刑事优先实施机制及环境行政执法中移送与承接研究

一般情况下，刑事优先是行刑衔接的必然要求。行刑衔接就是行政执法与刑事司法程序的衔接，通常发生在行政违法与刑事违法竞合的场合。根据职权法定原则，行政执法机关发现行政相对人的行政违法行为涉嫌构成犯罪时无权对其进行刑事处罚。这种情况下法律法规若不规定刑事优先原则，那么按照通常的案件处理流程，行政执法机关自然会先将行政执法程序走完，即便发现了犯罪事实，也可能不会将案件立即移送给刑事司法机关，这样势必会给刑事取证和刑事处罚带来障碍，既可能放纵犯罪，也可能会导致“一事再罚”，背离基本法理。所以，在违法行为行为既需要进行行政处罚也需要进行刑事处罚的情况下，行政执法机关将案件移送至司法机关，优先进行刑事处罚是理所当然之选。

（一）环境行刑衔接中刑事优先原则的适用

环境法律问题本来就是多个部门法需要共同解决的问题。环境法律责任涵盖环境行政责任、环境民事责任和环境刑事责任。在环境资源遭受破坏的情况下，国家首先进行查处的机关是环境行政机关。如发现了水污染超标时，生态环境主管部门会首先行使行政执法权。但是，在行政执法时若发现某企业污染水域的行为构成犯罪，生态环境执法机关就无权对涉嫌污染环境犯罪的行为再行使行政执法权，必须移送给有管辖权的刑事司法机关，由司法机关先追究其刑事责任，然后再根据情况追究其他法律责任。环境领域的刑事优先实际上就是生态环境行政主管部门必须将涉嫌环境犯罪的刑事案件移送给刑事司法机关。尽管前述有学者认为“必须移送”不是“优先”适用，行政处罚与刑事处罚竞合的案件不适用刑事优先原则，但从案件处理的先后流程看，既然行政执法机关对涉嫌构成犯罪的案件必须先移送刑事司法机关进行刑事追诉，那么，无论基于程序还是处罚，一般情况下刑事优先适用都是应当遵循的基本原则。《行政处罚法》第7条第2款、第22条、第28条以及2020年国务院公布的《行政移送规定》等法律法规对之都进行了明确规定。环境保护规章制度方面，2010年环境保护部（现生态环境部）公布的《处罚办法》第16条^[71]，2013年环境保护部、公安部印发的《衔接意见》，2017年环境保护部、公安部、最高人民检察院印发的《工作办法》等对生态环境行政执法机关将涉嫌刑事犯罪的案件移送给司法机关优先启动刑事追诉程序同样进行了明确规定。尽管这些规章、办法、意见的制定、发布、印发主体名称、职责范围有些已经变更，但在上述规章和其他规范性文件明令宣布废止前，这些规章、文件对新成立的履行生态环境监管职责的部门应当继续有效。

一般说来，生态环境行政执法过程中出现以下情况时应当立即中止环境行政执法程序，优先启动刑事追诉程序：

1.生态环境行政执法机关正在查处的行政相对人单一环境行政违法行为涉嫌构成环境刑事犯罪时。此时生态环境行政执法机关必须中止行政执法程序，将涉嫌环境犯罪的案件移送至刑事司法机关，启动刑事追诉程序优先追究刑事责任。此种情形下行政违法责任可能被刑事责任所吸收，生态环境行政执法机关可能不再追究行为人行政违法的法律责任。如生态环境行政机关本该可以对正在查处的污染水域的违法行为进行罚款，但由于污染水域的行为涉嫌构成犯罪而被移送至司法机关，司法机关处理该案时若对该污染环境罪判处了罚金，则罚款不会再被施之于该行为。但是，环境犯罪若为轻罪不诉或者根据《刑法》第37条的规定被定罪免刑的，则可以根据案件情况待刑事判决生效后由生态环境行政主管部门予以行政处罚。

2.生态环境行政执法机关正在查处的行政相对人多个环境违法行为，其中既有涉及犯罪也有不涉及犯罪的案件时。若生态环境行政机关对行政相对人实施的多个环境违法行为，其中有一个或多个环境违法行为涉嫌构成犯罪，还有一个或者多个环境违法行为不构成犯罪只构成行政违法时，一般情况下也应当先停止追究行政责任，在优先启动刑事追诉程序追究刑事责任后，再追究环境行政违法行为的法律责任。

3.生态环境行政执法机关已经对环境违法行为进行了行政处罚正在执行时。如生态环境行政执法机关决定对环境违法者进行罚款，当该处罚正在执行时，发现该环境违法行为涉嫌构成犯罪的，一般也应中止罚款执行程序，优先启动刑事追诉程序追究刑事责任。

实践中，生态环境行政主管部门查处的环境违法案件涉嫌构成犯罪时，尽管法律法规明确要求其将案件移送至刑事司法机关追究刑事责任，但仍然存在大量有案不移、以行政处罚代替刑事处罚的现象。即便在将涉嫌构罪的环境违法行为移送至司法机关的情况下，生态环境行刑衔接领域也同样存在刑事案件追逃过程中作出行政决定、在移送过程中对不构罪主体作出处罚决定、在移送过程中作出处罚决定等行政执法与刑事司法同步实施的刑事不优先现象^[72]。刑事不优先的情况下环境行政罚款处罚和罚金判决又有三种情形：一种是罚款高于罚金。如宿迁市永盛精细化工有限公司明知徐某乙、程某无相关处理危险废物的资质，仍然委托其处置危险废物至离新沂市用水取水口仅400米的骆马湖围堰边，构成污染环境罪。宿豫区环保局在查处该案后即对被告单位决定罚款20万元且执行完毕。宿城区人民法院对该案刑事判决时，判处被告单位的罚金只有10万元，判决书就明确规定了罚金10万元从行政处罚中予以折抵。^[73]又如辽宁东港××××科技有限公司污染环境犯罪案件^[74]中，丹东市环境保护局在前期查处该单位环境违法行为时对相同的违法犯罪行为决定罚款6万元，也高于法院判处的罚金5万元。第二种是罚金与罚款数额相同。如江苏南通天华机械电镀有限公司（以下简称“天华公司”）及被告人刘某甲、被告人黄某涉嫌污染环境罪^[75]一案系原环境保护部华东督查中心督查后要求移送的刑事案件。2015年9月7日案发后，公安机关与环保机关建立了联合调查机制及时介入了该案调查，案件也被环保机关及时移送到了公安机关，但南通市港闸区原环境保护局仍然于2015年9月22日对天华公司罚款8万元。2016年1月7日，江苏省海安县人民法院对该案进行了一审判决，对天华公司判处罚金8万元，刘某甲罚金1万元、黄某罚金1万元。其中天华公司的罚金刑由环保部门罚款折抵。^[76]山东省青岛春天恒润昕医药连锁公司污染环境案件中，胶州市环保局对该公司的罚款和山东省胶州市人民法院对该案的罚金都是10万元。^[77]第三种是罚金高于罚款。如江苏苏百特澄特种钢管制造有限公司及黄某琴、徐某云污染环境刑事案件中，对单位的罚金是15.2953万元；而前期生态环境部门作出的行政罚款为2.2953万元，罚金比罚款多13万元。^[78]江苏省南通市强生储罐清洗服务公司污染环境案件中，南通市环境保护局对其污染行为决定的罚款是14万元，南通市港闸区人民法院对其污染行为判处的罚金是15万元。^[79]据调查，刑事案件移送至刑事司法机关后仍然进行行政处罚的原因主要在于刑事司法机关对环境犯罪判处的罚金数一般远小于生态环境行政执法罚款数^[80]。生态环保部门为了加大环境违法犯罪人经济上的制裁，实现本利益最大化，在刑事案件移送后仍然继续实施罚款。也有些地方生态环境机关按照固定思维约定俗成地对涉嫌构成刑事犯罪的嫌疑人先处罚再移送，公安机关作为刑事侦查机关对这些现象“睁一只眼闭一只眼”。还有些地方公安机关甚至要求生态环境行政执法机关必须先进行行政处罚后再移送立案。这种纯粹为了提高经济处罚数额而不按照法律规定进行刑事优先操作的做法自然不能得到认同，相关部门应当予以纠正。

（二）环境行刑衔接中刑事优先原则适用的例外

环境行刑衔接中，刑事优先只是必须优先启动刑事追诉程序，并不意味着一定要优先进行刑事处罚，有时可能会优先进行行政处罚。这个意义上，刑事优先中的刑事处罚优先又是相对的。由于生态环境行政机关查处的环境违法行为千差万别，需要采取的处罚措施也不尽相同，在环境违法行为涉嫌构成犯罪的情况下，绝对优先追究刑事责任肯定不利于解决不同案件的责任差异性问题。

根据相关立法，环境行刑衔接领域刑事优先处罚仅是行刑衔接中处理移送案件的一般原则。由于环境行刑衔接程序的复杂性，加之公权力行使中不同价值取向等原因，立法、执法、司法和理论均对刑事优先原则的实施进行了一定的限制以保护各种利益。立法上，《行政处罚法》第28条规定的行政处罚可以折抵为刑罚，某种程度上就是认可了在行政机关已经作出行政处罚决定的情况下应当允许行政优先。此外，《行政移送规定》第11条第2款、第3款^[81]也规定了特殊情况下行政处罚优先的情况。2017年《工作办法》第16条也作了类似规定^[82]。环境保护部2009年印发的《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（环发［2009］24号）还专门规定了“环境行政处罚与刑事案件移送相结合”原则。本文认为，尽管立法上规定了一些刑事处罚优先原则的例外情况，理论上主张行政处罚优先也有些在理，但也不能因此就将法律文化底蕴深厚、符合一般追责顺位要求的刑事优先原则放弃。最佳方法还是明确刑事优先例外情形，根据需要对刑事优先原则进行适当的限制。本文认为，下列几种情形可以不实行刑事处罚优先而采取行政处罚优先：

1.行政处罚决定已经生效并执行时。这种情况下“行政执法机关在移送前依照行政处罚法的规定先行给予当事人行政处罚，并不违反有关移送的法律规定”^[83]。《行政处罚法》第28条、《行政移送规定》第11条、《工作办法》第16条第1款等对之已经作了明确规定。这些规定的内容是行政处罚可以折抵为刑罚。可以进行行刑折抵既是对已经作出行政处罚决定的行为在构成犯罪需要移送司法机关时行政优先的规定，也是对生效行政处罚决定权威的维护，实际也认可了先进行行政处罚后再移送刑事司法机关的案件处理程序。值得注意的是，这种行政优先应当限制在行政执法机关发现行政违法行为构成犯罪前就已经作出生效行政处罚决定。如果发现行政违法行为构成犯罪后不移送而先进行行政处罚，待处罚决定生效后再移送，则属于不及时移送，一般情况下应当禁止。

2.行政处罚必须先行时。对于刑事程序比较复杂的案件，刑事裁判过程拖延的时间可能比较长，不及时进行行政制裁会造成新的利益损害，此时也应当适用行政优先原则。如《工作办法》第16条第2款^[84]的规定就体现了行政处罚迫切需要先行时应当适用行政优先原则。广东省《关于查处涉嫌环境污染犯罪案件的指导意见》（已废止）第2条第6项^[85]的规定也体现了行政优先的内容，即刑事裁判作出前，应当先对涉嫌构成环境犯罪的环境违法行为予以暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚。之所以此种情形下规定行政优先，就在于此时若不进行暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚，环境违法行为实施者会继续利用这些证照资质污染破坏环境，环境违法行为会得不到有效制止。为了制止破坏环境法益的行为继续出现，行政处罚优先就十分必要。

3.行政处罚为刑事处罚的前提性条件时。“谁为前提谁优先”原则是世界其他国家和地区解决行政诉讼和刑事诉讼冲突的原则之一，“如果行政诉讼的结果是刑事诉讼的前提，则必须中止刑事诉讼，等行政诉讼结束后在进行刑事诉讼，反之亦然”^[86]。德国《行政法院法》第49条^[87]，我国台湾地区的“行政诉讼法”第12条^[88]等都对该原则进行了明确规定。虽然该原则是用于处理行政诉讼和刑事诉讼之间的冲突，但将其运用来处理行刑衔接中行政优先抑或刑事优先问题也恰到好处。行刑衔接中，刑事优先一般情况下自然是基本原则，但当刑事程序启动以行政处罚决定作为前提性条件时，优先进行行政处罚就是必需路径。行政犯罪属“多次犯”^[89]的场合就应当适用行政优先原则。如根据《2017污染解释》第1条第6项规定，“2年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过2次以上行政处罚，又实施前列行为的”，属于“严重污染环境”，构成污染环境罪。若某生态环境行政执法机关在查处环境违法行为时，发现环境违法行为人2年内已经受过1次环境行政处罚，第二次环境行政处罚正在处理中，第三次环境违法行为又被查处了，那么，要追究该违法者的刑事责任，生态环境行政执法机关必须先对第二次违法行为进行行政处罚，否则该案就不构成污染环境罪，不能移送给司法机关启动刑事程序。

4.行政优先成本最低、效率最高时。刑事优先原则适用的正当性和合理性来源于重大利益优先和诉讼效率优先。但是，并非所有的刑事优先都可以达到优先保护重大利益和追求效率最大化的目的。很多情况下，公共利益作为抽象法益根本无法与作为具体利益的个人利益相比较。在运用最小的处罚成本可以达到最佳的法益维护效果时，不一定非要坚持刑事优先，完全可以尝试行政优先原则。

【注释】

[1]李显峰：“江浙沪联手处置垃圾倾倒长江事件两船倒1900余吨垃圾”，载http：//www．xinhuanet.com/politics/2016－12/25/c_1120181967.htm.最后访问日期：2020年3月20日。

[2]周志忍、蒋敏娟：“中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架”，载《公共行政评论》2013年第1期。

[3]黄喆：“论环境联合执法及其法律规制”，载《广西大学学报（哲学社会科学版）》2016年第6期。

[4]蒋敏娟：“法治视野下的政府跨部门协同机制探析”，载《中国行政管理》2015年第8期。

[5]如山东省公安厅、环保厅2013年专门印发了《全省公安环保联勤联动执法工作机制实施意见》（鲁公通［2013］95号）。该《意见》对环保部门与公安部门应当进一步完善联席会议、联络员、案件移送等工作机制，环保部门应当主动对接发改、城管、农业等部门，逐步建立部门间信息交流机制，定期开展联合执法行动，完善流域协作机制，加强协调配合、定期会商，开展联合监测、执法、应急等行动等内容进行了明确规定。

[6]魏一骏：“杭州推行环境执法与刑事司法联动机制”，载http：//www．xinhuanet.com/2018－06/02/c_129885464.htm，最后访问日期：2019年12月30日。

[7]参见郑涛、孙意国、唐龙海：“湖南省检察院成立驻省环保厅检察联络室”，载http：//hn.rednet.cn/c/2017/05/04/4284653.htm，最后访问日期：2020年1月13日。

[8]据福建省检察机关的统计，至2019年5月底，全省已设立各级派驻河长办检察联络室85个，派驻检察联络员146名，是全国唯一三级检察机关“全覆盖”派驻河长办的省份。依托河长办平台，全省共召开联席会议325场次，列席专题会议301次，联合开展普法宣传288场次，开展联合执法430次，督办案件267件，移送俺家你线索91件，立案监督15件，发出检察建议258份，已整改落实211份，采纳率81.78%。

[9]贺震：“惩治和防范环境污染犯罪须建立环境执法联动机制”，载《环境经济》2013年第8期。

[10]参见刘远、汪雷、赵玮：“行政执法与刑事执法衔接机制立法完善研究”，载《政法论丛》2006年第5期。

[11]王大治：“北京2017环保公安联合执法十大案例公布！这些行为都违法……”，载http：//www．sohu.com/a/220314128_161623，最后访问日期：2020年3月20日。

[12]如浙江省杭州市生态环境局临安分局在办理青山湖街道张某非法倾倒危险废物涉嫌污染环境犯罪案的过程中，与杭州市生态环境局、杭州市临安区公安局联合协同行动，针对案件中倾倒的废油漆桶是否属于危险废物进行了及时鉴定，现场搜集线索仔细全面，及时赴涉案企业调查，调取企业的环评审批资料、危废管理台账等，最后确定倾倒物质系危险废物，顺利将本案作为污染环境刑事案件进入移送程序。联合取证、调查阶段既符合环境保护行政执法的要求，又满足了后期公安、检察部门刑事案件调查的条件。参见“生态环境部公布2019年1－4月环境行政处罚案件与《环境保护法》配套办法执行情况”，载http：//www．mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201906/t20190612_706272.html，最后访问日期：2020年3月23日。

[13]该《通知》由国家卫生计生委办公厅、中央综治办秘书室、中央网信办秘书局、最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅、工业和信息化部办公厅、公安部办公厅、民政部办公厅、工商总局办公厅、食品药品监管总局办公厅、国家中医药管理局办公室、中央军委后勤保障部卫生局联合制定，其中规定：“对下列情况，各相关职能部门应当及时启动联合调查机制，开展联合执法和调查工作：①在一定区域、时间内案件高发，需联合开展专项行动进行整治、打击的；②成员部门拟对重大案件进行查处前，经与公安机关会商，认为可能会引起群体性事件或者暴力阻挠的；③成员部门在执法检查时遇到恶意阻挠检查、对执法人员进行恐吓或者暴力抗法的情况，认为确有必要需公安机关等有关部门配合的；④案件紧急，证据难以保存，需要各相关职能部门配合同时做好取证等查处工作的；⑤案件复杂、牵涉面广，造成或者可能造成重大社会影响的；⑥经协商确有必要进行联合执法的其他情形。”

[14]生态环境整体性“是指从自然地理的角度看，整个地球的生态环境是一个不可分割且紧密相连的整体。污染一旦形成，它将在各种自然或人为力量的推动下不断扩散，从而‘牵一发而动全身’，使污染源邻近的环境空间甚至是整个生态环境受到破坏”。参见黄喆：“论环境联合执法及其法律规制”，载《广西大学学报（哲学社会科学版）》2016年第6期。

[15]参见湖南省委办公厅、省政府办公厅2019年5月印发的《湖南省生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》。

[16]《宪法》修改后，联合督办的主体还应当包括监察机关。

[17]王晓易：“重大污染环境案件将挂牌督办”，载《中国青年报》2013年6月19日，第6版。

[18]卢志坚、新叶：“检察机关促成涉案公司签订1.9亿元环境修复协议”，载《检察日报》2016年12月23日，第1版。

[19]“最高检：2017年挂牌督办64起重大污染环境和危害食药安全案件”，载http：//www．sohu.com/a/224595058_123753，最后访问日期：2020年3月20日。

[20]李欣：“公安部重拳打击环境违法犯罪挂牌督办案件211起”，载http：//www．sohu.com/a/234125091_362042.html，最后访问日期：2020年3月20日。

[21]孙洪坤、张毅：“环境行政执法与刑事司法相衔接的程序失灵研究”，载《政法学刊》2017年第3期。

[22]参见闫甜：“环保大数据信息共享管理平台方案研究”，载《中国新通信》2015年第19期。

[23]参见崔金鹏、白东伟、王健：“环境监察移动执法系统建设与应用——以天津为例”，载《环境保护》2016年第12期；赵恒心等：“环境监察信息化建设的新探索——辽宁省环境监察移动执法系统”，载《环境保护》2015年第6期。

[24]姚显森：“论突发环境事件的司法应急机制”，载《西部法学评论》2013年第6期。

[25]如2019年3月21日发生的江苏响水爆炸事故发生后，生态环境部立即启动了环境应急处理机制。至2019年4月26日，处置了危险废物431.13吨，转运处置危险废物511.1吨，处理污水约19.9万立方米，预计5月底前将余下的9.9万立方米污水全部处理完毕。至此，周边环境质量持续稳定达标，环境风险总体可控，环境应急处理的目标已基本实现。

[26]如浙江、江苏、陕西、福建、湖南、湖北、江西、河南等地由公安机关、检察机关、审判机关、生态环境部门、林业部门以及其他单位共同设立了生态环境司法保护基地，作为承担落实环境替代化修复常态化运行的平台。平台融生态恢复性、公众参与性和宣传教育性于一体，既对破坏生态环境的违法行为人进行惩治，又对生态环境进行良性修复，同时还起到警示教育作用。这类平台的运行必须依赖系统性衔接机制进行运行，否则会形同虚设。

[27]该款规定：“公诉人、当事人或者辩护人、诉讼代理人对鉴定意见有异议，人民法院认为鉴定人有必要出庭的，鉴定人应当出庭作证。经人民法院通知，鉴定人拒不出庭作证的，鉴定意见不得作为定案的根据。”

[28]如《2017污染解释》第14条的规定：“对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，依据司法鉴定机构出具的鉴定意见，或者国务院环境保护主管部门、公安部门指定的机构出具的报告，结合其他证据作出认定。”

[29]类似于意大利1998年刑事司法改革中引入的录入技术顾问制度。我国目前尚无真正意义上的专家证人制度，但《刑事诉讼法》第192条第3款规定了鉴定人必要时出庭作证制度，即“人民法院认为鉴定人有必要出庭的，鉴定人应当出庭作证。经人民法院通知，鉴定人拒不出庭作证的，鉴定意见不得作为定案的根据。”

[30]参见周佑勇、刘艳红：“论行政处罚与刑罚处罚的适用衔接”，载《法律科学》（西北政法学院学报）1997年第2期。

[31]张明楷主编：《行政刑法概论》，中国政法大学出版社1991年版，第173页。

[32]该原则又被翻译为“禁止双重危险原则”“一事不再理”“一事不二罚”“一事不二审”“一罪不二审”等。

[33]陈光中、郑未媚：“论我国刑事审判监督程序之改革”，载《中国法学》2005年第2期。

[34]参见周佑勇、刘艳红：“论行政处罚与刑罚处罚的适用衔接”，载《法律科学》（西北政法学院学报）1997年第2期；许成磊：“刍议刑事不法与行政不法的界限”，载戴玉忠、刘明祥主编：《犯罪与行政违法行为的界限及惩罚机制的协调》，北京大学出版社2008年版，第220～222页；等等。

[35]代替主义说又称选择适用说，主张对于同一违法行为只能在刑事处罚、行政处罚中选择一种适用，不能并施。但对于法人或者其他组织犯罪，则追究其刑事责任后不能免除其应负的行政责任。参见陶绪峰：“行政处罚与刑罚的竞合”，载《江苏公安专科学校学报》1997年第2期。

[36]双重适用原则说又称合并适用原则说，认为处罚发生竞合的情况下既要适用刑事处罚也要适用行政处罚。参见周佑勇、刘艳红：“论行政处罚与刑罚处罚的适用衔接”，载《法律科学》（西北政法学院学报）1997年第2期。

[37]附条件并科原则说又称免除代替说，是指行政处罚与刑事处罚可以并科，但是任何一个“处罚”执行后，认为没有必要再执行另一个处罚时，可以免除执行。(www.xing528.com)

[38]综合说认为，对行政处罚和刑事处罚的竞合应当根据不同的情况确定不同的原则：其一，单位（法人）有违法犯罪行为的，除丫依法追究直接责任人员的刑事责任外，行政机关还要以对单位适用行政处罚；其二，法院依法对违法犯罪主体已适用了刑法上的人身罚或者财产罚，行政机关还可以依法对其适用吊销许可证等能力罚；其三，行政机关适用了行政处罚中的人身罚或财产罚，该行政处罚就应该折抵刑罚。参见汪永清：“行政处罚与刑罚的适用范围和竞合问题”，载《政治与法律》1993年第2期。

[39]参见宣炳昭、王远伟：“行政处罚与刑事处罚的适用衔接及立法完善”，载戴玉忠、刘明祥主编：《犯罪与行政违法行为的界限及惩罚机制的协调》，北京大学出版社2008年版，第195页。

[40]法官判决的理由是，应当区别以保护国家免受经济损失为主要目的的救济性诉讼与为为了表明公共正义以科处刑事罚为目的的诉讼，只有后者才具有进入宪法意义上的危险。参见张明楷：《刑法格言的展开》，法律出版社1999年版，第318～319页。

[41]参见张道许：“行政处罚与刑罚竞合时适用问题研究”，载《铁道警官高等专科学校学报》2005年第3期。

[42]参见张仁杰、赵雪松：“刍议行刑衔接与人权保障——以‘禁止双重危险原则’和‘多次’型犯罪为视角”，载杨永华主编：《行政执法和刑事司法衔接的理论和实践》，中国检察出版社2013年版，第1～9页。

[43]参见（2015）历城刑初字第372号刑事判决书。

[44]参见（2016）鲁01刑终142号刑事裁定书。

[45]参见江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2017）苏1291刑初317号刑事判决书。

[46]参见浙江省云环县人民法院（2014）台玉刑初字第1124号刑事判决书。

[47]即《行政处罚法》第8条规定的“没收违法所得、没收非法财物”。

[48]《刑法》第64条规定：“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上交国库，不得挪用和自行处理。”

[49]练育强：“行刑衔接中的行政执法边界研究”，载《中国法学》2016年第2期。

[50]应该是环境行政执法机关办理环境违法案件时尚未发现涉嫌环境犯罪的行为，后续案件办理过程中发现了新的涉嫌犯罪的事实和证据后，环境违法行为也可能涉嫌构成犯罪。至于环境违法行为可以进行行政拘留的范围，详见《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第3～8条，移送公安机关处理的要求见该办法第10～18条。

[51]这类批复（均失效）主要有：1957年9月30日《关于行政拘留日期应否折抵刑期等问题的批复》，1978年7月11日《关于罪犯在公安机关收容审查期间可否折抵刑期的批复》，1979年1月19日《关于罪犯在公安机关收容审查单项折抵刑期两个具体问题的批复》以及1988年2月23日最高人民法院研究室《关于行政拘留日期折抵刑期问题的电话答复》，等等。

[52]参见何云笑：“行政拘留折抵刑期的实践性思考”，载《黑龙江政法管理干部学院学报》2012年第2期。

[53]具体赔偿标准和数额可根据最高人民法院2020年12月29日发布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》确定。

[54]参见最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（法发〔2016〕12号）。

[55]如“从2009年至2012年，福建法院系统审结破坏生态环境资源的各类案件9331件，判处罪犯7713人，发出‘补植令’‘监管令’等270余份，涉及涉林刑事被告人补种、管护林木达3万多亩”。李晓郛：“恢复性司法在生态刑事案件中的法律困境和完善措施”，载《2014年〈环境保护法〉的实施问题研究——2015年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集》，第120～130页。

[56]如2018年2月8日，湖南省湘潭县人民法院判决了湘潭县人民检察院诉许绪忠、赵建军、段武斌、林财超、符安峰、黄丙乾等6人环境污染刑事附带民事公益诉讼案，判决各被告人有期徒刑1年到拘役6个月不等并处罚金，没收违法所得，上缴国库，并判决刑事附带民事诉讼被告人共同对所造成的环境损害进行修复，恢复原状，对危险废物依法委托有资质的第三方进行处置，消除危险。

[57]该生态修复判决主要针对非法捕捞水产品罪实施，是指通过购买鱼苗、虾苗等种苗放入水域修复环境。如2015年12月，连云区人民检察院向本院提起公诉，同时作为刑事附带民事诉讼原告人提起附带民事诉讼，要求秦某等六被告人修复被其犯罪行为破坏的生态环境。连云区人民法院判决秦某等六名被告人犯非法捕捞水产品罪，分别被判处3年以下有期徒刑，部分被告人适用缓刑，并对各被告人的违法所得予以追缴。同时对该案的刑事附带民事部分判决六被告人通过增殖放流中国对虾苗1365万尾的方式修复被其破坏的海洋生态环境。

[58]如2016年9月12日宣判的浙江省温岭市检察院提起公诉的台州斯莱特机电设备有限公司及其法定代表人林仙志非法电镀污染环境案一审宣判，法院以污染环境罪判处台州斯莱特机电设备有限公司罚金7万元，以污染环境罪判处林仙志有期徒刑7个月，并处罚金6万元，经调解并获得法院确认，被告单位向温岭市环境保护局赔偿环境修复等费用共计50万元。

[59]如湖南省湘阴县人民法院2015年判决对何年兵等人污染环境罪案判处了财产损害费、应急处置费、事务性费用、预留三年环境监测费用、鉴定评估费、后期处置、仓储、改包装及装卸费154.024万元。参见湖南省湘阴县人民法院（2015）湘刑初字第13号刑事判决书。

[60]2014年安徽省滁州市南谯区人民法院对常州世鑫化工有限公司污染环境罪判决中，判处该公司代缴环境污染赔偿金100万元。2017年安徽省首例由蚌埠市五河县人民检察院提起刑事公诉和刑事附带民事公益诉讼的污染环境案。五河县法院经审理，一审判决两名被告犯有“污染环境罪”，两名被告都被判处有期徒刑1年6个月，缓刑2年6个月，并处罚金3万元，共同赔偿五河县环保局损失近48万元。目前环境损害赔偿金支付最高的犯罪单位为江苏南通天泽化工有限公司。该公司因犯污染环境罪被泰州医药高新区人民检察院提起环境公益诉讼，最终被江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院判处3800万生态环境损害赔偿金。

[61]参见蒋兰香：“生态修复的刑事判决样态研究”，载《政治与法律》2018年第5期。

[62]目前，我国对环境犯罪的判决还存在一些问题，如对于污染环境犯罪案件的罚金刑整体判决率比较低。2017年因污染环境犯罪被判3500人，其中单处罚金只有83人，缓刑率为31%。环境污染罪判决的主体与实际犯罪的情况不符，规模以上企业少，虽然有对紫金矿业判处了罚金3400万元，对金帆达判处了7500万元罚金这样的判决，但其他大部分都是小企业、小作坊、农民工。这些人经济状况差，没法判，判了等于空判。故司法机关对被告人定罪量刑时应提高罚金刑使用率，增加规模企业环境犯罪案件的查处。

[63]盛连喜主编：《环境生态学导论》，高等教育出版社2009年版，第315页。

[64]“虚拟治理成本法”是2014年10月原环境保护部环境规划院制定的《环境损害鉴定评估推荐方法》（第Ⅱ版）附录A中所列常用环境价值评估方法之一，是指“按照现行的治理技术和水平治理排放到环境中的污染物所需要的支出”，主要“适用于环境污染所致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复、恢复成本远远大于其收益或缺乏生态环境损害恢复评价指标的情形”。原环境保护部办公厅2014年12月发布的《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》中的附F对利用虚拟治理成本法确定生态环境损害数额的原则进行了明确的规定。近年来，江苏各地法院运用虚拟治理成本法判决环境损害赔偿逐渐增多。如江苏省江阴市人民法院采用“虚拟治理成本法”确定生态环境修复费用，确定铭晟公司应承担生产废水排放造成的虚拟治理费用人民币64万元。参见江苏省江阴市人民法院（2018）苏0281刑初1944号刑事判决书。此外，最高人民检察院发布的第八批指导性案例中，常州市中级人民法院对许建惠、许玉仙因犯污染环境罪而引发的环境损害民事赔偿也采用了虚拟治理成本法。二人被江苏省武进县人民法院分别判处有期徒刑2年6个月，缓刑4年和有期徒刑2年缓刑4年，并处了罚金。常州市人民检察院提起环境公益诉讼后，常州市中级人民法院运用虚拟治理成本法，以虚拟治理成本30万元为基数，根据该区域环境敏感程度以5倍计算赔偿数额，判处许建惠、许玉仙赔偿对环境造成的其他损失150万元。参见江苏省常州市中级人民法院（2015）常环公民初字第1号民事判决书。其他各省也开始将该方法运用于环境公益诉讼中。如河南省濮阳市检察机关作为公益诉讼人起诉的山东巨野锦趁精细化工有限公司、河南精众生物科技有限公司污染环境的环境公益诉讼案件中，就采用了《环境损害鉴定评估鉴定方法（第Ⅱ版）》规定的虚拟治理成本方法核算环境修复费用。据此方法，两公司应承担地表水环境治理费用1600余万元。参见王映等：“我省首次运用‘虚拟成本’计算环境修复费用”，载《河南日报》2019年7月11日，第6版。

[65]于子茹：“2018年检察机关共批捕涉嫌破坏环境资源保护罪9470件15095人”，载http：//www．dzwww．com/xinwen/shehuixinwen/201902/t20190214_18393355.htm，最后访问日期：2019年2月15日。

[66]李挚萍：“环境修复法律制度探析”，载《法学评论》2013年第2期。

[67]李挚萍：“环境修复的司法裁量”，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2014年第4期。

[68]李挚萍：“环境修复的司法裁量”，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2014年第4期。

[69]参见刘卉：“法律解释作为行政执法依据效力研究”，载《行政法学研究》2016年第4期。

[70]参见刘卉：“论法律解释作为行政执法依据的正当性”，载《武汉理工大学学报（社会科学版）》2016年第3期。

[71]该法第16条就是必须移送的内容。当生态环境行政主管部门发现“涉嫌犯罪的案件，按照《行政移送规定》等有关规定移送司法机关，不得以行政处罚代替行政处罚。”

[72]练育强：“问题与对策：证券行政执法与刑事司法衔接实证分析”，载《上海政法学院学报》（法治论丛）2018年第4期。

[73]这就意味着行政罚款比刑事罚金数额高出10万元，经济效益明显。参见（2015）江苏省宿城生刑初字第00010号判决书。

[74]参见辽宁省东港市人民法院（2017）辽0681刑初130号判决书。

[75]基本案情是：2015年3月18日，上海峰磊机械有限公司租用被告单位天华公司部分厂房进行镀铬加工，天华公司指派负责人黄某负责管理。当年9月7日上午，被告法定代表人刘某甲发现车间外地面上有铬酸形成的斑点，遂指使黄某安排人员清洗，导致部分超国家规定排放标准3倍以上的含铬废水流入车间外雨水井中。

[76]刑事裁判结果参见（2015）安环初刑字第00014号刑事判决书。本文认为，这种做法虽然做到了经济制裁及国库收入的最大化，但在发现涉嫌构成犯罪后仍然进行行政罚款可能会让污染环境犯罪嫌疑人产生一事再罚的错误认识，也有违刑事优先原则适用的基本要求。

[77]参见山东省胶州市人民法院（2014）胶刑初字第777号刑事判决书。

[78]基本案情是：公司未建环保设施擅自开工建设硫酸亚铁项目，导致生产过程中产生的污泥、废酸、硫酸亚铁等危险废物渗液流入公司雨水管网，最后排入公共下水管网。参见2017年5月8日泰兴市环境保护局做出的泰环罚字［2017］41号行政处罚及江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2017）苏1291刑初317号刑事判决书。

[79]参见江苏省南通市港闸区人民法院（2017）苏0611刑初252号刑事判决书。

[80]现行《环境保护法》第59条规定了按日连续处罚制度，且企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物受到的罚款处罚“依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行”。现行《中华人民共和国水污染防治法》第83～85条规定的罚款最高可以达到100万元，且原环境保护部2014年12月15日公布的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第5条将“①超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的；②通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的；③排放法律、法规规定禁止排放的污染物的；④违法倾倒危险废物的；⑤其他违法排放污染物行为”五种情况纳入可以实施按日连续处罚的范围。按照上述法律法规规定，环境行政执法机关对污染环境者的罚款力度要远远大于刑事司法判处罚金的力度。

[81]第11条第2款、第3款规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。”

[82]该条规定：“环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件，已作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证的行政处罚决定，不停止执行。未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。涉嫌犯罪案件的移送办理期间，不计入行政处罚期限。对尚未作出生效裁判的案件，环保部门依法应当给予或者提请人民政府给予暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚，需要配合的，公安机关、人民检察院应当给予配合。”

[83]中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1卷），中国法制出版社2010年版，第74页。

[84]该款规定：“对尚未作出生效裁判的案件，环保部门依法应当给予或者提请人民政府给予暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚，需要配合的，公安机关、人民检察院应当给予配合。”

[85]该项规定：“向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件时尚未作出行政处罚决定，但依法应当作出责令改正违法行为的行政命令或者应当给予暂扣或者吊销排污许可证、责令停产停业等行政处罚的，应当依法作出相关行政命令或者行政处罚，并将行政命令和行政处罚决定抄送接受移送的公安机关。”

[86]黄学贤：“行政诉讼与刑事诉讼之间的关系及其处理”，载《苏州大学学报》2005年第4期。

[87]该条规定：“对受诉争执的判决的一部分或者全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系为另一具有诉讼系属的案件的标的，或须由另一行政机关做作确认的，法院可将诉讼中止，直至另一诉讼的审结或行政机关作出所有决定。符合诉讼集中原则时，法院也可根据申请，将审理中止，以便对程序或形式瑕疵作出补正。”

[88]该条规定：“民事或刑事诉讼之裁判，以行政处分是否无效或违法为据者，应以行政争诉程序定之。前项行政争诉程序已经开始者，于其程序确定前，民事或刑事法院应停止其审判程序。”

[89]本文特指一定时间内被处以过多次行政处罚而构成犯罪的情况。