环境行政执法中的刑案移送与司法承接机制研究

环境行政执法中刑事案件的移送与司法承接属于跨职能衔接的范畴，手续复杂，参与主体多。概括起来具有以下特征：

（一）参与主体的复杂性

环境行政执法中刑案移送与司法承接事关两类职能完全不同的部门：一是移送的主体是各级各类环境行政执法机关及其工作人员。中共中央《深化党和国家机构改革方案》出台后，环境行政执法的权力主要在自然资源部^[24]和生态环境部^[25]。《指导意见》印发后，环境行政执法机关主要是指整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门的相关污染防治和生态变化执法职责的生态环境保护综合行政执法部门。环境行政执法工作主要由这个部门的工作人员负责实施。二是承接的主体应当是刑事司法机关、监察机关及其工作人员。我国行使刑事司法权、刑事调查权的机关主要有公安机关、监察机关、人民检察院和人民法院。直接承接移送环境犯罪案件的机关是公安机关和监察机关，公安机关负责一般环境犯罪的侦查工作，监察机关负责环境职务犯罪的侦查工作。检察机关负责对环境犯罪移送和承接的监督工作、对环境犯罪的审查起诉工作，人民法院负责环境犯罪的审判工作。环境犯罪移送和承接主体在环境犯罪交接过程中互相配合，紧密联系，共同解决环境犯罪处理问题。三是监督的主体主要有生态环境、自然资源主管部门、检察机关、监察机关、区域环境督查局、中央生态环保督察工作领导小组、人民代表大会、纪律检查委员会等单位。这些单位负责对生态环境行政执法机关向刑事司法机关、监察机关移送刑事案件进行监督。

（二）时间差序性

“差序”在汉语词汇中是等级的意思。本书中，时间差序是指时间的先后顺序。在环境行政执法中，环境行政机关先行发现涉嫌犯罪的案件，在衔接机制的工作顺位中处于第一位。环境行政执法部门对于涉嫌环境犯罪的案件，首先需要根据刑法和相关司法解释的规定判断其到底是一般环境行政违法行为还是环境犯罪行为。由于环境犯罪的情况千差万别，而立法又高度抽象，在司法解释的周延性不够或者不明确的情况下，环境行政执法机关对案件性质是否为刑事案件判断不一定准确。环境行政执法机关发现涉嫌环境犯罪后，根据相关法律法规必须将案件移送至刑事司法机关，此时刑事司法机关才接触环境犯罪案件。所以衔接程序的工作顺位中刑事司法机关处于第二位。只有当环境行政执法机关将案件移送过来时，刑事司法机关才对该案启动刑事司法程序。当然，在环境行政执法机关没有移送案件的情况下，刑事司法机关可以依职权或者根据公民的举报线索主动调查环境犯罪案件。这种调查虽然需要环境行政执法机关的配合，但由于案件不是环境行政执法机关移送而来，故这种协作中不存在时间差序性问题。

（三）依赖共济性 (www.xing528.com)

环境行政执法机关发现刑案时将其移送刑事司法机关的目的就是让环境犯罪者承担其应当承担的刑事责任。在目的上，行政执法机关与刑事司法机关是一致的。但由于国家权力的分工不同，对犯罪人定罪量刑的职能只能由司法机关行使，环境行政执法机关无权滥用国家司法权力来处理犯罪案件。基于国家分权，环境行政执法机关在发现涉嫌环境犯罪的刑事案件时必须移送至有权处理刑事案件的司法机关。在这类环境犯罪的查处中，环境行政执法机关与刑事司法机关互相依赖，同舟共济。环境行政执法机关发现环境犯罪是司法机关刑事案件立案的线索和来源，但最终的处理结果需要依赖司法机关行使司法权。司法机关承接移送来的环境犯罪案件后进行立案、侦查、起诉乃至审判时都需要环境行政机关的配合和协助，良好的环境行政执法状况能够节约刑事司法资源，严格的环境行政执法可以提供重要的证据线索，有利于顺利开展刑事司法，环境刑事司法能够相对减少环境行政执法，有效监督环境行政执法，二者相互促进、相互补充。^[26]相反，环境行政执法机关及其工作人员如果玩忽职守，要么大量的环境犯罪行为无法被发现、无法得到有效控制和惩罚，要么即便发现了环境犯罪行为，但证据粗糙，证明犯罪的证据链没有形成，刑事司法机关接手后又需要花费大量的成本和精力重新取证。所以，无论是在移送承接的衔接程序上还是对环境犯罪结果的追求上，环境行政执法与刑事司法都相互有一定的依赖性。

（四）难以协调性

环境行政执法行使的是行政权，刑事司法行使的是司法权，尽管二者的目的都是保证国家法律法规的实现，但二者是性质完全不同的权力，行使权力的依据、处理案件的程序、证据要求等都不同。从目的和价值来看，“司法权的目的价值在于追求合法性，行政权则追求合目的性”^[27]。环境行政执法机关和司法机关是两类平行的机关，没有共同的主管部门，加之在程序启动、证据要求等方面完全不同，使得环境犯罪案件的移送承接工作协调难度很大。必须通过建立相关的工作衔接机制，制定必要的衔接规则才能顺利地完成交接工作。

（五）内容程序性

环境行政执法中刑事案件移送与司法承接围绕环境犯罪的交接程序而展开。“程序是一套可以反复工作的机制，其本质特征应当是过程性和交涉性，具有限制恣意、理性选择、‘作茧自缚’效应和‘反思性整合’等显著优点”^[28]。环境违法行为是否构成犯罪，构成什么环境犯罪法律已有明确的规定，环境行政执法主体和环境刑事司法主体根据刑法的规定和相关司法解释基本可以准确判断出犯罪的性质。由于处理犯罪行为需要启动刑事诉讼程序，不属于环境行政执法主体的职责范围，故当环境行政执法主体发现查处的行为不是一般环境违法行为而是环境犯罪时，就需要将犯罪案件移送刑事司法机关，由司法机关根据刑法和刑事诉讼法解决其刑事责任问题。环境犯罪移送和承接过程中环境行政机关需要强化行政控权，而司法机关需要遏制环境行政保护领域政府的行政扩权，衔接过程需要解决环境行政执法主体的移送程序和司法机关受理程序等问题，这些问题的核心都是程序衔接问题^[29]。所以，环境犯罪移送和承接的衔接机制研究的更多的还是程序方面的内容。