国家监察、检察监督体制的变化及其影响

目前，我国已经建立了比较完善以外部监督为主、内部监督为辅的内外部监督体系。2018年《监察法》颁布、《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修改实施前，检察机关既是国家法律监督机关，也是行使职务犯罪的刑事侦查权机关。2018年《监察法》颁布实施、《宪法》修改后，我国其他监督体制基本没有发生什么变化，但监察监督和检察监督体制变化很大。各级监察委员会成为行使国家监察职能的专职机关，依法享有调查职务犯罪等四个方面的权力。监察委员会设置的目的旨在“形成平衡制约的国家法律监督体系……一定程度上改善了我国的权力制约机制”^[3]。监察委员会设立后，2018年修订后的《宪法》《中华人民共和国检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）仍然规定人民检察院是国家法律监督机关，可见检察机关作为国家法律监督机关的地位没有动摇，但是司法监督的格局发生了很大的改变。监察机关承担了原来由检察机关行使的绝大多数职务犯罪的刑事调查职能，职务犯罪调查权发生了根本性变化。学界对于监察委员会成立后检察机关法律监督权是否继续存在主要有两种不同观点：一种认为监察委员会拥有职务犯罪调查权后实际上取得了远比此前检察机关更大的法律监督权，事实上取代检察机关成为真正意义上的国家法律监督机关^[4]；另一种观点认为监察委员会行使职务犯罪调查权后，检察机关仍然完整地保留着诉讼监督职能^[5]，“监察委员会的成立，并不改变、更不取代检察机关的法律监督机关地位和属性”^[6]。应该说，国家监察委员会设立后行使职务犯罪调查权，之前检察机关“自侦自诉”既当裁判员又当运动员的这种带有一定权力分置瑕疵的职务犯罪侦查模式已经不复存在。检察机关反贪、反渎、职务犯罪预防职能配置给监察委员会后，检察机关行使的法律监督职能范围大为缩小。监察委员会的监察职能与检察机关之前的法律监督职能有必要进行准确划分，否则会形成权力纠缠，影响监察效率或者检察效率。

对于国家监察委员会设置后检察监督的范围，学界之前有各种不同观点。有学者认为检察监督主要是“对法律运行中的执法、司法和守法环节的监督”^[7]，或者认为应当行使包括立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督等方面监督的“诉讼监督权”^[8]，或者认为检察机关的法律监督是对“各个国家机关适用法律的情况进行监督，包括对行政机关的执法权与法院的审判权，从是否超越人大立法授权的范围与是否构成权力滥用两个维度，进行专门监督”^[9]，等等。2018年修订的《人民检察院组织法》第20条规定：“人民检察院行使下列职权：①依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；②对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；③对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；④依照法律规定提起公益诉讼；⑤对诉讼活动实行法律监督；⑥对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；⑦对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；⑧法律规定的其他职权”。第22条规定：“最高人民检察院对最高人民法院的死刑复核活动实行监督；对报请核准追诉的案件进行审查、决定是否追诉。”从上述规定看，《人民检察院组织法》并未赋予检察机关对一般行政执法享有法律监督权^[10]，检察监督目前仍然定位为司法监督。检察机关能否对监察委员会的诉讼性职权即职务犯罪调查权进行检察监督值得研究。基于权力分立的视角，由检察机关这个专门的法律监督机关对监察委员会的职务调查权行使监督权较为妥当。^[11]

对于监察监督权，2018年颁布实施的《监察法》第11条已经明确规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：①对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；②对涉嫌贪污受贿、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；③对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。”

检察监督和监察监督均履行国家监督职能，二者在刑事追诉监督方面容易混淆。因此，需要划定二者各自监督的领域、区分两种监督的不同职能。有学者研究后认为监察监督和检察监督存在性质地位、监督范围、监督方式、监督价值的功能、监督法律依据、法律后果等六个方面的不同。^[12]本书认为，检察监督和监察监督主要有以下两个方面的区别：

（一）适用范围不同 (www.xing528.com)

检察监督重在对行政执法机关的行政执法活动、公安机关的立案侦查、检察机关的公诉、人民法院的审判以及刑事执行机关的执行活动是否合法、合规进行监督，是对单位的监督。监察机关重在对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业等情况进行监督，是对个人的监督。最高人民检察院张军检察长精辟地解读了监察权与检察监督权行使的各自领域：“监察权主要针对公职人员个人，调查职务违纪违法和犯罪；检察权针对机关，即对司法机关、执法机关在诉讼和相关执法过程中的违法行为进行监督纠正。一个是对个人，一个是对机关行使权力行为；一个是对公职人员全覆盖，一个是重在发现诉讼过程的职务行为不正当性。”^[13]

（二）监督方式不同

监察机关在监察中发现国家公职人员有涉嫌违法犯罪行为的，可以直接作出政务处分决定，或者直接对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责。对涉嫌构成职务犯罪的，自行调查后将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。监察机关还可以向监察对象所在单位提出监察建议。检察监督过程中发现行政执法机关、司法机关没有正确行使权力所采取的措施是督促单位改正，具体可以采取提出抗诉、纠正意见、检察建议^[14]等方式。若检察监督中发现一般国家公职人员涉嫌有违法犯罪行为，除《刑事诉讼法》第19条^[15]规定的犯罪案件管辖外，还应当将涉案材料移送给监察机关，由监察机关管辖并进行刑事调查。监察机关经过调查后认为构成职务犯罪的，再移送人民检察院审查起诉。