环保督察对环境犯罪移送承接活动的监督力度无疑巨大

外部监督是指国家立法机关、司法机关、党的各级机关以及社会团体、新闻舆论、公众等多种政治力量和社会力量对国家生态环境行政机关、刑事司法机关及其工作人员的行政行为和司法行为所实施的监察、检查、督促和指导。我国对环境行政执法中移送和承接涉嫌环境犯罪案件进行内部监督虽然也有一定的效果，但由于内部监督与生俱来的缺陷，监督效果比较有限，亟需强有力的外部力量介入进行监督。对涉嫌环境犯罪案件移送和承接进行的外部监督具体包括以下几种：

（一）环保督察

环境督察制度是我国督察制度的一部分，是环境保护领域独特的一种监督制度，是党和国家对破坏环境资源的违法企业、对不履行生态环境保护职责的地方政府及其责任人进行督促、问责、处理的一种环保监管制度。国家对环境行政执法机关该移送涉嫌环境犯罪案件不移送、公安机关该承接移送来的涉嫌环境犯罪的案件不承接，或者不及时承接等履职行为的督察属于“督政”的范畴，虽然其只是环保督察工作中的一小部分内容，但环保督察对环境犯罪移送承接活动的监督力度无疑巨大。环保督察作为我国近年来最有力的环保监管手段，已经成为我国解决环境保护问题的最主要的监督制度之一。目前国家生态环境领域的监督管理已经形成了环境监管、环保综合督查、中央环保督察“三驾马车”并行的局面。尽管环保督察制度并非专门针对环境犯罪移送和承接进行监督，但其实施对于环境行政执法中涉嫌环境犯罪的移送以及刑事司法机关承接涉嫌环境犯罪案件具有十分重要的推动作用。

1.我国环保督察制度有一个发展变化的过程，大体分为三个阶段：

（1）早期：“督企”式环境监管体系。我国环保督察制度最早以“督企”为公众核心进行建构。1989年《环境保护法》第7条规定了环境保护主管部门内部实行“统一监督管理”体制^[24]。2014年《环境保护法》第10条前段沿袭了1989年第7条的规定，仅将后半段修改为：“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”据此规定，全国各地环保部门陆续成立了负责环境执法与监督检查的专门机构，2002年统一更名为“环境监察机构”^[25]。自此，环境监察机构成为我国环境监管执法的主要力量。统一监督管理体制构建的主要目的在于“督企”，即解决企业环境保护问题。

2002年，考虑到我国环境问题的跨区域性以及时常出现的地方政府对环境行政执法、环境刑事司法的干扰，原国家环保总局开始成立了跨区域环境督查中心进行跨区域环境督查。2002年环保部分别在南京、广州试点华东、华南环保督查中心，2006年，西北、西南、东北、华北督查中心先后成立，2008年底华北环境督查中心成立。至此，覆盖31省（市、自治区）的六大区域督查中心全面组建。每个督查中心人数在30～40人之间。六个区域环保督查中心设置的依据是2006年原国家环保总局制定的《总局环境保护督查中心组建方案》，行政属性是总局派出的执法监督机构，单位性质为环保总局直属事业单位，受原环保总局委托开展工作。区域环保督查中心“具有8项职责，概括起来主要是监督、查办、协调、接访等几个方面^[26]，……可以看到，这些机构的职能主要是‘监督’和‘查办’，这是其名称为‘督查’而不是‘督察’的原因。”^[27]区域环保督查中心成立之初属于参公事业单位，是原国家环保总局的派出机构。根据生态环保部生态环境执法局发布的工作职能看，生态环境执法局指导各环境保护督查中心环境监察执法相关业务工作，主要作用在于加强环保监督执法、应对突发环境事件、协调跨省界污染纠纷。从性质上看，区域环保督查中心行使的职能实际上是国家环保总局环境监察局职能的延伸，部分职能与环境保护主管部门职能重叠，核心工作仍然是“督企”“查事”，重点检查、督促污染企业遵守环境保护法律法规政策，遏制企业实施环境违法犯罪行为，通过“挂牌督办”都方式强化监管力度和监督效力。

（2）中期：“督政”式环保综合督查。2014年之前，我国以“督企”为核心的环保监察、督查虽然取得了一定的成绩，但“长期以来对地方政府落实环境政策法规的情况缺乏有效监督”^[28]，“忽视了政府在环境保护上的主体责任”^[29]。2014年始，环保部门开始将环保督查的核心工作由“督企”转为“督政”，督促地方政府履行环保主体职能。2014年12月，环境保护部先从制度层面解决工作重心问题，印发了《综合督查工作暂行办法》（环发［2014］113号），强化了政府对环境质量的主体责任，在全国开展了以“督政”为核心的环保综合督查。为了落实“督政”后的政府责任，环境保护部制定并发布了《环境保护部约谈暂行办法》（环发［2014］67号），扩大了原环保约谈制度的适用范围，使环保约谈成为监督地方政府履行环保职责的主要举措，取得了一定的成绩^[30]。

（3）当前：“党政同责”式生态环保督察。由于环境保护区域督查机制存在诸多问题，监督效果也不明显。为了强化环保监管的力度，着力解决生态环境污染问题，党和国家经过审慎思考，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《环境保护督察方案（试行）》，明确要建立环保督察机制。该方案公布后，我国2016年1月4日在中央层面正式建立了十分严苛的中央环保督察机制。自此，体现“一岗双责”“党政同责”的中央环保督察机制开始实施。2016年中央环保督察机制建立后，我国环保监管机制由“督企”“查事”为中心向既“督企”也“督政”的工作方式转变。随后，全国各省、自治区、直辖市根据《环境保护督察方案（试行）》也制定了本省的环境保护督察方案，建立了省级层面的环保督察机制。2017年11月，针对六大环保督查中心的尴尬地位，中央编办根据原环境保护部的意见，批复同意将环境保护部设置的6个环境保护督查中心由事业单位转变为环境保护部派出行政机构，并分别更名为环境保护部华北督察局、华东督察局、华南督察局、西北督察局、西南督察局和东北督察局。机构性质转变后，6个区域环境保护督察局将强化“督政”职能，与中央生态环境保护督察办公室一起构建国家环境保护“督政”体系，为中央环境保护督察工作提供支持和保障。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央生态环境保护督察工作规定》，细化了中央生态环境保护督察工作。省级环保督察制度在实施中也取得了很好的效果。如2018年9月6日，湖南省第二批省级环保督察“7个督察组共收到群众信访举报3598件，交办2973件；各市州办结2313件（其中涉及中央环保督察交办信访件重复投诉247件，已办结177件）；共责令整改1324家，立案处罚282家，处罚金额1492余万元，立案侦查14件，行政拘留7人，刑事拘留6人，组织处理158人，党纪政纪处分32人”^[31]。其他各省市的环境保护督察工作同样取得了不俗的成绩。中央环保督察机制无疑是环境保护监督领域效率最高、范围最广、力度最大、成效最为显著的督察机制。至今，中央环保督察已经进行了四批，开展了两批“回头看”，成绩十分亮眼。2018年生态环境部组建且“三定”方案出台后，原国家环境保护督察办公室更名为“中央生态环境保护督察办公室”，成为生态环境部21个内设机构之一。“从2019开始，将用三年左右的时间完成第二轮中央生态环境保护例行督察，再用一年时间完成第二轮督察‘回头看’，国务院有关部门和中央企业拟纳入督察对象。”^[32]

2.中央生态环保督察由上而下进行督察，无须顾忌地方党委、政府与污染者之间千丝万缕的联系，可以直接对负有环保职责而消极懈怠、渎职失职的国家公职人员问责，发挥了其他各种监督所无法实现的作用和功能。尽管中央生态环保督察（暂时）打断、叫停官僚体制及其常规机制具有“运动型治理”特征^[33]，但其效果立竿见影，“一批百姓反应强烈或久拖不决的环境问题得到解决，地方党政领导对环保工作的重视达到前所未有的程度”^[34]。鉴于中央环保督察运行机制和成效的特殊性，有必要全面了解该项制度的运行机理和效果。

（1）中央生态环保督察的职能。中央生态环保督察组被称为“环保钦差”，成立于2016年1月4日，由原环境保护部（现生态环境部）牵头成立，中纪委、中组部的相关领导参加。中央生态环保督察组代表党中央、国务院对各省（自治区、直辖市）党委和政府及其有关部门开展生态环境保护督察。根据中央机构编织网2018年9月11日发布的《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》，“中央生态环境保护督察办公室”成为生态环境部的一个内设机构，履行“监督生态环境保护党政同责、一岗双责落实情况，拟订生态环境保护督察制度、工作计划、实施方案并组织实施，承担中央生态环境保护督察组织协调工作。承担国务院生态环境保护督察工作领导小组日常工作”^[35]职责。《中央生态环境保护督察工作规定》第二章规定“成立中央生态环境保护督察工作领导小组，负责组织协调推动中央生态环境保护督察工作”^[36]。第9条对中央生态环境保护督察办公室的职责进行了更为详细的规定^[37]。较之于之前各类督察，“中央环保督察背后是我国环境监管模式的重大变革：从环保部门牵头到中央主导，代表党中央、国务院开展环保督察；从以查企业为主转变为‘查督并举，以督政为主’”^[38]。

（2）中央生态环保督察的原则。根据《环境保护督察方案（试行）》，中央生态环保督察坚持以问题为导向，突出“四个重点”原则：其一，盯住重点，即重点盯住中央高度关注、群众反应强烈、社会影响恶劣三个方面的突出环境问题及其处理情况；其二，检查重点，即重点检查环境质量呈现恶化趋势的区域流域及整治情况；其三，督察重点，即重点督察地方党委和政府及有关部门环保不作为、乱作为的情况；其四，落实重点，即重点了解地方落实环境保护党政同责和一岗双责，以及严格责任追究等情况。“四个重点”原则针对环境保护领域中的重点、难点、疑点问题开展督察，通过落实环境保护中国家公职人员渎职、失职的党政责任、法律责任达到解决问题的目的。

（3）中央生态环保督察的对象、内容和方式。《中央生态环境保护督察工作规定》第14条对中央生态环保督察的对象进行了明确^[39]，主要是各级党委、政府、有关部门，以“督政”为重点，实现了对“党政企”的全覆盖。督察的内容《中央生态环境保护督察工作规定》第15～17条作了明确规定，主要有三大块：一是党委、政府对国家和本省环境保护决策贯彻落实情况；二是突出环境问题及处理情况；三是环境保护责任落实情况。督察的方式有听取汇报、调阅资料、个别谈话、走访问询、受理举报、现场抽查、下沉督察等。其中第15条第8项就规定了“生态环境问题立案、查处、移交、审判、执行等环节非法干预，以及不予配合等情况”。根据《中央生态环境保护督察工作规定》第5条，督察方式分为例行督察、专项督察和“回头看”等方式^[40]。

（4）中央生态环保督察的优势。较之于区域环保督查，中央生态环保督察具有如下优势：其一，层级要高。区域环保督查是环保部单个部门层面，中央环保督察的性质是代表党中央、国务院进行中央层面的督察。其二，威慑力更强。中央环保督察实行党政同责，督察对象涵盖“党政企”，包括各级党委、政府及有关部门，督察的功能作用发挥更为充分，震慑力更大。其三，督察结果的制约力度更大。中央环保督察强调督察结果的运用，重大问题须向中央报告，督察结果向中央组织部移送移交，并被作为被督察对象领导班子和领导干部考核评价任免的重要依据，直接制约领导干部的位子和职务升降。此外还高度重视督察反馈，不定期组织“回头看”活动，会带着“钢牙”对整改不力、马虎应对的地方党委、政府进行问责。如2017年中央环保督察在贵州省进行下沉督察时，发现遵义市播州区2013年至2016年政府常务会95次会议议题总数595个却无环境保护专题的问题。根据整改方案，2017年8月至2019年5月间区委常委会需要专门研究环境保护工作15次以上，但为了掩盖问题应对督察，播州区委居然编造了10份常委会文件。仅2017年6月至2018年10月，区行政执法局就将1.53万吨污染物倾倒至城市雨水管，最终排入乌江，严重污染了环境。^[41]中央生态环保督察查出来的类似情况在其他地方也有。

（5）中央生态环保督察的效果。中央环保督察自成立以来取得了非常好的效果，已经成为我国环境保护的主要监督机制，有效解决了地方政府为了发展经济而忽视环境保护的问题，有力地推进了我国环保事业，帮助环保督察逐步走向常态化和制度化。截至2018年10月，中央环保督察先后开展了一轮四批督察，两批“回头看”，可以说成绩斐然。根据统计，共“受理群众举报21.2万余件，解决群众身边环境问题15万余件，罚款24.6亿元，立案侦查2303件，拘留2264人，移交责任追究问题509个”^[42]。具体数据参见表4－7至表4－10。

表4－7　2016年第一轮第一批中央环保督察组反馈问责情况^[43]

表4-8　2016年第一轮第二批中央环境保护督察反馈问责情况^[44]

表4-9　2017年第一轮第三批中央环保督察反馈问责情况^[45]

续表

表4-10　2017年第一轮第四批中央环保督察边督边改情况汇总表^[46]

续表

2018年5月30日至6月7日，经党中央、国务院批准，第一批中央环保督察组陆续对河北、内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广东、广西、云南、宁夏十个省（区）开展督察“回头看”进驻，对120个地（市、盟）开展了下沉督察。截至2018年10月17日，第一批中央环保督察组回头看取得了如下成绩^[47]（见表4－11）：

表4-11　第一轮第一批中央环保督察组回头看成绩

2018年10月30日至11月6日，第二批中央环保督察组陆续对山西、辽宁、吉林、安徽、山东、湖北、湖南、四川、贵州、陕西10个省实施督察进驻。截至12月6日，中央生态环境保护督察回头看取得了如下成绩^[48]（见表4－12）：

表4-12　第一轮第二批中央环保督察组回头看成绩

中央环保督察两批对全国20个省（区）开展的“回头看”重点聚焦第一轮督察反馈问题整改情况，整体的成绩十分亮眼^[49]（见表4－13）。

表4-13　第一轮中央环保督察第一、二批回头看总成绩

中央生态环保督察第一轮开展了四批，实现了除河北省^[50]外的其余30个省、自治区、直辖市全覆盖。2018年5月至6月、10月至11月又先后开展了两批中央环保督察“回头看”，对包括河北省在内的20省（区）实施督察进驻，督察成绩可以载入中国环保史册。从第一批到第四批再到“回头看”，中央环保督察后，无论是办结举报问题、立案处罚、拘留人数、约谈人数、问责人数，还是立案侦查案件数、罚款数都在不断增长，各地环保机关对涉嫌环境犯罪案件的移送数量也不断增加，中央生态环保督察的威力凸显。原来一些省份持观望态度，行动不够迅速^[51]，后来发现中央环保督察严厉查处，各省对督察反馈都不敢怠慢，确保整改到位，责任追究到位。目前，各省市自治区都主动落实《环境保护法》和《环境保护督察方案（试行）》，制定了各省自己的环保督察方案^[52]，取得了非常显著的成效。2019年7月10日至7月15日，第二轮第一批8个中央生态环境保护督察组先后进驻了上海、福建、海南、重庆、甘肃、青海等6个省（市）以及中国化工集团有限公司、中国五矿集团有限公司等两家中央企业开展督察。与第一轮相比，群众举报数、立案处罚数、罚款数、立案侦查数、行政拘留和刑事拘留数、约谈和问责数大为减少，表明第一轮中央生态环境保护督察工作呈现十分显著。至2019年9月25日，第二轮第一批中央生态环保督察工作取得了如下成绩（见表4－14）：

表4-14　第二轮第一批中央生态环保督察工作成绩（至2019年9月25日）

中央生态环保督察对环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪案件的督促效果也非常明显，环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪案件和公安机关立案侦查涉嫌环境犯罪案件的数量在不断增长。中央环保督察通过督企、督政，推进“一岗双责”“党政同责”，全面解决环境保护中出现的各种问题，敦促查处环境犯罪并非其最终目的，通过查处环境犯罪保护环境才是督察的宗旨。中央环保督察的职能定位也处在发展变化之中，有学者认为，中央生态环保督察制度经过三年多的实施，呈现出如下一些转型和变化：功能上，从注意环境保护向促进经济社会发展与环境保护相协调转型；模式上，从全面督察向全面督察与重点督察相结合转型；重点上，从注重纠正环保违法向纠正违法和提升守法能力相结合转型；规范化上，对生态环境违纪违规行为处理有配套的党内法规依据，党内问责更加精准；体制上，督察得到了其他机构巡视和督察工作的协同支持，权威性得到了进一步加强。^[53]应该说中央环保督察的这种转型和变化都是积极的、正面的，既适应了国家环境保护的需要，也满足了国家高质量经济发展的要求。

3.我国环保督察之“挂牌督办”方法。“挂牌督办”是指上级有关部门通过公开督促办理等手段，要求在规定的期限内完成对重点案件的查处和整改的方法。“挂牌督办”的案件一般都是在一定区域内有重大影响的案件，目的是提高对案件的重视程度，解决重大案件中的实际问题。环境行政执法中存在的有案不移、以罚代刑等重大问题有些可以通过环保挂牌督办予以解决。为了强化环保领域挂牌督办的效果，原环境保护部办公厅在2009年9月13日专门印发了《环境违法案件挂牌督办管理办法》（环办［2009］117号）。根据该办法第2条规定，对环境违法案件挂牌督办是指“环境保护部对违反环境保护法律、法规，严重污染环境或造成重大社会影响的环境违法案件办理提出明确要求，公开督促省级环境保护部门办理，并向社会公开办理结果，接受公众监督的一种行政手段”。根据该办法第4条的规定，环境保护部挂牌督办的案件主要包括公众反映强烈、影响社会稳定等7个方面的案件^[54]。生态环境等部门挂牌督办案件需遵循一定的程序，应当对省级环境保护部门下达《环境违法案件挂牌督办通知书》，要有具体的诸如对环境违法行为实施行政处罚、责令限期治理等七个方面的督办事项^[55]。挂牌督办的时间一般不超过6个月。该办法对挂牌督办的解除^[56]、制约机制等都进行了明确的规定。省级规章层面，河北省早在2007年就印发了《环境保护挂牌督办和区域限批试行办法》，安徽省、黑龙江省等在2008年印发了《安徽省环境保护“挂牌督办”和“限批”管理办法（试行）》《黑龙江省环境违法案件挂牌督办管理办法》，陕西省在2009年印发了《陕西省环境保护违法问题省级挂牌督办管理办法（试行）》，福建省在2012年印发了《福建省环境违法案件挂牌督办管理办法》，新疆维吾尔族自治区在2015年印发了《自治区环保厅环境保护挂牌督办办法》，广东省在2017年印发了《广东省环境保护厅关于挂牌督办管理规定》，其他各省环境保护厅也都分别印发了本省的挂牌督办办法。这些办法都在环境保护部印发的“办法”基础上进行了细化，内容大同小异，并无本质不同。上述条例、规章的出台表明我国生态环保部门对破坏生态环境违法案件处理的高度重视。

（二）检察监督

检察监督是指人民检察院作为国家法律监督机关对涉嫌行政犯罪移送承接全过程进行的监督。检察监督不是“一般监督”，其本质是“对国家机关的决议、命令和措施是否合法实行监督”^[57]。学界对检察机关行使诉讼监督权并无异议，但对其是否可以行使行政执法监督权存在两种截然不同的观点。一种观点是肯定说，认为“凡进入法律活动，包括行政、民事、经济和刑事法律活动，均属检察监督的范围”^[58]，或者认为应当单纯从文理角度解释《宪法》和《人民检察院组织法》，“将检察监督解释为全面的法律监督，是不存在任何障碍的”^[59]，“作为法律监督机关，检察机关行使的检察权，主要是对法律运行中的执法、司法和守法环节的监督……包括对行政执法的监督”^[60]。另一种观点是否定说，认为我国检察监督主要是诉讼监督，范围主要限于刑法、民法、商法和诉讼法等法律，并且主要通过诉讼途径进行监督^[61]；或者认为，检察机关作为国家法律监督机关不能被解释为是一个全面监督国家法律实施的机关，也不能去“统揽法律监督权”^[62]。尽管学术上有争执，但检察监督是对涉嫌环境犯罪案件移送承接过程进行监督的主要方式，中共中央办公厅、国务院办公厅2018年12月5日印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》明确规定：“人民检察院对涉嫌环境污染、生态破坏犯罪案件的立案活动，依法实施法律监督。”检查监督在实践中已经取得了很好的效果。据统计，“在推动相关领域行政执法与刑事司法衔接工作方面，2017年经检察机关建议，行政执法机关共移送涉嫌破坏环境资源保护犯罪案件3104件3997人；监督公安机关立案涉嫌污染环境犯罪案件2813件3524人。2018年，经检察机关建议，行政执法机关共移送涉嫌破坏环境资源保护犯罪案件3550件4782人；监督公安机关立案涉嫌污染环境犯罪案件3140件3942人”^[63]。我国检察机关对环境行政执法中移送涉嫌环境犯罪案件、刑事司法机关承接涉嫌环境犯罪案件已经构建了基本的监督制度，但其中一些问题仍然需要厘清和解决。(www.xing528.com)

1.检察机关对涉嫌环境犯罪移送承接进行监督的法律依据。我国检察机关对刑事诉讼过程中的刑事司法状况进行法律监督有明确的法律依据。《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实施法律监督。”一直以来，人民检察院依法对公安机关的立案、侦查、移送起诉活动，对检察机关行使检察权，人民法院行使审判权的活动行使监督权。人民检察院对行政机关的行政执法活动是否有权进行监督之前并无法律规定。2017年修订的《行政诉讼法》第25条第4款^[64]赋予了检察机关对四个类型的行政执法活动行使法律监督权，对其不履职的行为提起行政诉讼的权力。这是我国首次在法律上规定检察机关有权对行政机关进行监督，但该条文规定检察机关对行政机关进行行政监督的范围太窄，没有涵盖所有行政领域。除了上述法律规定，之前制定的相关行政法规、建设性意见对检察监督也有一些明确规定，如《行政移送规定》第14条、《工作办法》第4条等也规定了检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件有实施监督的权力。实践中，检察机关实际已将行政机关移送涉嫌行政犯罪案件纳入了立案监督活动的范围^[65]。最高人民检察院《全国检察机关开展“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”和“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”的工作方案》（高检发侦监字［2015］2号）的工作重点中，就将“行政处罚案件多、移送立案侦查少的；行政执法机关移送多、公安机关立案少的；污染环境、破坏资源现象严重，移送或立案侦查少的；危害食品药品安全事件多发，移送或立案侦查少的”现象作为立案重点监督的情形。地方立法来看，2016年12月15日北京市人民政府第274号令公布、2018年4月24日第281号令修改的《北京市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法》第19条明确规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作应当接受政府法制机构和人民检察院的动态监控和全过程监督。任何单位和个人发现行政执法机关不按照规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件，均有权向监察机关或者人民检察院提出检举或者控告。”据此规定，北京市检察机关对生态环境等行政机关移送涉嫌环境犯罪案件工作也应当进行动态监控和全过程监督。应该说北京市人民政府公布实施的这一工作办法值得在全国范围内推广。

行政执法与刑事司法是两类性质完全不同的国家职能。在没有普遍性法律依据的情况下，仅有国务院发布的行政法规或者几个部门联合发布的建设性意见的规定，检察机关普遍行使对行政执法的监督权显然于法无据。众所周知，2018年3月前，检察机关作为国家法律监督机关不仅可以对其他司法机关进行法律监督，还享有职务犯罪的刑事侦查权。2018年3月《监察法》颁布实施后，我国将监察委员会设置为国家监察机关行使刑事调查权，检察机关失去了对国家工作人员犯罪的刑事侦查权。已有学者建议在刑事诉讼法中赋予检察机关行政监督职能，纠正行政机关违法行政或者行政不作为的现象^[66]。法理上，行政执法和刑事司法衔接的目的在于制裁破坏市场经济秩序犯罪。这类犯罪有其不同于一般刑事犯罪的双重违法等特殊性，这种特殊性“要求检察机关必须将法律监督的范围加以拓展，将监督的视野从介入立案监督向前延伸至行政执法领域。……使涉嫌犯罪的案件都能够顺利地进入法律监督的视野和启动刑事诉讼程序予以追诉”^[67]。虽然现行《人民检察院组织法》第20条没有规定检察机关对行政机关的行政执法行使国家监督职能^[68]，但《刑事诉讼法》第8条规定对刑事诉讼进行法律监督的目的显然是保证追诉犯罪活动顺利进行。

一般情况下，犯罪追诉活动最先由公安机关启动。根据《刑事诉讼法》第110条，任何单位或者个人发现有犯罪事实或者犯罪行为，被害人对侵犯其人身、财产权利的犯罪事实或者犯罪嫌疑人、犯罪分子犯罪后人自首等犯罪线索基本是向公安机关、监察机关、检察机关、人民法院报案、控告、举报。所以，对一般刑事犯罪而言，检察机关对刑事诉讼程序行使法律监督权就可以保证刑事案件顺利追诉。修改后的《行政诉讼法》第25条第4款规定了检察机关可以对生态环境与资源保护行政机关行使检察监督权，所以对环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪的过程进行检察监督已无法律障碍。但对于其他大多数行政犯罪来说，法律障碍依然存在。行政犯罪案件大多来自于行政执法机关的日常行政执法。行政机关对于行政执法中发现的涉嫌行政犯罪案件已经进行了先行的执法调查和取证等工作，取得了对涉嫌犯罪案件的初步认知。在行政执法人员认识到案件涉嫌犯罪的情况下才将涉嫌行政犯罪的案件交由公安机关或者监察机关。可见，大多数行政犯罪案件的启动不在于公安机关或者监察机关，而在于行政执法机关。由于行政权和司法权是完全不同性质的权力，所以如果不对行政执法进行监督，显然就会造成有案不移、以罚代刑等滥用职权现象的出现。在行政犯罪案件的追诉中，虽然行政犯罪的立案、侦查等权限仍然在公安机关或者检察机关，但行政执法机关先行调查取证等活动可以被看作为司法权启动的准备活动。行政机关的先期调查、取证以及案件移送等活动也直接关系到行政犯罪案件追诉的成败。行政执法机关从发现涉嫌行政犯罪至移送公安机关这一过程实际上就是协助公安机关、监察机关追诉涉嫌犯罪人刑事责任的过程。所以，即便《人民检察院组织法》第20条在字面上没有明确规定检察机关可以对行政机关移送涉嫌犯罪案件进行法律监督，《刑事诉讼法》第8条也没有明确规定对行政执法机关移送涉嫌行政犯罪案件可以进行监督，从条文蕴含的监督目的、监督内涵来看，检察机关对行政执法移送涉嫌犯罪案件的监督也是该条题中应有之义，符合该条立法目的的语义射程。当然，基于“法无授权不可为”的公权力行使规则，在《刑事诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）、《行政诉讼法》、《人民检察院组织法》中明确规定检察机关对行政执法机关可以行使行政监督权并划定权限范围方为最佳选择。如果仅在行政法规中进行规定显然法律位阶太低，且行政法规的规定适用于作为司法机关的检察机关也有法律上的障碍。立法目的上，赋予检察机关行政监督权一定程度上可以有效解决有案不移、以罚代刑等问题。

2.对环境刑案移送承接进行检察监督的具体操作。对于环境行政执法中移送涉嫌环境犯罪案件，刑事司法中承接环境行政执法机关移送来的涉嫌环境犯罪案件的监督，相关行政法规、行政规章和建设性意见已经进行了比较明确的规定。实践操作中应当注意把握以下内容：

（1）检察监督实际上是对移送承接机关的渎职行为进行监督。环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪案件时，渎职行为主要表现为有案不移，以罚代刑，消极懈怠不配合承接处理机关的调查、侦查、取证等工作。公安机关承接涉嫌环境犯罪案件过程中渎职行为主要表现为：公安机关对于环境行政执法机关移送的涉嫌环境犯罪的案件拒不受理；公安机关对于环境行政执法机关移送的涉嫌环境犯罪的案件该立案而不立案；公安机关承接环境犯罪案件后逾期不作出是否立案决定。对于这几种情况，环境行政执法机关应当与公安机关进一步沟通，争取达成共识。如果公安机关仍坚持不受理案件或者该立案不立案或者不作出是否立案的决定的，环保部门可以向公安机关的上级主管部门、同级人民政府、人民检察院和监察机关反映情况，督促公安机关依法履行职责。环境行政执法机关还可以通过向有关机关邮寄材料的方式，“通过送达记录证明环保部门已经对案件移送以及有关机关已经收到移送材料，避免环保部门承担没有移送案件的责任”^[69]。《工作办法》第11条至第15条对这些情况进行了规定，应当由人民检察院启动立案监督程序。应当注意的是，检察监督在此过程中的监督是对单位的监督而不是对渎职人的监督。对于渎职人玩忽职守、滥用职权、徇私枉法等违法犯罪行为的监督属于监察监督的范围。

（2）检察监督启动的时间。检察机关对涉嫌环境犯罪案件移送和承接的监督有环境行政执法机关的建议监督和检察机关的主动监督两种。对于环境行政执法机关建议的检察监督，行政法规、行政规章、建设性意见等有明确规定的建议时间。如《行政移送规定》第9条规定：“行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关立案的，可以自接到不予立案通知书之日起3日内，提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督……移送案件的行政执法机关对公安机关不予立案的复议决定仍有异议的，应当自收到复议决定通知书之日起3日内建议人民检察院依法进行立案监督。”《移送意见》第7条、《工作办法》第12条也有类似规定。对于环境行政执法机关建议的检察监督介入时间，《工作办法》第12条规定了“人民检察院应当受理并进行审查”。据此推定，检察机关对于环境行政执法机关建议的检察监督介入时间应当是“人民检察院受理检察监督建议”时。《工作办法》第13条还规定了建议检察监督所需要提供的材料，包括立案监督建议书、相关案件材料，公安机关不予立案、立案后撤销案件决定及说明理由材料以及复议维持不予立案决定或者公安机关逾期未作出是否立案决定的材料。提供这些材料的目的在于让检察机关判断公安机关是否按照刑法规定和工作职责作出决定，行使职责。对于检察机关主动对环境行政执法和刑事司法进行的检察监督，《工作办法》第14条、第15条分别规定：“人民检察院发现环保部门不移送涉嫌环境犯罪案件的，可以派员查询、调阅有关案件材料……”“人民检察院发现公安机关可能存在应当立案而不立案或者逾期未作出是否立案决定的，应当启动立案监督程序。”据此规定，检察机关主动对环境犯罪移送承接进行检察监督的介入时间应当是“发现环保部门不移送涉嫌环境犯罪案件时”和“发现公安机关可能存在应当立案而不立案或者逾期未作出是否立案决定时”。

此外，行政法规、行政规章和建设性意见还赋予了检察机关提前介入监督的权力，在环境行政执法机关行使环境行政执法权时，发现有涉嫌重大、复杂、疑难环境犯罪案件，检察机关有权提前介入行政执法机关调查案件环节，监督涉嫌环境犯罪案件移送工作。在检察机关提前介入的情况下，监察监督的时间也相应提前。从实践操作来看，检察机关提前介入一般是在发生重大案件或者建立紧急案件联合调查机制时进行。这种情况下检察监督介入的时间通常是在案件处理牵头部门组织会商时。相关法律法规建设性意见这样规定检察监督介入的时间，既符合检察机关发现环境行政执法机关、刑事司法机关环保渎职的逻辑常态，也能够满足检察监督的实际需要。总之，检察监督介入环境犯罪移送承接过程的时间应当及时。在环境行政执法机关提出检察监督建议后受理建议，在发现环境行政执法渎职或者刑事司法渎职的情况下立马启动检察监督，可以最大范围、最大程度地达到检察监督的效果。

（3）检察监督的内容。刑事诉讼过程中，检察机关对于涉嫌环境犯罪案件司法工作的立案、侦查、起诉、审判、执行监督与其他刑事案件处理过程中的监督并无两样，理论和实务也无争议，故本书不作特别探讨。本书主要研究检察机关对环境行政执法的监督，即对环境犯罪案件移送过程（含立案）的监督权限和事项。检察机关对行政执法监督的具体权限，有学者研究后认为应当包括知情权、监督调查权、督促纠正违法权（检察建议权）、查处权，^[70]另有学者认为检察机关的法律监督权包括如下六项权能，即备案审查权、提前介入权、调卷审查权、移送通知权、违法纠正权、专项检查权，^[71]还有学者认为国家应当赋予人民检察院对行政诉讼的公诉权和告诉权，^[72]等等。应该说这些观点大体概括了检察机关行政执法监督权的范围。随着我国党和国家机构改革的推进，有些原来由检察机关行使的权力已经改由监察机关行使，检察机关失去了大部分渎职犯罪案件的侦查监督权，但与此同时也扩展了另一部分监督权，如公益诉讼权。党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月，第十二届全国人大常委会第十五次会议作出了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。根据此决定，北京等13个省市区^[73]开展提起公益诉讼的试点工作，成效显著，且大部分都是生态环境和资源保护领域案件^[74]。2017年修订的《行政诉讼法》第25条第3款赋予了检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域进行检察监督和提起公益诉讼的权力^[75]。

根据前述相关法律、行政法规、行政规章和建设性意见规定，对环境行政执法中刑案的移送和承接的检察监督权限范围应当包括：

第一，备案审查权。备案审查权又称知情权，是指环境行政执法机关向公安机关、监察机关移送涉嫌环境犯罪案件时，检察机关有权获取案件移送、案件起诉前处理情况以便随时进行检察监督的权力。备案审查权在环境犯罪案件移送承接过程中的行使贯穿了所有环节，主要通过生态生态环境执法机关和公安机关将移送涉嫌环境犯罪的案件移送书抄送同级人民检察院的方式进行。《移送意见》第1条、第5条规定了行政执法机关应当将涉嫌犯罪案件的材料抄送同级人民检察院。《工作办法》对环境犯罪案件移送承接的规定更为详细，第6条第1款规定：“环保部门移送涉嫌环境犯罪案件，应当自作出移送决定后24小时内向同级公安机关移送案件材料，并将案件移送书抄送同级人民检察院”；第9条规定：公安机关“接受案件后对属于公安机关管辖但不属于本公安机关管辖的案件，应当在24小时内移送有管辖权的公安机关，并书面通知移送案件的环保部门，抄送同级人民检察院……公安机关作出立案、不予立案、撤销案件决定的，应当自作出决定之日起3日内书面通知环保部门，并抄送同级人民检察院”；第17条规定：“公安机关对涉嫌环境犯罪案件，经审查没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微、不需要追究刑事责任，但经审查依法应当予以行政处罚的，应当及时将案件移交环保部门，并抄送同级人民检察院。”备案审查权是检察监督权行使的前提和条件。环境行政执法机关和公安机关、监察机关将移送涉嫌环境犯罪案件进行备案告知，检察机关才能发现有涉嫌环境犯罪移送的情况存在，也才能继续跟踪监督。赋予检察机关备案审查权的目的在于运用外部力量对环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪案件、刑事司法机关承接涉嫌环境犯罪案件的处理过程进行监控，防范有案不移、以罚代刑，或者移案不理、滥用职权、徇私舞弊等处理移案不公现象出现。

第二，监督调查权。监督调查权是指检察机关启动检察监督时有权对环境行政执法机关移送的涉嫌环境犯罪的案件材料进行调取、查询以方便了解案件移送处理情况。《移送意见》第3条规定了查询调阅权，即人民检察院接到控告、举报或者发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，经审查、调查后认为基本属实的，可以要求行政执法机关提供有关案件材料，或者派员查阅案卷材料，向行政执法机关查询案件情况。第8条还规定了检察机关接到行政执法机关提出的立案监督建议后，有权要求公安机关说明不立案的理由，对公安机关的说明有权进行审查，必要时可以进行调查。《工作办法》第13条也对之进行了规定：检察机关接受环保部门建议进行监督时，环保部门应当提供相关案件材料，并附上公安机关处理案件的相关材料。检察机关行使监督调查权的目的是通过查询调查，对环境行政执法领域移送涉嫌环境犯罪案件的情况进行了解，审查其是否存在有案不移或者不按规定移送等违规违法问题。调查的内容主要包括三个方面：①环境行政执法机关查处的违法事实是否涉嫌构成犯罪，环境行政执法机关的移送决定是否妥当；②环境行政执法机关是否存在该移送而不移送以罚代刑或者不该移送而移送的现象，环境行政机关内部在讨论、处理、审批移送案件时意见是否一致；③在参与讨论人员处理意见不一致的情况下期原因何在等。监督调查权行使后检察机关应当将调查情况反馈给环境行政执法机关以及公安机关，让涉事单位了解检察监督的结果。《监察法》出台前，基于人民检察院是国家法律监督机关行使法律监督职能的前提，监督调查权是检察监督的核心权力。检察机关唯有通过调查才能了解环境行政执法机关是否存在移送案件违规的情况，才能掌握公安机关在承接案件时是否存在玩忽职守、滥用职权或者徇私舞弊等违法违纪行为，也才能决定是否有必要进一步采取其他监督措施。

第三，违法纠正权。违法纠正权是指检察监督过程中发现环境行政执法机关或者司法机关违规违法处理移送案件时，检察机关有权向违规违法部门发出整改通知或者检察建议，纠正案件查处和追诉部门违规违法行为的权力。违法纠正权是纠正违法违规行为达到监督目的最有效的手段，是检察机关作为国家法律监督机关的职责所在。在环境检察监督领域，检察建议也取得了很好的效果，如2017年南漳县人民检察院对一起涉嫌破坏林地的案件进行排查时，发现了涉案的采石场非法毁林采石。检察机关认为县林业局怠于履行行政监管职责，遂向该局发出检察建议，督促其依法履行监督管理职责。县林业局迅速落实检察建议，阻止了违法采石人继续违法施工占地的行为。2016年至2017年，该县检察机关对2016年以来办理的所有林地案件进行全面清查，发出检察建议后林业部门通过恢复和整改，至2017年9月已恢复林地40处，恢复植被270亩。^[76]四川巴中市平昌县检察院发现当地一些地区乱砍滥伐现象严重，向平昌县林业局发出检察建议，通过3次回访，促使县委、县政府下发了《关于严禁毁林开荒发展特色产业的紧急通知》，并且有效地遏制了类似情况出现。^[77]江西新余市人民检察院针对相关部门怠于履行相关职责致使生态环境遭受破坏等现象，于2018年1月至11月共发出检察建议94份，内容涉及行政处罚、责令复垦、将涉嫌构成犯罪的线索移送公安机关并抄送检察机关。检察建议发出后效果明显，有51家非法黏土砖厂被关停，大部分被拆除。^[78]

检察机关一般通过向环境行政执法机关发出立案通知和提出检察建议两种方式行使违法纠正权。一是如《移送意见》第8条规定的发出立案通知。检察机关在检察监督过程中对移送案件立案情况审查、调查后，“认为公安机关不立案理由不成立的，应当通知公安机关立案”。检察机关通知公安机关立案不能用口头方式，应当通过发出《涉嫌犯罪案件移送通知书》的书面方式进行。检察机关发出移送通知书一般“应当由检察长决定。对于重大复杂、疑难的案件，由检察长提交检察委员会决定”^[79]。对于检察机关的移送通知书，公安机关应当在通知书上签署移送意见并送达回执。二是向环境行政执法机关和刑事司法机关发出检察建议。对行政执法提出检察建议的依据来自于最高人民检察院2019年2月发布的《人民检察院检察建议工作规定》（高检发释字［2019］1号）^[80]。该规定对检察建议发出作了程序规定，要求发出检察建议应当制作检察意见书，然后报请检察长审批或者提请检察委员会决定后送达有关单位，报上级人民检察院、抄送被建议单位的上级主管机关备案。此外，相关行政法规、建设性意见也有比较粗疏的规定。如《工作办法》第14条规定，人民检察院对于发现的环境行政执法机关不移送涉嫌环境犯罪案件经调查后认为应当移送的，“应当提出建议移送的检察意见”；第18条规定，检察机关对于决定不起诉的案件，“可以提出予以行政处罚的检察意见”。目前，检察机关发出检察建议在环境行政执法与刑事司法衔接中被广泛使用，也取得了非常好的成效。发出立案通知和提出检察建议相比较，前者直接要求环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪的案件比较具体、刚性，具有可操作性，后者尽管最高检前述《工作规定》作了具体规定，但检察建议相对来说仍然比较柔性。实践中行使检察建议权时大多采用检察建议的方式。如湖南省茶陵县人民检察院从2017年1月至2018年10月共办理涉水领域公益诉讼案件17件，发出的检察建议就有17件。^[81]2019年1月2日，最高人民检察院与生态环境部等九部委联合印发的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》第14、15条意见就是对检察建议的规定。第14条意见要求强化诉前检察建议释法说理，第15条意见要求检察机关依法履行行政监管职责，并对行政执法机关接到检察建议后应当在规定的时间内书面反馈、采取有效措施进行整改、制作整改方案、向检察机关说明情况、及时回复等责任进行了明确规定。前述规定和措施已经在实务中得到了较好的贯彻。据最高人民检察院公布的信息，2017年7月初至2019年8月底，全国检察机关共向行政机关发出诉前检察建议174 534件，2019年以来“行政机关对检察建议的回复整改率达97.1%，绝大多数公益受损问题在诉前得到解决”^[82]。

第四，提起环境公益诉讼权。提起环境公益诉讼权实际上也是监督调查权的其中一项职能。鉴于检察机关在公益诉讼中发挥的作用越来越大，本书将其单独作为一项权能进行论述。环境公益诉讼权包括环境行政公益诉讼权和环境民事公益诉讼权两种，二者分别是《行政诉讼法》和《民事诉讼法》赋予检察机关行使检察监督的重要权力，已经成为我国检察机关行使监督权力的重要途径。环境民事公益诉讼是针对破坏生态环境和资源保护的侵权者提起的公益诉讼。检察机关提起环境民事公益诉讼的目的是代表国家制止破坏生态环境和资源保护公共利益的行为，追偿因侵权行为而使社会公共利益遭受的损失，进而实现社会正义、环境正义。检察机关提起环境民事公益诉讼主要功能是弥补公共利益受损情况下诉讼主体的缺失，实现社会正义。如2018年，南通天泽化工有限公司因犯污染环境罪被泰州市医药高新技术产业开发区人民法院判处罚金1400万元、没收违法所得1325万元^[83]后，江苏省泰州市医药高新技术产业开发区人民检察院主动对接环保部门，推动检察机关公益诉讼与行政机关生态环境损害赔偿制度的衔接，又对提起了环境民事公益诉讼，于2019年1月促成了民事赔偿协议，南通天泽化工有限公司又支付了生态环境损害赔偿金3800万元。^[84]2019年2月14日江苏省泰州市人民检察院对“特大非法捕捞长江鳗鱼苗公益诉讼案”提起了公益诉讼，2019年10月24日，南京环境资源法庭对该案进行了一审宣判，以30元一条确定价格，按照2.5倍计算生态资源损失，判决王某某等13个非法捕捞者非法买卖11万余条鳗鱼苗承担连带民事赔偿数额850余万元。^[85]

环境行政公益诉讼是针对“生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到损害”的行为而提起，实际上就是通过行政诉讼的方式代表国家控告环境行政机关的渎职失职行为。检察机关提起的环境公益诉讼中，其法律监督职能和公共利益代表人身份某种意义上发生了重叠或者结合。审判机关对环境行政机关渎职失职行为进行审判后作出判决，可以对不执行检察建议的环境行政机关的违法行使职权或者不作为行为强制性地予以纠正。我国环境公益行政诉讼实施以来，全国各地检察机关对环境行政机关进行检察监督后提起环境行政公益诉讼取得了较好的效果。据最高人民检察院统计，2017年7月初至2019年8月底，全国检察机关共立案公益诉讼案件204 446件，其中环境资源领域公益诉讼案件112 250件，占案件总数的54.9%。^[86]2016年至2017年6月，云南各级法院共受理检察机关提起的环境行政公益诉讼案件79件^[87]。据最高人民法院发布的信息，“2015年1月至2016年12月31日，全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189件、审结73件，受理二审案件11件全部审结。其中，环境民事公益诉讼一审案件137件，环境行政公益诉讼一审案件51件，行政附带民事公益诉讼一审案件1件”^[88]。

总体上看，“自2015年7月全国检察机关开展公益诉讼试点工作以来，截至2018年12月底，全国检察机关共收集环境资源类公益诉讼案件线索16.4万余件，提出检察建议和发布公告等诉前程序案件约12万件，提起公益诉讼4611件。自2015年试点以来，通过公益诉讼办案，共挽回各类被损毁的林地约312.5万亩，耕地约15万亩，草原约25.2万亩，湿地约68.3万亩；督促治理恢复被污染水源地面积约121.5万亩；督促关停和整治违法排放废气和其他空气污染物的企业4015家；保护被污染土壤约23.7万亩”^[89]。上述数据显示，虽然我国环境公益诉讼案件数总量大增，效果非常显著，但环境行政公益诉讼案件数大大少于环境民事公益诉讼案件。究其原因，主要在于两个方面：一方面是环境行政公益诉讼案件需被告单位在检察监督后仍不履行检察建议的情况下方可提起，环境行政公益诉讼案件少，说明检察机关的检察建议大多数已经被环境行政执法机关采纳；另一方面是环境行政公益诉讼是官告官，即检察机关作为国家法律监督机关起诉负有环境监管职责的行政执法机关。检察机关与环境行政执法机关同样履行国家职能，绝大多数问题都是通过沟通、协商解决了问题。只有极少部分沟通、协商不了的案件才进入环境行政公益诉讼的领域，所以案件数量相对少也属正常现象。

根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，检察机关在检察监督中行使环境行政公益诉讼权应当具备以下条件：一是人民检察院在履行监督职责中发现环境行政执法机关违法行使职权或者不作为；二是上述违法行使职权或者不作为的行为导致国家利益或者社会公共利益受到侵害；三是检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；四是只有在行政机关提出检察建议后仍不依法履行职责的情况下，人民检察院才能依法向人民法院提起诉讼。根据最高人民法院公布的环境公益诉讼典型案例，贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案（以下简称贵州六盘水案）和吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案（以下简称白山案）是典型的环境行政公益诉讼案件。贵州六盘水案中，六枝特区人民检察院在2015年11月向丁旗镇政府发出了检察建议书，建议其在1个月内将倾倒的垃圾清理完毕，责令龙滩村委会停止倾倒垃圾，但丁旗镇政府未按期回复，遂检察机关提起了环境行政公益诉讼。白山案中，白山市卫生和计划生育局在白山中医院未提交环评合格报告的情况下校验其医疗机构执业许可证合格。之后，白山中医院违法排放医疗废水，导致周边地下水、土壤存在重大污染风险。白山市人民检察院认为白山市卫生和计划生育局的校验行为违法，怠于履行监管职责的行为违法，遂提起环境行政公益诉讼附带民事公益诉讼。检察机关在上述两个环境行政公益诉讼中的诉求基本得到了人民法院的支持。目前，检察机关对生态环境管理部门、自然资源管理部门的监督已经常态化。2016年1月，贵州省锦屏县检察院诉该县环保局怠于履职案一审胜诉；2016年11月，广东省乐昌市检察院因该市环境保护局怠于履行职责，依法向乐昌市人民法院提起行政公益诉讼；2016年11月8日，贵州省金沙县人民检察院对贵州省毕节市七星关区大银镇人民政府不当履行职责不当履职行为提起行政公益诉讼；2016年11月30日，贵州省赫章县人民检察院对赫章县林业局不依法履行职责行为提起行政公益诉讼；吉林省集安市人民检察院对集安市林业局提起行政公益诉讼；吉林省梅河口市人民检察院对梅河口市环保局提起行政公益诉讼；2016年12月9日，南京市江宁区人民检察院对江宁区环境保护局提起行政公益诉讼；等等。环境行政公益案件中，大部分是环保机关在日常监管履职过程中懈怠职责所致。检察机关对环境行政执法机关该移送而不移送案件提起环境行政公益诉讼的情况不多。福建省清流县人民检察院就清流县环保局怠于职责不移送涉嫌环境犯罪的证据行为提起环境行政公益诉讼算是比较典型的案件。该案中，清流县公安局作出扣押决定书决定扣押涉嫌环境犯罪的犯罪嫌疑人刘某胜非法焚烧的危险废物电子垃圾的情况下，清流县环保局未将电子垃圾移送公安机关，还将其存放至不具有贮存危险废物条件的地方堆放。在清流县人民检察院发出检察建议督促后，环保局仍然怠于依法履职，致使社会公共利益持续处于被侵害状态，导致周边环境存在重大风险和隐患。^[90]

（4）检察监督的落实。检察机关进行检察监督后，应当对其发现的被监督单位的违法违规行为进行纠正，这是检察监督的目的所在。在不再享有职务犯罪侦查权的情况下，检察机关应当通过行之有效的途径纠正监督对象的违法违规行为。目前来看，检察机关通过发出纠正违法通知、发出检察建议以及提起环境公益诉讼三种方式纠正违法违规行为。提起环境公益诉讼是解决检查监督最后也是最有效的途径，但诉讼成本很大。除非确无其他解决办法，否则不提倡检察机关对环境行政执法机关提起环境行政公益诉讼。发出纠正违法通知和检察建议是一个通过沟通将检察监督落到实处的较好途径。

检察机关对环境犯罪移送承接工作的监督落实还表现为采取了效果非常明显的挂牌督办方法。如全国检察机关自2015年3月初开展“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”后，至2015年5月已对涉嫌污染环境犯罪第一批12起案件予以挂牌督办。^[91]2017年7月初至2019年8月底，最高人民检察院总共对51起水环境污染案、12起涉及民生、污染防治等领域的案件进行了挂牌督办。^[92]为了解决挂牌督办中的具体问题，2015年11月，最高人民检察院侦查监督厅还制定下发了《人民检察院侦查监督部门办理挂牌督办案件办法（试行）》，其中明确规定“对于挂牌督办案件，承办案件的检察机关会加强引导侦查机关收集固定证据，监督侦查活动合法性以提高案件质量，并通过跟踪监督和上级对下级的业务指导来提高办案效率和质量。对办理挂牌督办案件工作不力的，高检院侦查监督厅将采取发催办函、现场督导、通报批评、要求省级人民检察院侦查监督部门主要负责人和承办案件的人民检察院有关负责人说明情况等措施推动案件办理。必要时，可以依法提请改变案件管辖或者更换案件承办人”^[93]。2016年，最高人民检察院重点制裁破坏环境资源犯罪，挂牌督办9批62起涉嫌环境犯罪的案件，取得了明显的成效：“2015年3月至2016年10月，经全国检察机关建议，行政执法机关已移送涉嫌破坏环境资源犯罪案件3419件4501人；经全国检察机关监督，公安机关已立案侦查涉嫌破坏环境资源犯罪案件3547件4255人；通过专项监督活动移送涉嫌职务犯罪线索140件197人，已立案133件223人，切实防止了有案不移、有案不立、以罚代刑。”^[94]2017年8月，原环境保护部、公安部、最高人民检察院联合对广西来宾市“3·14”非法跨省转移倾倒危险废物案、钦州市“5·12”浓硫酸泄漏案、贺州市八步区“6·9”危险废物跨境倾倒案进行联合挂牌督办；2018年2月，最高人民检察院决定对33件破坏生态环境公益诉讼案件线索挂牌督办^[95]；2018年以来，“全国公安机关已侦破各类环境犯罪案件3700余起，抓获犯罪嫌疑人5730余名，公安部直接挂牌督办案件211起。……自2015年新《环境保护法》实施以来，公安机关年均查处环境违法案件2万余起，极大增强了法律的震慑效果”。^[96]联合挂牌督办方面，2015年12月，最高人民检察院、原环境保护部、公安部三部委首次联合“对江苏省靖江市原侯河石油化工厂填埋疑似危险废物案件和广东省东莞市长安镇锦厦三洲水质净化有限公司进行联合挂牌督办”^[97]。“2018年，最高人民检察院单独或与公安部、生态环境部联合挂牌督办长江流域系列污染环境案等56起重大环境污染案件，联合林业与草原局对10起重特大涉林刑事案件挂牌督办，并赴安徽、湖北、四川督导案件办理。2018年，最高人民检察院挂牌督办了湖南省洞庭湖区下塞湖矮围‘6·21’犯罪案件。”^[98]2018年2月26日，原环境保护部、公安部、最高人检察院决定联合对山西省绛县天龙农科贸有限公司异地非法倾倒生产废渣案件联合挂牌督办^[99]。2018年1月至10月，最高人民检察院挂牌督办的50起环境污染案件中46件与生态环境等部门联合挂牌督办^[100]。省级层面的挂牌督办力度也在不断加大。以湖南省为例，2017年湖南省公安厅和湖南省人民检察院联合挂牌督办了湘潭市环境犯罪侦查支队侦办的“7·01”污染环境案、嘉禾县公安局侦办的深圳垃圾污染环境案、宜章县公安局侦办的谭晓军污染环境案、衡阳市环食药支队和珠晖公安分局联合侦办的“7·07”污染环境案、道县公安局侦办的堡子岭村污染环境案。^[101]

国家机构改革前，检察机关在环境保护领域挂牌督办案件的力度很大，取得了很好的效果。国家机构改革后，虽然最高人民检察院作为国家法律监督机关仍然有权对严重破坏环境资源的犯罪案件进行挂牌督办，但是其对督办结果的处理权限较之于之前发生了一些改变：其一，对于破坏环境资源行为构成犯罪的，应当敦促环境行政执法机关将涉嫌环境犯罪的案件移送给公安机关进行立案侦查，要求公安机关对涉嫌环境犯罪的案件按照职责权限进行查处；其二，对环境行政执法机关工作人员和刑事司法工作人员涉嫌渎职犯罪的，移送国家监察机关立案调查；其三，对于环境行政执法机关行政执法中存在的问题，挂牌督察的检察机关可以提出纠正意见和检察建议。被督办单位应当按照检察机关提出的纠正意见和检察建议及时进行整改，并将采纳情况书面回复人民检察院。

总之，检察机关对行政执法的监督是法律监督权的题中应有之义。检察机关对涉嫌环境犯罪移送承接过程中的监督应该是全方位的。在《监察法》实施后，检察机关虽然不再行使职务犯罪案件的刑事侦查权，但作为国家法律监督机关仍然享有法律监督权。检察机关监督涉嫌环境犯罪案件的移送承接过程，对被监督单位存在的问题发出违法纠正通知，提出检察建议，旨在纠正环境行政执法机关和刑事司法机关的违法违规行为。

（三）监察监督

2018年《宪法》修改、《监察法》颁布实施后，我国从中央到地方都成立了相应级别的监察委员会。监察委员会成立的目的是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”^[102]。监察委员会依照《监察法》赋予的职权和职责进行的监督就是监察监督。根据《监察法》的规定，监察监督的领域主要是公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守，监察的内容包括监督、调查公职人员是否存在贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等违法犯罪问题，监察监督后根据不同情况分别对被监督人进行党纪问责、政务处分、移送人民检察院审查、提起公诉，还可以向被监察人所在的单位提出监察建议。

监察机关对涉嫌环境犯罪移送承接过程进行监督的对象，主要是移送单位移送涉嫌环境犯罪案件的环境行政执法人员、承接单位行使立案、侦查、起诉、审判职能的公安、监察、检察、审判机关的相关国家公职人员。与检察监督不同的是，监察监督的对象是承担环境行政执法、环境刑事司法职责的公职人员（《刑事诉讼法》第19条规定由检察机关立案侦查的除外），目的是规范上述人员的职务行为，对上述公职人员履职中存在的违法违纪违规行为进行处理。检察监督的对象是环境行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关等单位。检察机关主要通过监督上述单位的职责行使情况发现其中存在的问题，提出纠正违法的检察建议。

监察机关对移送承接涉嫌环境犯罪案件过程进行监督的内容，主要是监督环境行政执法人员、刑事司法人员在移送承接案件中是否存在玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等渎职行为。监察机关监督后应当对发现的违法犯罪行为进行处理：①发现上述公职人员有一般违法行为的，应当进行政务处分。中央纪委国家监察委2018年4月16日印发的《公职人员政务处分暂行规定》第6条第1款规定：“监察机关对违法的公职人员可以依法作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。”②对履职不力、失职失责的领导人员进行问责。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第5条^[103]、第6条^[104]、第7条^[105]、第8条^[106]对生态环境损害领域履职不力、失职失责的情形进行了非常详细的规定。其中与涉嫌环境犯罪移送案件有关的情形有：“对应当移送有关机关处理的生态环境和资源方面的违纪违法案件线索不按规定移送的”“限制、干扰、阻碍生态环境和资源监管执法工作的；干预司法活动，插手生态环境和资源方面具体司法案件的处理的；……指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查和监测数据”等。对这些履职不力、失职失责的领导人员，监察机关进行监察监督后应当问责。第10条规定了对上述领导人员问责的具体方式：“党政领导干部生态环境损害责任追究形式有：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。组织处理和党纪政纪处分可以单独使用，也可以同时使用……”③发现上述公职人员有涉嫌职务犯罪的依法进行刑事调查^[107]，并将调查结果移送人民检察院审查、提起公诉，交由人民法院进行审判。对环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪案件、刑事司法承接涉嫌环境犯罪案件职责的国家工作人员进行监察监督的处理，也应当按照上述规定执行。^[108]

（四）公众监督

公众监督是指公民、法人和其他组织对国家机关及其工作人员行使国家管理职能所进行的监督，包括NGO非政府组织的监督。公众对生态环境执法和司法过程的监督主要通过环境保护公众参与机制进行。环境监督权是公众参与环境保护的重要保障，是在“‘市场失灵’和‘政府失灵’下矫正环境不公平的利器”^[109]。某种程度上，“公众参与实际上是重构公共物品供给主体和过程的公共性和民主性的制度化努力”^[110]。整体上看，“在法律上确定公众的环境权益和公众参与的制度机制，是公众参与环境治理的基础和逻辑起点”^[111]。公众通过获取信息、参与决策、提起公益诉讼等方式实现对环境保护领域的监督权。国家为公众参与环境监督已经构建了一系列保障性措施。党的十九大报告提出，要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。2019年5月15日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第6条第1款规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”；第13条第2款规定：“行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式”；第20条将13项将“环境保护”方面的信息认定为第19条规定的“需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息”，纳入了行政机关必须主动公开信息的范畴。环境保护法律、法规已经对环境保护公众参与机制进行了明确规定。《环境保护法》第53条对环境保护公众参与进行了原则性规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”《行为规范》第28条规定环境执法人员“应当自觉接受有关部门、社会和公众的监督”。为了“保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，畅通参与渠道，促进环境保护公众参与依法有序开展”^[112]，2015年原环境保护部专门制定了《环境保护公众参与办法》（环境保护部令第35号）。该办法对环境保护公众参与的目的、适用范围、原则、方式、环境保护主管部门的协助、保障机制以及公众环保监督权的行使范围等进行了明确规定。

公众监督权行使方面，该办法规定了公民、法人和其他组织享有环境保护建议权、环保信息知情权、环保听证参与权、意见、建议反馈权、举报权、举报保密权、奖励权、公益诉讼权、参与保障权等权利。环境行政执法中移送涉嫌环境犯罪的案件过程中公众参与必不可少。公众参与可以帮助环境行政执法机关发现涉嫌违法犯罪的线索^[113]，可以监督环境行政执法机关对涉嫌环境违法犯罪案件的处理情况，帮助环境监管部门监督环境行政执法机关履职，举报发现的环境行政执法人员渎职失职行为，提出监督建议。

生态环境保护机关已经为公众监督提供了一定的平台和保障。全国各地在创新公众监督方式取得了新进展，如早在2006年，重庆市环保部门就建立了环保公众监督机制，从社会聘请一批环保热心人士参与环境监督，充当“环保侦探”^[114]。四川省达州市通过聘请“环保公众参与监督员”的方式让公众参与环境行政执法监督。自2015年以来，达州市先后两批共聘请65名“环保公众参与监督员”^[115]。2017年，四川乐山“探索群众监督环保的工作模式，借助当地日报、电视台和新闻网站三个媒体平台于7月19日起同步推出‘环保曝光台’栏目，工作日每天一期，每期曝光一个群众反映强烈的环保问题，发动老百姓举报身边的环境问题，做环保工作的监督员和爆料人，并设立‘环保回音壁’对曝光问题进行跟踪报道，追进度、问成效，整改变化让老百姓看得到”^[116]。2014年3月开始，浙江卫视设立了《今日聚焦》栏目，重点曝光浙江各地“五水共治”等工作中存在的问题。至2018年6月底共播出了涉及环境污染问题334期。浙江桐庐群众可以利用扫码监督执法。这项举措使得“桐庐县环保部门的执法人员有了‘紧箍咒’，每位执法人员都要接受整个执法过程的监督，推动了环境执法的透明化，能有效防止执法中的腐败现象出现”^[117]。山东“环境随身带”APP上线，实行数据24小时实时动态更新，旨在方便公众环境知情权，帮助群众了解身边环境情况，发挥公众监督作用。^[118]这些创新性监督方式都取得了很好的成效，极大地推动了环境保护工作，得到了生态环境部的高度肯定^[119]，值得全国各地进行推广。

（五）其他监督

其他监督包括人大监督、党的监督、政协监督、媒体监督等。

1.人大监督。人大监督即国家及地方各级人民代表大会常务委员会对国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的工作进行监督。《宪法》第67条第6项规定，全国人大常委会行使“监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。《地方组织法》第8条第1项^[120]、第11项^[121]、第12项^[122]规定了地方各级人大行使的相关监督职权，第44条第1项^[123]、第6项^[124]、第8项^[125]规定了县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使的相关监督职权。第9条还规定了乡、民族乡、镇的人民代表大会行使的相关监督职权。第47条还规定，在常务委员会期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员可以向常务委员会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。这是地方各级人大常委会行使监督权最直接、最有效的方式。在我国大力开展生态文明建设，推行绿色发展，倡导绿水青山就是金山银山的国家治理理念的今天，各级人大加大了对破坏生态环境、资源保护领域的监督工作，通过提出各种议案监督相关工作的落实，取得了很好的效果。如云南省召开的十三届人大常委会第五次会议就审议了省人大常委会关于对破坏环境资源犯罪专项立案监督工作情况的视察报告。视察组发现了破坏环境资源犯罪立案中“有案不移、有案不立、以罚代刑的问题依然存在；行政执法与刑事司法衔接不畅的问题尚未得到较好解决；信息共享平台建设及作用发挥有待加强；适应环境资源保护和维护食品药品安全需要的队伍和基层基础设施建设薄弱；破坏环境资源案件办理情况发展不平衡”^[126]。

2.党的监督。党的监督是指中国共产党依法作为监督主体对环境行政执法机关移送环境犯罪案件、司法机关承接环境犯罪案件的活动及对环境行政执法人员及司法工作人员实施的监督。中国共产党党内规范性文件主要有四个：①《中国共产党章程》^[127]是中国共产党为保证全党在政治上、思想上的一致和组织上、行动上的统一所制定的章程。章程规定了总纲、党员、党组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组、党和共产主义青年团的关系、党徽、党旗等内容。②《中国共产党党内监督条例》^[128]对党内监督的目的、指导思想、原则、任务、主要内容、党内监督的重点对象，监督方式、党内监督体系以及党的中央组织的监督、党委（党组）的监督、党的纪律检查委员会的监督、党的基层组织和党员的监督、党内监督和外部监督相结合、整改和保障等进行了规定。③《中国共产党问责条例》^[129]对党内问责的目的和依据、指导思想、原则、问责主体和对象、责任划分、问责情形、问责方式、问责决定、问责执行、终身问责等进行了规定。④《中国共产党纪律处分条例》^[130]分为总则、分则和附则三编。总则对制定该条例的指导思想、原则和适用范围、违纪和纪律处分、纪律处分运用规则、对违法犯罪党员的纪律处分、其他规定等进行了规定，分则分为六章，包括对违反政治纪律行为的处分、对违反组织纪律行为的处分、对违反廉洁纪律行为的处分、对违反群众纪律行为的处分、对违反工作纪律行为的处分、对违反生活纪律行为的处分。附则部分规定了单项规定、补充规定制定、解释权、施行日期等。《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》构成党内监督的严密体系和基本内容。党内监督是手段，问责是责任追究方式，纪律处分是问责的具体落实。环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪案件、刑事司法机关承接涉嫌环境犯罪案件过程中，移送、承办工作人员为党员干部的，自然应当受到党组织的监督，有违法违纪行为的应当被问责和处分。我国有专门的针对环保领域的党政同责监督方式，即中央生态环境保护督察（后详述）。党内监督不同于行政监督和其他外部监督，只对具有党员身份的国家工作人员和党组织进行问责。党内监督、行政监督属于日常性主动性监督，检察监督和监察监督属于被动性监督。严格意义上，党内监督也属于内部监督的范畴。据中央纪委国家监委发布的信息，党的十九大以来，该网站曝光的生态环保领域形式主义、官僚主义案例一共有124起，处理的人员有482人。具体情况见表4－15、表4－16和表4－17^[131]：

表4-15　生态环保领域形式主义、官僚主义案例发生的类型

表4-16　生态环保领域形式主义、官僚主义案例发生的领域

表4-17　生态环保领域形式主义、官僚主义案例发生的群体

3.政协监督。人民政协主要履行民主监督职能。根据2018年3月15日修改的《中国人民政治协商会议章程》第3条第3款的规定，政协的民主监督主要“是对国家宪法、法律和法规的实施……通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督”。由于没有刚性的制约机制，政协监督一直是政协履职的软肋和短板，监督作用并没有得到充分发挥。政协对环境犯罪移送承接活动进行的监督也是如此。

4.媒体监督。媒体监督是指广播、电视、报纸、刊物、微信、微博等大众传媒和自媒体对各种违法犯罪、渎职腐败所进行的揭露、报道、评论或抨击。媒体监督利弊同在^[132]。媒体是无冕之王，其监督具有开放性与广泛性、速度快、范围广、影响大等特点。执法权与司法权是国家权力的重要部分，媒体对执法活动和司法活动进行报道并对其进行监督为我国的监督体系注入了新的活力，可以有效地促进行政执法和刑事司法工作，进而促进司法公正、遏制司法腐败。环境行政执法中，许多案件就是通过媒体报道产生广泛的社会影响后才启动查处程序。如湖南洞庭湖中的下塞湖矮围的整治行动就源自于中央电视台等媒体将事件曝光。湖南省委最后决定对湖南省畜牧水产局等25个单位的62名国家公职人员进行了问责。媒体监督是一把双刃剑，缺乏制约或运用不当便可能对司法公正造成负面的影响，所以必须对之进行规范制约。