刑案移送与司法承接的衔接机制研究─环境行政执法成果

环境行政执法机关行使环境行政权，环境犯罪追诉机关行使司法权。两项权能系完全不同的权力。环境违法行为与环境犯罪行为并无本质区别，大多数环境犯罪具有依赖环境行政违法的前置评价特征，即“首先要接受国家行政管理的评价和处罚，只有某一行为超出了国家行政规制手段的控制限度，才会转向求助于刑事应对手段”^[104]。环境犯罪的这种特征，使得其行政执法移送和司法承接成为必然。对于国家机关来说，“法无授权不可为”，环境行政执法机关将自己行政执法中发现的涉嫌环境犯罪的刑事案件移送给具有司法权的刑事司法机关，必须是在法律法规的框架内行使权力，否则涉嫌滥用职权。环境行政执法中移送承接环境犯罪案件的依据既包括法律法规^[105]，也包括相关建设性意见和政策，概括起来主要有：

（一）环境行政执法所依据的法律法规

环境行政执法的主要法律法规依据有：①高位阶的法律有《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）^[106]《监察法》；②一般行政法，包括《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）、《行政处罚法》等；③环境行政法，包括《环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国可再生能源法》等；④环境行政保护法规，包括《中华人民共和国水污染防治法实施细则》《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》等；⑤环境保护部门规章，包括《环境行政处罚办法》《环境行政复议办法》《环境行政处罚听证程序规定》《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》《环境执法人员行为规范》等环境保护地方性法规、环境保护地方性行政规章等；⑥党政规范性文件：2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》；等等。

（二）环境刑事司法所依据的法律及司法解释

环境刑事司法的法律依据主要是《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）、《刑事诉讼法》、《监察法》以及2009年8月27日全国人大常委会通过的立法解释《关于〈中华人民共和国刑法〉第228条、第342条、第410条的解释》。由于环境犯罪依赖于环境行政法律而存在，具有行政违法和刑事违法双重属性，故前述行政执法的法律依据也应当属于环境刑事司法的法律依据。环境刑事司法的法规、政策依据主要是相关司法解释，主要有：①最高人民法院2000年公布施行的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》；②最高人民法院2000年公布施行的《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》；③最高人民法院2000年公布施行的《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》；④原国家林业局、公安部2001年发布实施的《关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》；⑤最高人民法院2005年公布施行的《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》；⑥最高人民法院2006年公布施行的《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（已失效）；⑦最高人民检察院、公安部2008年公布实施的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》；⑧最高人民法院2012年公布施行的《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》；⑨2013年公布实施的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（已失效，以下简称《2013污染解释》）；⑩2016年公布、2017年施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《2017污染解释》）；○11最高人民法院、最高人民检察院2016年公布施行的《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》；○12最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部印发的《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》（以下简称《2019座谈会纪要》）；等等。

（三）环境刑案移送与司法承接衔接所依据的法规及建设性意见

环境行政执法移送刑事案件与司法机关承接移送来的案件之间并无法律明确规定，仅有相关行政执法机关与刑事司法机关之间联合发布的建设性意见，本书将这些建设性意见称之为建设依据。这些依据有些针对所有行政犯罪移送承接，有些仅针对环境行政犯罪移送与承接。具体有以下几类：(www.xing528.com)

1.适用于所有行政执法机关移送犯罪案件的法规及建设性意见。这些依据主要有：①国务院2001年4月27日《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（国发［2001］11号）；②国务院2020年8月7日公布的《行政移送规定》（国务院令第730号）；③最高人民检察院于2001年12月3日公布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（高检发释字〔2001〕4号，以下简称《检察规定》）；④最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部2004年3月28日发布的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》（高检会［2004］1号）；⑤最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部2006年1月26日公布的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会〔2006〕2号，以下简称《移送意见》）；⑥中共中央办公厅、国务院办公厅于2011年2月发布的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发〔2011〕8号，以下简称《衔接意见》）；⑦公安部关于印发的《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》的通知（公通字［2016］16号，以下简称《受理规定》）；等等。

2.适用于环境犯罪移送与环境刑事司法衔接的建设性意见。这些依据主要有：①2007年5月17日国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》（环发［2007］78号，已失效）；②2013年11月4日环境保护部、公安部《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》（环发［2013］126号，以下简称《2013工作意见》）；③国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）；④原环境保护部、公安部、最高人民检察院2017年1月25日印发《工作办法》（环环监［2017］17号）；等等。除了国家层面的上述建设性意见，各省市自治区也发布了本地的意见、建议，如福建、广东、湖南、辽宁等。

3.对环境犯罪移送承接进行监督的法规及政策依据。根据我国目前监督监察体制，对环境犯罪移送承接进行监督的政策依据主要有：①2018年4月16日，中央纪委、国家监察委发布的《国家监察委员会管辖规定（试行）》；②2018年4月16日中央纪委、国家监察委、最高人民检察院联合发布的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》《国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单》；③2018年6月24日，《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》；④2018年12月4日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》；2019年7月1日中央全面深化改革领导小组第十四次会议通过的《环境保护督察方案（试行）》；⑤2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》；等等。

上述法律、法规、司法解释、建设性意见分别对实体问题和程序性规则作了许多规定，既有实体性的衔接，也有程序性衔接。实体性衔接方面，主要通过环境行政法律中的刑法规范“包括环境犯罪成立要件上行政法标准的介入、环境司法过程中行政标准的参与”^[107]将行政违法与刑事违法衔接起来。环境行政法中的刑法规范搭建了行政违法通向刑事违法的桥梁，另外，刑法空白罪状的立法模式可以直接协调环境犯罪的行政违法性基础问题。上述法律法规和建设性文件总的来说呈现“原则规定多，实务规定少”^[108]的特征。由于当时的法律、文件、意见有些规定不明确，可操作性不强，使得环境犯罪刑事案件交接中出现了“四多四少”^[109]现象，故环境犯罪移送和处理整体来说成效没有达到最佳状态。

需要说明的是，由于我国国家机构和国家职能改革正在进行，上述法律、行政法规和建设性意见也会因国家机构的调整、国家职能的变化而需要进行修改。如国家监察委员会设置后，检察机关之前对国家公职人员行使的一般职务犯罪的侦查职能、预防职务犯罪等职能基本不复存在，检察机关的监督范围显然缩小了许多。这种情况下，已有法律、法规以及建设性意见中规定的检察监督职能自然应作相应调整。在相关法律法规、司法文件、建设性意见没有做出新的修改的情况下，本书在已然规定的基础上会继续援引相关规定内容，但会对相关情况进行说明。

此外，环境行政执法中移送涉嫌环境犯罪的刑事案件、司法机关承接移送案件需要援引的法律法规条文非常多，既有一般性规定，也有专门针对环境犯罪案件处理的专门性规定。本书着重以专门性规定为研究对象，对一般性规定必要时也进行诠释。