环境行政执法与司法衔接机制研究

行审衔接机制又称环境行政执法与审判工作衔接机制，是指人民法院审判涉嫌环境犯罪案件的过程中需要环境行政执法机关参与、支持、配合的工作方式。为配合国家生态文明建设和绿色发展的需要，充分发挥人民法院审判保障职能，最高人民法院于2014年和2016年先后出台了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（法发［2014］11号）和《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（法发［2016］12号）。这些司法政策的出台为强化环境刑事审判作用提供了政策依据。2014年国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》明确要求：“人民法院在审理环境资源案件中，需要环境保护技术协助的，各级环境保护部门应给予必要支持。”环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪是环境犯罪追诉工作的起点。环境犯罪追诉的最终效果有赖于审判机关的审判。环境犯罪审判过程中，许多问题需要环境行政执法机关的支持和配合，因此应当建立下列环境行政执法与审判工作衔接机制：

（一）环境行政参与审判机制

环境行政参与审判机制是指环境行政执法机关对于自己行政执法中移送的涉嫌环境犯罪，在人民法院进行审判时应当积极参与，并支持审判机关工作的机制。参与审判机制中，环境行政执法机关基于对自己移送案件处罚的关注，应当派员积极关注案件。审判机关基于审判工作的需要，应当创造必要的条件保证环境行政执法机关的审判参与活动。与检察衔接机制相同，环境行政执法机关参与庭审主要通过两种途径进行：其一，担任涉嫌环境犯罪案件的证人（含专家证人）^[29]参与庭审质证，帮助法院认定事实和证据；其二，经审判机关聘请，在环境科学技术和环境科学专门问题上提供参考，发挥环境行政执法机关的执法优势。

（二）行刑折抵机制

行刑折抵是指在同一案件事实既进行了行政处罚也进行了刑事处罚的情况下，将行政处罚折抵为刑事处罚的方法。行政处罚与刑事处罚均属公法责任范畴，二者存在极为密切的联系。^[30]环境犯罪属于行政犯，既违反行政法，也触犯刑法。环境犯罪的这种双重违法性“决定了其责任和处罚的双重性，既要追究其刑事责任，给予刑事处罚，又要追究其行政法律责任，进行行政处罚”^[31]。但是，法律责任追诉中有一个基本原则是“一事不再罚”^[32]，即“国家不得对任何人同一行为进行再次追诉和惩罚”^[33]。一事不再罚在刑事诉讼中是指不得对刑事被告人就同一案件事实进行二次以上的追诉，旨在保护被追诉人的人权，限制公权力的随意行使。环境犯罪的制裁也可能出现行政处罚与刑事处罚同时存在的情况，如环境行政违法行为在环境行政执法阶段就被环境行政机关进行了罚款、行政拘留等处罚，后被发现该环境违法行为涉嫌构成环境犯罪，环境行政执法机关根据职权管辖原则又将已经进行过行政处罚的涉嫌环境犯罪的环境违法行为移送公安机关，若人民法院对该案被告人定罪量刑，如判处了罚金或者剥夺自由的刑罚方法，那么之前行政处罚中的罚款和行政拘留就需要与之后法院判处的罚金、自由刑进行衔接。有学者将这种情况称为行政处罚与刑事处罚竞合^[34]。

如何解决处罚竞合问题，有些国家和地区进行了明确规定。如《德国秩序违反法》第21条规定：“同一行为构成犯罪行为与违反秩序者，仅适用刑法。但在其他法律规定之从罚仍得宣告之。”“前项情形之行为未受刑之宣告者，仍得以违反秩序，处罚之。”根据《德国秩序违反法》，行政处罚与刑事处罚发生竞合时，适用的法律就是刑法，其他法律对该行为进行的从属性处罚仍然要进行宣告，但在犯罪行为没有被宣告刑罚的情况下，仍然应当适用秩序罚即行政处罚。可见德国对处罚竞合采取的是适用刑法原则。在我国台湾地区，其所谓的“社会秩序维护法”第38条也规定了处罚竞合适用法律的原则：“违反本法之行为，涉嫌违反刑事法律或少年事件处理法者，应移送检察官或少年法庭依刑事法律或少年事件处理法规定办理。但其行为应处停止营业、勒令歇业、罚锾或没入之部分，仍依本法规定处罚。”我国台湾地区的规定也是采取适用刑法或少年事件处理法的处罚原则，但对停止营业、勒令歇业、罚锾以及没收的处罚仍然适用“社会秩序维护法”。

我国相关法律没有规定适用处罚竞合的原则，学界针对处罚竞合提出了代替主义说^[35]、双重适用原则说^[36]、附条件并科原则说^[37]、综合原则说^[38]四种学说^[39]。本书认为，前三种观点都有其合理性，也有其瑕疵。代替责任说符合一事不再罚的责任适用原则，但如果对所有行政处罚和刑事处罚都只单纯选择一种，显然不符合刑事责任的需要。因为刑事责任中不仅有刑罚，也有非刑罚制裁方法。非刑事制裁方法中就包含了行政处分、行政处罚等行政制裁方法。如果涉嫌环境犯罪案件没有被判处非刑罚制裁方法，那么行政处罚中的资格罚在环境犯罪中仍然应当适用。世界上没有任何国家只采取单纯代替主义说。双重责任适用说符合违法必究的执法司法原则，所以世界其他国家适用双重责任原则的现象也较为普遍，如美国1943年的HESS案，法院根据刑事虚伪请求对欺诈国家的HESS判处了罚金，又根据民事虚伪请求法又判处其2倍额赔偿及民事罚31.5美元。^[40]日本和我国台湾地区也有类似判决。但所有案件都适用双重责任原则会加重被告人的法律责任，对被告不公。例如，对环境违法人已经被罚款5万元，在该违法行为涉嫌构成污染环境犯罪的情况下，人民法院根据《刑法》第338条的规定对被告人判处了有期徒刑，又判处了罚金10万元，如果既执行罚款5万元，又执行刑事处罚中的罚金10万元，则对被告人来说有失公允，毕竟行政罚款是行政上的经济制裁，罚金性也是刑事上的经济制裁，两种处罚针对相同行为制裁，显然会加重刑事犯罪人的法律责任。所以，完全采用双重责任适用说显然不甚合理。如果在行政处罚中对违法行为作出了刑事判决中没有的行政处罚时，则应当采用双重责任适用原则，如行政处罚中有停业整顿、关闭的行政处罚时，则该行政处罚应该与刑罚同时适用。附条件并科原则有其合理性，存在的问题是没有明确什么情况下有必要、什么情况下没有必要适用并科。综合原则说比较符合行政处罚与刑事处罚竞合适用的需要。毕竟实践中行政处罚与刑事处罚的竞合情况非常复杂，加之行政处罚和刑事处罚的方法多种多样，适用单一的原则确实不能完全满足竞合适用的需要。

本书赞同综合原则说。环境行政执法机关的行政处罚与刑事司法机关的刑事处罚发生竞合的情况下，如果两种处罚性质基本相同，都是剥夺自由的处罚，或者都是剥夺金钱的处罚，则应当选择执行刑事处罚，行政处罚应当折抵为刑事处罚；如果行政处罚与刑事处罚性质完全不同，则应当根据情况适用不同性质的处罚。如环境行政执法机关决定对环境违法者吊销排污许可证，后该行为又被法院认定为污染环境罪，被告单位的直接负责的主管人员被判处有期徒刑2年，单位被判处罚金5万元，则刑罚与行政处罚应当同时适用。总之，行政处罚和刑事处罚的竞合是一个比较复杂的问题，具体处理时应当视情况不同采取不同的方法进行衔接^[41]，环境行政执法中的行刑折抵符合禁止双重危险原则的需要^[42]。实践中，行刑折抵主要有下列三种情况：

1.罚款折抵为罚金刑。罚款折抵为罚金是指将环境行政执法中已经对被告人进行过的罚款在刑事诉讼中折抵为罚金的方法。有两种情况可能出现罚款折抵为罚金的情况：一是环境行政执法机关先发现环境违法行为，进行了行政罚款，之后发现了该违法行为已经构成了犯罪，遂移送至司法机关；二是环境行政执法机关将涉嫌环境犯罪的案件移送至司法机关后，司法机关迟迟不予立案处理，为了避免企业或者个人逃避法律处罚，环保部门只好先进行行政处罚（罚款）。对于罚款折抵为罚金刑，立法和建设性意见有明确的规定。《行政处罚法》第28条规定：“人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”《行政移送规定》第11条第3款规定：“依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。”如2015年6月9日，山东蓝星清洗防腐公司因污染环境被历城区环保局罚款10万元，蓝星公司在2015年6月19日已经缴纳了该项罚款。后发现该公司污染环境的行为构成污染环境罪，山东省济南市历城区人民法院对其判处罚金20万元，其缴纳的行政罚款10万元予以折抵^[43]。山东省济南市中级人民法院也认可了该判决^[44]。江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院对江苏苏百特澄特种钢钢管制造有限公司判处的罚金刑15.2953万元中，有2.2953万元由行政罚款抵扣^[45]。浙江玉环县人民法院对玉环县超川金属型材有限公司污染环境罪判决的10万元罚金也是由之前生态行政主管部门决定的罚款10万元折抵^[46]。值得探讨的问题是，环境犯罪案件移送查办经人民法院审判后，如果判处的罚金额低于行政法规规定的处罚下限时，环境行政执法部门是否还有权再进行行政处罚？本书认为，在生态环境机关已经罚款的情况下，人民法院对环境犯罪人判处罚金的数额应当基本与罚款一致，这样便于处理折抵问题。对于生态环境机关没有进行处罚的环境犯罪案件，法院判处的罚金刑数额低于环境保护法律规定的生态环境行政机关可以判处的罚款数额也是正常现象。因为罚金的性质与罚款的性质不同，况且一个环境犯罪案件被人民法院不仅判处罚金还可能被判处了主刑。所以罚金刑若低于可以罚款的金额时，生态环境机关不能再启动行政处罚程序进行罚款。

如果环境行政执法机关对环境违法行为处以了“没收”^[47]处罚，该行为后被发现涉嫌环境犯罪，人民法院审理该环境犯罪案件时是否还可以对刑事被告人再判处刑法上的“没收”？如果判处的情况下如何折抵？这也是一个立法没有规定但需要进行研究的问题。刑法中的没收包括两种情况，一种是作为没收财产的附加刑，另外一种是《刑法》第64条^[48]规定的对犯罪所得之物、所用之物的没收。本书认为，没收财产刑和行政处罚上的没收是性质完全不同的概念，刑法中没收财产刑的判决有时带有强制性，如某些有关破坏经济秩序、侵犯财产的案件刑法强制性规定要并处没收财产，那么这种情况下没收财产刑不可避免。在行政处罚中已经决定了“没收违法所得、没收非法财物”的情况下，刑事审判判处没收财产刑没有法律和法理障碍，可以同时执行，不需要进行折抵，刑事判决中不应再判处《刑法》第64条规定的对犯罪所得之物、所用之物的没收。相反，如果刑事判决中对被告人判处了没收财产的附加刑或者《刑法》第64条的没收，则之后进行的行政处罚不能再针对同一违法犯罪行为进行行政上的没收或罚款处罚，因为“针对同一违法犯罪行为，原则上只能给予一次刑事法律上的财产罚”^[49]。

2.行政拘留折抵为刑期。环境行政执法机关对于执法中发现的环境违法行为，根据公安部、工业和信息化部、环境保护部、农业部、国家质量监督检验检疫总局2014年联合印发的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》（公治［2014］853号）的规定，公安机关可以对环境行政违法人处以行政拘留处罚措施。根据该办法第2条的规定，公安机关对环境违法行为人处以行政拘留的条件和程序是：①县级以上环境行政执法机关办理的环境违法案件不构成犯罪^[50]；②环境行政执法部门依法作出了罚款等行政处罚决定；③环境行政执法机关认为有必要由公安机关处以行政拘留；④环境行政执法机关应将环境违法案件移送给公安机关，由公安机关决定行政拘留并予以执行。行政违法人在被拘留期间，该环境行政违法行为若被发现涉嫌构成犯罪需要采取刑事拘留、逮捕等强制措施的，环境行政执法机关应当中止行政处罚措施的执行，将案件移送司法机关转入刑事诉讼程序，由刑事司法机关对其另行采取刑事强制措施。在刑事强制措施获准后，解除行政拘留与执行刑事拘留、逮捕等刑事强制措施可以同时进行，行政拘留执行机关应当将涉嫌环境犯罪的嫌疑人交由刑事司法机关执行刑事强制措施。根据刑法的规定，对犯罪嫌疑人、被告人羁押1日可以折抵拘役、有期徒刑1日。那么，由环境行政执法机关决定的行政拘留期是否可以折抵为刑期需值得探讨。对此，《行政处罚法》第28条第1款规定可以“依法折抵相应刑期”。此外，最高人民法院1981年9月17日给山东、甘肃两省《关于罪犯在判刑前被公安机关收容审查、行政拘留的日期仍应折抵刑期的复函》及此前此后对类似问题的批复、答复^[51]中也认为，如果判处刑罚的犯罪行为与之前受行政拘留处罚的行为系同一行为，其被拘留的日期应予折抵刑期。这样折抵的意义，一方面是刑罚适用的公正性、均衡性所致，另一方面折抵能够在一定程度上规范执法机关的行为，满足一事不二罚的需要，也完成了法律之间的有效衔接。^[52](www.xing528.com)

3.非刑罚处理方法与行政处罚的衔接。《刑法》第36条和第37条规定了非刑罚处理方法。根据《刑法》第36条的规定，对被告人除依法给予刑事处罚外，还应对被告人给予刑事处罚外判处赔偿经济损失；根据《刑法》第37条的规定，对犯罪情节轻微不需要判处刑罚的可以免予刑事处罚，但可以根据案件情况责令赔偿损失^[53]或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪案件后，人民法院若已经在刑事判决中判处了带有行政处罚性质的非刑罚处理方法，则环境行政机关之后进行行政处罚时应当考虑刑事判决的情况以实现两类不同处罚上的衔接。具体操作时应当注意：其一，性质相似的罚不应再处罚。如人民法院已经判处了赔偿经济损失非刑罚处理方法的，环境行政执法机关就不应再作出罚款的决定，否则刑事被告人没有能力赔偿经济损失；其二，性质不同的罚可以再进行处罚。如人民法院对涉嫌环境犯罪被告人已经进行了人身罚和财产罚，但没有进行资格罚的，环境行政机关可以做出诸如责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等处罚。如果已经判处了吊销营业执照等非刑罚处罚方法的，行政处罚中就没有必要再来进行一次吊销决定。

（三）环境行政执法与判决执行衔接机制

环境行政执法与判决执行衔接机制主要体现在对审判的证据支持、对执行的行政协助以及敦促环境犯罪人修复生态。环境犯罪破坏的法益是生态环境和资源。环境刑事司法的目的除了制裁环境违法犯罪，还应当在恢复性司法理念下修复生态环境，促进资源再生。近些年来，我国环境刑事司法领域正在“落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，……最大限度修复生态环境”^[54]，司法实践中对生态修复的判决大量增加，补种复绿^[55]、土地复垦或土地恢复原状^[56]、净化水域、增殖放流^[57]、生态修复费^[58]、环境处置费^[59]、赔偿经济损失费^[60]等修复生态环境的判决成为常态，并且取得了良好的效果。^[61]生态修复判决“一判三赢”：震慑环境犯罪者本人；威慑、教育广大人民群众；修复生态环境。刑事判决中生态修复判决的执行需要环境行政执法机关的参与。生态修复判决除了增殖放流等简单易行的修复方式可以由人民法院直接执行外，其他较为复杂的生态修复判决均需环境行政机关参与执行。如土地复垦、净化水域等修复，环境行政机关可能会参与环境犯罪人生态修复执行的全过程。首先，应当指导环境犯罪人制定生态修复方案，人民法院可以直接将生态环境等行政机关制定的修复方案作为刑事判决书中的内容。其次，要监督环境犯罪人进行生态修复。一般情况下，审判过程中环境犯罪人若主动缴纳了生态修复费用，人民法院可对其从轻或者减轻处罚。最后，还要参与人民法院组织的对生态环境修复效果的验收。人民法院是生态修复非刑罚方法的判决单位，生态环境修复判决的执行除了人民法院的强制进行，实际的监控基本交给了环境行政机关。所以，环境行政执法机关与人民法院判决执行的合作是深度、全方位的，工作机制衔接得好与坏直接关系到人民法院生态修复判决的效果。为了解决环境刑事生态修复判决（包括环境民事判决和环境行政判决）的执行，人民法院有必要与生态环境保护、自然资源管理部门建立长效工作机制，如在生态环境保护部门、自然资源管理部门设立生态环境修复联络室，选派联络员，双方建立生态环境修复执行协作机制。必要时可以由地方政法委出面予以协调，使人民法院的生态修复判决落到实处。人民法院在对破坏生态环境资源犯罪的审理中，既要注重判决的整体合理性^[62]，也要注重作为非刑罚处理方法的生态修复判决，并将判决执行到位。

（四）生态环境修复工作机制

生态修复是指“在人为的干预下，利用生态系统的自组织和自调节能力来恢复、重建或改建受损生态系统，目的是恢复生态系统的服务功能”^[63]。随着环境资源破坏的加剧，生态修复逐渐被作为制度、举措在法律、法规、规定中进行规定，如《环境保护法》第32条、《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）第30条等。近些年来，我国生态环境行政执法机关和司法机关在行政、司法实务中创新修复机制，积极开展生态环境修复工作，运用虚拟治理成本方法^[64]计算环境损失，有效维护了生态环境权益。生态环境行政机关将生态环境犯罪移送至刑事司法机关，其主要目的是追究破坏生态环境犯罪人的刑事责任。基于保护环境的目的，环境刑事司法过程中应当贯彻恢复性司法理念，不仅要对犯罪人定罪判刑，更要对生态环境进行修复。但是，对犯罪人破坏的生态环境进行生态修复仅靠司法机关肯定不能完成，需要生态环境行政机关与司法机关协作密切配合。因此，生态环境行政、公安、检察、审判等机关联合建立起切实可行、行之有效的生态修复工作机制十分必要。值得高兴的是，检察机关已经联合生态环境行政、公安、审判等机关建立了生态修复工作机制，并做出了卓有成效的工作：“截至2018年12月底，有30个省、市、自治区的三级检察机关会同法院、公安、环保等部门共建立生态环境恢复性检察工作机制2327个，建立各类生态环境恢复基地459个，面积21万余亩。”^[65]

建立生态环境修复工作机制应当包括以下几个机制：

1.生态环境修复专门机构对接机制。目前，司法机关对环境犯罪判处的生态修复案件大多与生态环境、自然资源等行政主管部门对接，由环境行政和自然资源行政主管部门对环境犯罪人修复生态环境进行监督和管理。这些部门也较好地履行了监督职责，但也存在没有完全履行到位的问题。最佳方案是生态环境行政、公安、检察、法院等机关联合建立一个专门生态修复工作机构，各机关在履职过程中涉及生态修复工作的，直接与工作机构对接，落实具体的生态修复工作。

2.生态修复跟踪机制。法院判决生态修复犯罪案件不能一判了之，应当实时跟踪判决执行情况。为了保证生态修复得到有效执行，首先，应当明确相关义务；其次，要确定环境修复规划，制定修复目标和方案；再次，要制定切实可行的实施生态修复义务的路径和措施；最后，要评价验收修复结果^[66]。否则判决会虚置化，生态修复不能持续得到实施，修复方案也不能执行到位。

3.生态修复拓展机制^[67]。生态修复时间长，专业性强，完全由司法机关来执行不太现实。为了达到生态修复效果，协调环境行政执法和环境刑事司法工作必不可缺。人民法院和人民检察院应当与环境行政主管部门建立联动和协调机制。生态修复主要由生态环境、自然资源等部门负责。公安、检察院、法院可以与这些部门联动、协调，明确修复主体、修复方案、修复措施和路径。“法院通过司法和行政联动机制建议主管部门对环境修复进行监管既是对行政权的尊重也是对行政权的监督。”^[68]我国已有许多地方建立了这种衔接、联动机制，没有建立的地方应当借鉴经验尝试建立。如针对曾某某失火一案的补种复绿情况，漳州中级人民法院就联合了市检察院、林业局、森林公安等部门，对曾某失火案复绿补植情况进行专项检查验收，取得了很好的效果。