环境行政执法中刑案移送与司法承接的衔接机制研究成果

环境行政执法中，刑案移送与司法承接的衔接机制构建依赖于环境行政机关和刑事司法机关的互相合作。由于权力性质不同，双方在合作交接中必须坚持一些基本的原则方能完成交接任务。这些原则大体包括：

（一）有案必移与移案必接原则

有案必移和移案必接是移送和承接环境犯罪刑事案件中必须坚持的基本原则。之所以必须坚持，既是国家职能分工的当然需要，也是衔接工作的基本要求。我国《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第22条规定的“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”，环境保护部（现生态环境部）、公安部、最高人民检察院《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《工作办法》）第5条^[56]、第7条^[57]规定的内容就是该原则的体现。该原则包括两部分内容：一是对于环境行政执法机关而言，必须坚持有案必移，即在环境行政执法中发现行政相对人涉嫌实施了环境犯罪，依照刑法和刑事诉讼法的规定应当将其移送至刑事司法机关追究刑事责任。对于刑事司法机关而言，必须坚持移案必接，因为“刑法是关于犯罪与刑事责任的法律，又是行政法得以实施的保障法。即行政法不能顺利实现行政管理目的、不能有效地抑制某种危害行为时，就需要发动刑法”^[58]。依照刑法、刑事诉讼法的规定，制裁犯罪是刑事司法机关的法定职责，所以对于环境行政执法机关移送来的环境犯罪案件，必须先接受或者受理。受理后经审查发现犯罪事实清楚、证据确实充分的，必须对其进行立案、侦查、起诉乃至审判后定罪量刑。有案必移和移案必接原则既是职责权限的要求，理论上也是制裁违法行为应当坚持比例原则使然。比例原则最早源自于普鲁士行政法，适用于所有的行政领域。该原则的具体内涵在于：“①妥当性，即所采取的措施可以实现所追求的目的；②必要性，即除采取的措施之外，没有其他给关系人或公众造成更少损害的适当措施；③相称性，即采取的必要措施与其追求的结果之间并非不成比例（狭义的比例性）。”法律保护制裁体系中，环境违法行为的危害性相对较轻，只需由环境行政执法机关进行环境行政处罚即可。环境犯罪的社会危害比较严重，如果仅对之进行行政处罚，则严重的违法行为和处罚显然不成比例，故必须交由处罚更为严厉的刑事司法机关进行刑事处罚，如此方能做到罚当其罪，达到制裁环境犯罪的目的。比例原则在环境行政执法和刑事司法交接中的核心问题在于环境违法行为是否构成犯罪，是否需要将此案件移送给司法机关。要解决这个核心问题，判断移送的必要性十分关键。一种违法行为到底是否应当移送至刑事司法机关，主要就是判断其是否具侵犯了具有重要价值的法益。一般来说，只有具有重要价值的那些法益才值得由刑法进行保护，但“某种法益是否具有重要价值，不可能通过数学公式计算出来，只能进行经验性的判断”^[59]。移送的必要性不是一种主观标准而是一种客观标准。这种客观标准一般通过立法或者司法文件明确规定出来。立法上，如果立法者在立法时认为这种行为的社会危害性达到某种程度，不能再由行政执法机关通过行政执法来解决，而应当交由司法机关通过刑事司法途径进行惩治时，就会在刑法中将这种严重的违法行为规定为犯罪。司法上，由于刑法规定的环境犯罪规范很多情况下比较抽象，司法官员仅根据刑法高度抽象的刑法规范不能准确判断犯罪时，就会根据实际需要制定相关司法文件对犯罪成立的标准进行细化以把握犯罪的界限。从这个意义上说，环境行政执法机关有案必移和刑事司法机关的移案必接原则所要解决的核心问题实际上就是根据环境犯罪的定罪标准以确定移送必要性。

（二）及时移送承接原则

及时移送和承接环境刑事案件既是提高环境刑事案件追诉效率、进行权力制衡的需要，也可以保证案件移送承接的基本秩序，避免有案不移或以罚代刑。及时移送承接环境犯罪案件有明确的法律依据和政策依据，如《行政处罚法》第7条第2款规定：“应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”2020年8月国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《行政移送规定》）第1条规定的立法目的就是“为了保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件”；2007年《国家环保总局、公安部、最高人民检察院关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》（已失效）（环法［2007］78号）第3条、2013年发布的《环境保护部、公安部关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》（环法［2013］126号）、《工作办法》第6条^[60]等都有及时移送和承接的有关规定。生态环境行政执法机关及时移送、刑事司法机关及时承接涉嫌环境犯罪的刑事案件可以保证衔接工作的顺利交接，实现效率、秩序等移送承接程序价值。(www.xing528.com)

（三）协调配合原则

环境行政执法与刑事司法承接中，协调配合原则是指环境行政执法机关移送环境犯罪案件以及刑事司法机关承接环境犯罪、追究环境犯罪人刑事责任过程中，环境行政执法机关与刑事司法机关遇到自身无法解决的问题时，请求对方提供职务上的协助或配合，被请求方支持请求方实现司法或行政职能的基本准则。环境犯罪案件移送承接中主要是刑事司法机关请求环境行政执法机关协助配合。协调配合原则是环境行政与司法承接机制的当然要求。环境行政执法机关在行政执法中发现有涉嫌环境犯罪的案件后将案件移送给有司法职能的刑事司法机关本身就是协助配合司法机关开展刑事追究工作。中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发［2011］8号）规定了协调配合原则：“各地区各有关部门要针对行政执法与刑事司法衔接工作的薄弱环节，建立健全衔接工作机制，促进各有关单位之间的协调配合，形成工作合力。”《工作办法》第3条^[61]也规定了该项原则。其他相关文件所确定的协作机制、联动执法联席会议制度、执法联络员制度、联动执法程序、经济紧急案件联合调查机制、信息共享机制等无不贯彻了衔接工作中的协助配合原则。可以说，环境犯罪移送和刑事司法承接只有通过协调配合方能完成衔接工作。离开了该原则，环境行政执法与刑事司法将变成了互不相关的两个独立平行机构，不会完成工作上衔接。

（四）监督制约原则

环境行政执法属于行政权，刑事司法属于司法权。行政权旨在追求行政效率，行政处罚一般在行政机关内部完成，处理过程中程序设计比较简单，没有非常严苛的程序要求。正因为如此，行政权行使中扩张现象比较严重。刑事司法权有明确的案件受理范围、有严格的刑事诉讼程序，处理刑事犯罪有严格的证据和诉讼规则要求。滥权现象虽然也存在，但较之于行政领域相对要少。不可否定的是，无论是行政权还是司法权，在行使过程中都会存在玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等有法不依、执法不严、违法不究的违法犯罪现象。环境行政执法与刑事司法衔接中不可避免也会存在这类问题。环境犯罪具有行政从属性，破坏环境的行为是否构成犯罪将全部或部分取决于该行为是否违反环境行政法的要求^[62]。司法实践中，环境犯罪的追诉大多以行政执法介入为先导，这种情况不仅“滋生了很多不当行政干预和地方保护主义”^[63]，也“助长行政权排斥司法权的风气，并容易造成环境行政执法和行政管理的强势地位，使环境刑事手段存在被架空的巨大危险”^[64]。因此，为了保证行刑程序的有效衔接，十分有必要对移送与承接过程中行使权力的行为进行强有力的内部和外部监督及制约。由于衔接工作跨行政与司法两大职能领域，这种监督制约方式较之于只在一个职能领域难度更大。更为重要的是，单纯的部门内部监督不能涵盖移送承接全过程，也无法从本质上解决问题，因此移送承接过程更需要第三方进行监督制约。从我国目前的监督制约制度设计来看，检察机关和监察机关被赋予了监管的职责。《工作办法》第4条^[65]明确规定了检察监督。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）实施后，监察机关也当然成为移送承接过程的监督制约机关。此外，还有人大、政协、政党、媒体、公众等各种监督渠道。只有通过检察机关和监察机关等国家、社会的监督和制约，“环境执法与司法的断裂”^[66]才可以得到弥补和控制。