国家重要生态功能保护区环境执法情况；⑧负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作；⑨承担原总局交办的其他工作。

[27]夏光：“国家设立区域环保督查中心意味着什么？”，载《中国经济时报》2006年9月21日，第8版。

[28]陈海嵩：“环保督察制度法治化：定位、困境及其出路”，载《法学评论》2017年第3期。

[29]翁智雄、葛察忠、王金南：“环境保护督察：推动建立环保长效机制”，载《环境保护》2016年第Z1期。

[30]据不完全统计，2014年环保部共对20多个地级市政府负责人进行督政约谈，2015年约谈了16个地级市（自治州）和2个县的地方政府负责人。参见王灿发主编：《新〈环境保护法〉实施情况评估报告》，中国政法大学出版社2016年版，第65～66页。

[31]和婷婷：“第二批省级环保督察晒成绩单：立案处罚282家企业组织处理158人”，载http：//hunan.voc.com.cn/article/201809/201809260846363557.html，最后访问日期：2020年4月3日。

[32]董鑫：“中央环保督察再启拟三年完成全覆盖”，载《北京青年报》2018年12月29日，第3版。

[33]参见周雪光：“运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考”，载《开放时代》2012年第9期；戚建刚、余海洋：“论作为运动型治理机制之‘中央环保督察制度’——兼与陈海嵩教授商榷”，载《理论探讨》2018年第2期；等等。

[34]陈谦：“锐利－变气象新——推进环保督察落实党政同责综述”，载《中国环境报》2017年1月3日，第1版。

[35]参见《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》第4条第2项。

[36]参见《中央生态环境保护督察工作规定》第7条。根据第8条的规定，领导小组的职责有：“①学习贯彻落实习近平生态文明思想，研究在实施中央生态环境保护督察工作中的具体贯彻落实措施；②贯彻落实党中央、国务院关于生态环境保护督察的决策部署；③向党中央、国务院报告中央生态环境保护督察工作有关情况；④审议中央生态环境保护督察制度规范、督察报告；⑤听取中央生态环境保护督察办公室有关工作情况的汇报；⑥审议中央生态环境保护督察其他重要事项。”

[37]该条规定的具体职责是：“①向中央生态环境保护督察工作领导小组报告工作情况，组织落实领导小组确定的工作任务；②负责拟订中央生态环境保护督察法规制度、规划计划、实施方案，并组织实施；③承担中央生态环境保护督察组的组织协调工作；④承担督察报告审核、汇总、上报，以及督察反馈、移交移送的组织协调和督察整改的调度督促等工作；⑤指导省、自治区、直辖市开展省级生态环境保护督察工作；⑥承担领导小组交办的其他事项”。

[38]寇江泽：“新一轮中央环保督察明年开始国企将纳入”，载《人民日报》2018年5月24日，第2版。

[39]具体包括：“①省、自治区、直辖市党委和政府及其有关部门，并可以下沉至有关地市级党委和政府及其有关部门；②承担重要生态环境保护职责的国务院有关部门；③从事的生产经营活动对生态环境影响较大的有关中央企业；④其他中央要求督察的单位。”

[40]第5条第2款的规定：“原则上在每届党的中央委员会任期内，应当对各省、自治区、直辖市党委和政府，国务院有关部门以及有关中央企业开展例行督察，并根据需要对督察整改情况实施‘回头看’；针对突出生态环境问题，视情组织开展专项督察。”第15～17条对例行督察、“回头看”、专项督察的具体内容进行了详细规定。

[41]参见中央纪委国家监委网站2019年6月29日发布文章：“这个区委竟然伪造10份常委会文件”，载http：//www．ccdi.gov.cn/yaowen/201906/t20190625_196109.html，最后访问日期：2020年1月20日。

[42]参见肖琪：“中央生态环境保护督察向纵深发展写在第二轮中央生态环境保护督察进驻之际”，载《中国环境报》2019年7月10日，第1版。

[43]第一批中央环保督察的时间为2016年7月至8月。上述数据来自赵静：“工业和资源型企业环保问题突出”，载《上海证券报》2016年8月22日，第2版；袁媛、唐述权：“图解：2016年第一批中央环保督察组战绩如何？”，载http：//politics.people.com.cn/n1/2016/1109/c1001－28846615.html。由于统计的时间不同，一些数据不一致。

[44]督察时间为2016年11月至2017年1月。数据来自尹深、仝宗莉：“第二批中央环保督察反馈：7省市3121人被问责”，载http：//politics.people.com.cn/ywkx/n1/2017/0417/c363762－29214676.html，最后访问日期：2020年3月25日。

[45]督察时间为2017年4月28日至5月28日。数据来自高敬：“问责4660人，严批环保不作为乱作为——聚焦第三批中央环保督察反馈”，载http：//www．xinhuanet.com/2017－08/02/c_1121422033.htm。但有些报道数据与前文有差异，见刘展超：“第三批中央环保督察：交办环境问题31457个问责4677人”，载https：//www．yicai.com/news/5324437.html，最后访问日期：2020年3月25日。

[46]督察时间为2017年8月至9月。数据来自王丹蕾：“第四批中央环保督察进驻结束新疆问责人数最多”，载http：//news.cnr.cn/native/gd/20170918/t20170918_523953130.shtml，最后访问日期：2019年4月22日，中央生态环境保护督察办公室通报了问责的具体情况：8省（区）共问责1035人，其中厅级干部218人（正厅级干部57人），处级干部571人（正处级干部320人）。被问责人员中，诫勉296人，党纪政务处分773人（次），组织处理2人，移送司法2人，其他处理8人。被问责的厅级干部中，诫勉72人，党纪政务处分155人（次），其他处理1人。被问责人员中，地方党委61人，地方政府208人，地方党委和政府所属部门684人，国有企业31人，其他有关部门、事业单位人员51人。参见寇江泽：“千余党政干部被问责”，载《人民日报》2019年4月23日，第14版。

[47]参见邓琦、张金磊：“首批环保督察‘回头看’已问责6219人”，载《新京报》2018年10月17日，第11版。

[48]寇江哲：“第二批中央环保督察‘回头看’进驻结束已问责2177人”，载《人民日报》2018年12月10日，第14版。

[49]董鑫：“中央环保督察再启拟三年完成全覆盖”，载《北京青年报》2018年12月29日，第3版。

[50]2015年12月31日至今年2月4日，中央环保督察组已经在河北开展了环保工作督察试点。至2016年5月，河北已办结31批2856件环境问题举报，关停取缔非法企业200家，拘留123人，行政约谈65人，通报批评60人，责任追究366人。参见郝多：“中央环保督察组向河北反馈督察情况部分区域环境质量急剧恶化”，载http：//www．xinhuanet.com//energy/2016－05/24/c_1118921702.htm。

[51]如江西省时隔督察反馈半年才真正行动起来。不按整改要求进行严格考核、表面整改，假装整改等现象大量存在。参见邓琦、张金磊：“首批环保督察‘回头看’已问责6219人”，载《新京报》2018年10月17日，第11版。

[52]随着中央以下环保督察工作的推进，各省环保督察体制也在不断改革。如2019年5月，湖南省委办公厅、省政府办公厅联合印发了《湖南省生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》。该方案将市县两级生态环境部门的生态环境保护督察职能上收，由省生态环境厅统一行使。同时，探索建立生态环境保护督察专员制度。

[53]参见常纪文：“试论中央生态环境保护督察步入新阶段”，载《中国环境报》2019年4月16日，第3版。

[54]具体包括：①公众反映强烈、影响社会稳定的环境污染或生态破坏案件；②造成重点流域、区域重大污染，或环境质量明显恶化的环境违法案件；③威胁公众健康或生态环境安全的重大环境安全隐患案件；④长期不解决或屡查屡犯的环境违法案件；⑤违反建设项目环保法律法规的重大环境违法案件；⑥省级以下（不含省级）人民政府出台有悖于环保法律、法规的政策或文件的案件；⑦其他需要挂牌督办的环境违法案件。

[55]根据《环境违法案件挂牌督办管理办法》第7条的规定，七个方面的督办事项包括：“①对环境违法行为实施行政处罚；②责令企业限期补办环保手续；③责令企业限期治理或限期改正环境违法行为；④责令企业关闭、取缔、搬迁、淘汰落后生产工艺和能力；⑤对违反环保法律、法规的政策或文件予以撤销或修改；⑥对主要责任人进行行政责任追究；⑦其他事项。”

[56]挂牌督办的解除一般程序是地方生态环境行政主管部门对被挂牌督办的企业进行督促整改，符合整改要求的，地方生态环境保护主管部门可以向挂牌督办单位可以向挂牌督办单位提出解除申请。挂牌督办单位对案件的整改情况进行核查，认为符合整改要求的，挂牌督办单位可以解除挂牌督办令。如2016年9月，环境保护部“对湖北省武汉市余家头水厂水源地一级保护区内建设码头环境违法案和湖南湘瑞健农牧有限公司等3家企业环境违法问题解除挂牌督办”。参见“环境保护部解除4起挂牌督办要求当地政府和环保部门继续加大监管力度”，载《中国环境报》2016年9月28日，第1版。

[57]刘向文、王圭宇：“俄罗斯联邦检察机关的‘一般监督’职能及其对我国的启示”，载《行政法学研究》2012年第1期。

[58]宋魏生：“关于检察监督的思考”，载《中国刑事法杂志》2000年第S1期。

[59]谢治东：“行政执法与刑事司法衔接机制中若干问题理论探究”，载《浙江社会科学》2011年第4期。

[60]袁博：“监察制度改革背景下检察机关的未来面向”，载《法学》2017年第8期。

[61]陈国庆：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第106页。

[62]韩大元：“关于检察机关性质的宪法文本解读”，载《人民检察》2005年第13期。

[63]于明山：“最高检：2018年批准逮捕涉嫌破坏环境资源保护罪9470件15095人”，载http：//shanghai.xinmin.cn/xmsq/2019/02/14/31488138.html，最后访问日期：2020年3月29日。

[64]该条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”与此同时，2017年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条也规定了检察机关有提起环境民事公益诉讼的权力：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”最高人民法院2014年12月8日公布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2015年1月7日起施行）对人民法院进行环境民事公益诉讼审判工作的具体操作进行了明确规定。

[65]如《移送意见》第2条、《工作办法》第9、12、14、15、17、18条等都规定了检察机关可以对行政执法机关不按规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件行使法律监督权。

[66]参见杨建顺：“完善对行政机关行使职权的检察监督制度”，载《检察日报》2014年12月22日，第3版。(www.xing528.com)

[67]参见闻志强：“‘两法衔接’之功能与价值分析——基于法治中国建设全局视野下的考察”，载《西安交通大学学报（社会科学版）》2016年第1期。

[68]《监察法》实施后的《人民检察院组织法》修改过程中，检察机关能否对行政机关行使法律监督权历经“从无到有再到无”的变化。修订草案二次审议稿第16条第2款规定：“人民检察院行使上述职权时，发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。”修订草案第三次审查时，因为国家监察委员会提出，按照监察体制改革的精神，应当删除这一规定，全国人大宪法和法律委员会经过研究，建议采纳国家监察委员会的意见，遂在草案中又将检察监督权这一条款删除。2018年10月26日修订的《人民检察院组织法》没有赋予人民检察院对行政执法进行监督的职权。

[69]河北马倍战律师事务所编著：《环境行政执法精要》，中国环境科学出版社2015年版，第122～123页。

[70]参见王传红、维英：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件机制研究”，载《中国刑事法杂志》2012年第3期。应当说明的是，在检察机关享有案件侦查权力的情况下，检察监督权应当包括这项权力。监察委员会设置后，该权力由监察委员会行使。

[71]徐燕平：“行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究——兼谈检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督”，载《犯罪研究》2005年第2期。

[72]参见杨曙光、王敦生、毕可志：《行政执法监督的原理与规程研究》，中国检察出版社2009年版，第419～440页。

[73]十三个省、自治区、直辖市为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃。

[74]截至2017年5月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。从案件类型看，生态环境和资源保护领域案件5579件，食品药品安全领域案件62件，国有资产保护领域案件1387件，国有土地使用权出让领域案件858件，覆盖了所有授权领域。载http：//www．jcrb.com/xztpd/ZT2018/201801/fzlps/rc_47661/201801/t20180117_1834826.html，最后访问日期：2020年1月20日。

[75]该款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

[76]郝博博、刘攀：“湖北南漳：一纸检察建议书督促恢复植被270亩”，载http：//news.sina.com.cn/c/2017－09－12/doc－ifykuftz6425182.shtml，最后访问日期：2020年3月20日。

[77]任鸿：“一份检察建议，如何掷地有声？”，载《四川日报》2018年10月12日，第11版。

[78]杨静：“新余检察机关充分运用公益诉讼守护‘绿水青山’——94份检察建议关停51家非法黏土砖厂”，载《江西日报》2018年11月18日，第4版。

[79]徐燕平：“行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究——兼谈检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督”，载《犯罪研究》2005年第2期。

[80]该规定第16条对检察建议的内容进行了明确规定，认为应当包括问题的来源或提出建议的起因、应当消除的隐患及违法现象、治理防范的具体意见、提出建议所依据的事实和法律、法规及有关规定、被建议单位书面回复落实情况的期限等其他建议事项。第8～11条还规定了可以提出检察建议的情形，第3条规定检察机关可以直接向本院所办理的发案单位提出检察建议。

[81]数据来自湖南省茶陵县人民检察院检察长王亚波撰写的“湖湘智库论坛”文章《县域饮用水源污染防治刍议——以茶陵检察院办理水源污染工作情况为视角》。

[82]参见李春薇：“行政机关对检察建议的回复整改率达97.1%”，载《检察日报》2019年10月11日，第1版。

[83]参见江苏省泰州市医药高新技术产业开发区人民法院（2018）苏1291刑初256号刑事判决书。

[84]参见卢志坚、白翼轩：“江苏：‘四大检察’立体式保护长江”，载《检察日报》2019年2月25日，第1版。

[85]参见丁国峰：“非法捕捞长江鳗鱼苗公益诉讼案一审判赔850余万元”，载《法制日报》2019年10月26日，第1版。

[86]参见李春薇：“行政机关对检察建议的回复整改率达97.1%”，载《检察日报》2019年10月11日，第1版。

[87]参见张文凌：“行政机关为何屡成被告”，载《中国青年报》2017年6月13日，第4版。

[88]于子茹、范敬宜：“最高人民法院发布环境公益诉讼十大典型案例”，载http：//www．xinhuanet.com//legal/2017－03/07/c_129503245.htm，最后访问日期：2020年1月25日。

[89]于明山：“最高检：2018年批准逮捕涉嫌破坏环境资源保护罪9470件15 095人”，载http：//shanghai.xinmin.cn/xmsq/2019/02/14/31488138.html，最后访问日期：2020年3月20日。

[90]参见福建省明溪县人民法院（［2015］明行初字第22号）行政判决书。

[91]徐盈雁：“最高检挂牌督办十二起涉嫌污染环境犯罪案件”，载《检察日报》2015年5月6日，第1版。

[92]参见最高人民检察院副检察长张雪樵在最高检召开“坚持以人民为中心全面推进公益诉讼检察工作”新闻发布会上公布的信息。载https：//www．spp.gov.cn/spp/zgrmjcyxwfbh/zgjqmtjgyssjcgz/index.shtml，最后访问日期：2020年3月29日。

[93]于子茹、卢俊宇：“最高检重拳打击破坏环境资源犯罪挂牌督办9批62起案件”，载http：//www．spp.gov.cn/zdgz/201612/t20161224_176590.shtml，最后访问日期：2020年3月29日。

[94]于子茹、卢俊宇：“最高检重拳打击破坏环境资源犯罪挂牌督办9批62起案件”，载http：//www．spp.gov.cn/zdgz/201612/t20161224_176590.shtml，最后访问日期：2020年3月29日。

[95]陈菲：“最高检挂牌督办33件破坏生态环境公益诉讼案件线索”，载http：//www．xinhuanet.com/legal/2018－02/22/c_1122437802.htm，最后访问日期：2020年3月29日。

[96]周倩云：“公安部重拳打击环境违法犯罪挂牌督办案件211起”，载http：//china.cnr.cn/gdgg/20180605/t20180605_524258826.shtml，最后访问日期：2020年3月29日。

[97]刘子阳：“三部委首次联合挂牌督办环境违法案件”，载《化工时刊》2015年第11期。

[98]于明山：“最高检：2018年批准逮捕涉嫌破坏环境资源保护罪9470件15095人”，载http：//shanghai.xinmin.cn/xmsq/2019/02/14/31488138.html，最后访问日期：2020年3月30日。

[99]崔烜：“三部委联合挂牌督办山西绛县天龙农科贸公司异地倾倒危废案”，载https：//www．thepaper.cn/newsDetail_forward_2043325，最后访问日期：2020年3月30日。

[100]庄岸、高瑜键：“最高检：今年前十月挂牌督办50起环境污染案件”，载https：//finance.sina.com.cn/roll/2018－11－22/doc－ihpevhck1906253.shtml？tj=none＆tr=12，最后访问日期：2020年3月30日。

[101]参见湘公治明电［2017］219号。

[102]《监察法》第1条。

[103]该条规定：“有下列情形之一的，应当追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任：①贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力，致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的；②作出的决策与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；③违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界，不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果的；④作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划的；⑤地区和部门之间在生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，主要领导成员不担当、不作为，造成严重后果的；⑥本地区发生主要领导成员职责范围内的严重环境污染和生态破坏事件，或者对严重环境污染和生态破坏（灾害）事件处置不力的；⑦对公益诉讼裁决和资源环境保护督察整改要求执行不力的；⑧其他应当追究责任的情形。有上述情形的，在追究相关地方党委和政府主要领导成员责任的同时，对其他有关领导成员及相关部门领导成员依据职责分工和履职情况追究相应责任。”

[104]该条规定：“有下列情形之一的，应当追究相关地方党委和政府有关领导成员的责任：①指使、授意或者放任分管部门对不符合主体功能区定位或者生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目审批（核准）、建设或者投产（使用）的；②对分管部门违反生态环境和资源方面政策、法律法规行为监管失察、制止不力甚至包庇纵容的；③未正确履行职责，导致应当依法由政府责令停业、关闭的严重污染环境的企业事业单位或者其他生产经营者未停业、关闭的；④对严重环境污染和生态破坏事件组织查处不力的；⑤其他应当追究责任的情形。”

[105]该条规定：“有下列情形之一的，应当追究政府有关工作部门领导成员的责任：①制定的规定或者采取的措施与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；②批准开发利用规划或者进行项目审批（核准）违反生态环境和资源方面政策、法律法规的；③执行生态环境和资源方面政策、法律法规不力，不按规定对执行情况进行监督检查，或者在监督检查中敷衍塞责的；④对发现或者群众举报的严重破坏生态环境和资源的问题，不按规定查处的；⑤不按规定报告、通报或者公开环境污染和生态破坏（灾害）事件信息的；⑥对应当移送有关机关处理的生态环境和资源方面的违纪违法案件线索不按规定移送的；⑦其他应当追究责任的情形。有上述情形的，在追究政府有关工作部门领导成员责任的同时，对负有责任的有关机构领导人员追究相应责任。”

[106]该条规定：“党政领导干部利用职务影响，有下列情形之一的，应当追究其责任：①限制、干扰、阻碍生态环境和资源监管执法工作的；②干预司法活动，插手生态环境和资源方面具体司法案件处理的；③干预、插手建设项目，致使不符合生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目得以审批（核准）、建设或者投产（使用）的；④指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查和监测数据的；⑤其他应当追究责任的情形。”

[107]刑事调查权是否就是刑事侦查权、刑事调查权与刑事起诉权如何衔接、《刑事诉讼法》修改是否应当赋予监察机关刑事侦查权等问题学界尚在研究之中，本书不作专门探讨。从、法理上、体系上考虑，规定监察机关行使职务犯罪的刑事侦查权可以实现法系统协调。

[108]监察应当如何监督，2016年12月15日北京市人民政府第274号令公布、2018年4月24日第281号令修改的《北京市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法》第20条、第21条、第22条进行了明确规定，监察机关对生态环境行政机关移送涉承接嫌环境犯罪案件的也涵盖在内。

[109]晏林：“环境保护公众参与的困境及突破”，载《江西理工大学学报》2017年第4期。

[110]王锡锌：《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第74～75页。

[111]丁彩霞：“参与式社会：环境共治中公众的核心行动”，载《内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版）》2017年第3期。

[112]《环境保护公众参与办法》第1条规定。

[113]如浙江省制定的《固体废物环境违法行为举报奖励暂行办法》重奖举报人取得了良好的效果。2018年，一举报人反映某市一运输单位存在非法转移、倾倒工业固体废物的违法行为。接到举报后，原浙江省环境保护厅立即会同公安等有关部门组织开展调查。4天后，针对该案，公安部门共刑事拘留犯罪嫌疑人51人，扣押各类车辆26辆，冻结资金89万余元，查封房产5处，固定多个非法倾倒填埋点位证据。案件查实后，浙江省生态环境厅会同财政厅给予举报人发放奖金2万元，并将在该案刑事审判结束后，再奖励该举报人5万元。参见钱晨菲、朱智翔、晏利扬：“一个电话51人被刑拘浙江对环境违法举报人进行奖金奖励”，载http：//news.china.com.cn/2018－12/26/content_74312710.htm，最后访问日期：2020年3月30日。

[114]徐旭忠：“重庆推行环保公众监督制度加强对污染企业监管”，载http：//www．gov.cn/jrzg/2006－01/23/content_168554.htm，最后访问日期：2020年1月25日。

[115]宋龙娟、刘欢：“达州市环保局聘请第二批环保公众参与监督员”，载http：//dy.163.com/v2/article/detail/DP67U3VJ0514B1BP.html，最后访问日期：2020年1月25日。

[116]张超群：“四川乐山：主动亮丑揭短发动群众参与环保监督”，载http：//news.sina.com.cn/c/2017－11－23/doc－ifypacti7333379.shtml，最后访问日期：2020年1月25日。

[117]任丹苹、陈秋亮、周兆木：“执法规范不规范？实时评议零距离桐庐群众可扫码监督执法”，载《中国环境报》2018年10月12日，第8版。

[118]周雁凌、季英德、王学鹏：“山东‘环境随身带’APP上线”，载《中国环境报》2019年2月15日，第1版。

[119]参见牛秋鹏：“生态环境部肯定浙江省、四川省乐山市设立生态环境‘曝光台’等典型做法和成效”，载《中国环境报》2018年9月17日，第3版。

[120]该项内容为：“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行。”

[121]该项内容为：“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。”

[122]该项内容为：“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。”

[123]该项规定：“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。”

[124]该项规定：“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”

[125]该项规定：“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。”

[126]蒋朝晖、张瑞芳：“仍有五大难题待解”，载《中国环境报》2018年10月11日，第8版。

[127]中国共产党第十九次全国代表大会部分修改，2017年10月24日通过。

[128]2016年10月27日，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议审议通过，发布之日起施行。

[129]2016年6月28日中共中央政治局召开会议审议通过，2016年7月8日施行，2019年9月1日进行修订。

[130]2018年8月18日印发，2018年10月1日起施行。

[131]这三个表格的数据来自陈昊：“对100多起生态环保领域形式主义官僚主义问题的分析”，载中央纪委国家监委网站，http：//www．ccdi.gov.cn/toutiao/201906/t2019 0623_195973.html，最后访问日期：2020年4月1日。

[132]参见徐蓉蓉：“我国媒体监督与法院审判的关系张力研究”，载《现代传播》（中国传媒大学学报）2018年第4期；赵畅宇：“电视庭审报道，如何找到媒体监督与司法公正的平衡点”，载《传媒评论》2018年第7期；等等。

[133]初英杰：“环保是政治责任，失责必问责”，载《中国纪检监察报》2017年12月11日，第4版。

[134]因祁连山国家级自然保护区生态环境问题问责100人。参见中共甘肃省委、甘肃省人民政府：“甘肃省通报中央环境保护督察移交生态环境损害责任追究问题问责情况”，载http：//www．gsjw.gov.cn/contents/23093.html，最后访问日期：2020年4月1日。

[135]秦岭违建别墅拆违工作启动以来，已经有1000余人被问询过。参见周群峰：“秦岭违建别墅引发反腐龙卷风：多名省部级落马，1000余人遭问询”，载《中国新闻周刊》2018年11月26日。

[136]对于下塞湖矮围问题，经湖南省委研究并报中央纪委批准，对省畜牧水产局等25个单位的62名国家公职人员进行了问责，其中11人被立案审查和监察调查。参见湖南省委监委：“湖南对下塞湖矮围问题问责：62人被问责11人被立案审查和监察调查”，载http：//www．ccdi.gov.cn/toutiao/201809/t20180912_179629.html，最后访问日期：2020年3月30日。

[137]《监察法》实施后，这类案件的刑事立案调查权到了监察委员会。

[138]参见杨静：“用‘检察蓝’呵护‘生态绿’”，载http：//huanbao.jxcn.cn/system/2016/10/08/15253290.shtml，最后访问时间：2020年4月20日。

[139]根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第2条的规定，党政领导是指“县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员；上列工作部门的有关机构领导成员”。

[140]主要情况如下：（一）从问责人数情况看，8省（区）此次共问责1140人，其中厅级干部130人（正厅级干部24人），处级干部504人（正处级干部248人）。参见http：//www．sohu.com/a/204813579_99964894，最后访问日期：2020年1月25日。

[141]具体问责情况是：省部级干部3人（甘肃祁连山生态环境破坏问题，含正省级干部1人），厅级干部159人（正厅级干部56人），处级干部464人（正处级干部246人）。参见http：//news.sina.com.cn/c/nd/2018－03－29/doc－ifystene3921176.shtml，最后访问日期：2020年1月25日。

[142]数据来自柴俊勇：“亟待建立行政执法与刑事司法衔接机制”，载《检察日报》2007年9月20日，第3版。

[143]参见汕头市金平区人民法院（2017）粤0511刑初496号刑事判决书。

[144]2019年5月20日，笔者搜索中国裁判文书网，环境监管失职案件判决书一共有39个，尚未发现由移送承接环境犯罪的国家机关工作人员构成本罪的判例。