共享单车法律机制完善的成果

（一）完善共享单车的相关立法

《共享单车舆论环境研究报告》认为，从媒体报道的内容上看，“北京、深圳等地都在积极探索，将通过立法规范共享单车押金、停放等管理难题”“人大代表提出，应通过立法把共享单车这种新业态纳入政府管理范畴”等内容广受舆论关注。《法制晚报》在《到了该给“共享单车”立法的阶段了》一文中评论称，要深刻理解国家法律和政策的本意。对于共享单车，国家法律和政策的大方向是“鼓励”，地方政策应当在鼓励上做文章，不是用“限制”的思维来处理问题；地方政策应当在规范上做文章，不是用“禁止”的思维来处理问题。同时，要加快立法步伐。只有政策的“柔性”是不够的，要用法律的“刚性”来“以刚克刚”。有学者认为，共享单车由于其不同于网约车的运营模式，则要更多地考虑用户的责任、政府的责任等，因此对于共享单车的监管机制的设计要注意以下问题：首先，解决共享单车的立法监管问题。应形成从中央到地方的系统监管体制，从而改变目前要么无人监管、要么监管混乱的现状。其次，科学立法。在着手制定关于管理共享单车的规范性文件时，要注意共享单车行业的特殊性，避免无理立法、胡乱执法。再次，合理立法。对于一种市场自发形成的新兴的“共享经济”产物，政府的监管要合理适度，尤其是在价格等方面，要尽可能地减少干预。最后，综合立法。共享单车的监管立法要注意考虑综合因素，对其监管不仅要涉及共享单车企业本身，也要规范政府的行为，同时还要加强对用户的管理和保护。多方共享便利，共同管理，才可能达到维护社会秩序、便利民众生活以及促进经济发展的多重目的。^[128]目前普遍都认为“共享单车”体现的是市场参与准公共产品的供给，政府最好不要干预。因此，以上关于立法的观点都希望政府不要干预或是减少干预，但又希望能“规范”共享单车经营的主张值得商榷。共享单车作为准公共产品的一种新业态，涉及公共安全和公共秩序等社会公共利益，政府的监管应做到“包容”与“审慎”相结合，不能放任不管，也不能一禁了之。为更好引导市场参与公共交通服务，规范共享单车的市场行为，提高共享单车的治理效果，完善相关的立法是必需的，具体应注意以下几方面：

首先，明确立法的目标。目前多数学者认为共享单车的立法应该是软法，政府不应对共享单车进行干预，但又总是把共享单车的运营中的主要责任归咎于政府和用户。政府应是共享单车的监管主体而不是责任主体，共享单车企业者和用户才应是责任主体，应该明确立法的目标和监管的对象。共享单车是准公共产品，不能完全适合负面清单管理模式，政府的价格干预和投放量的控制都应因地制宜适当介入。立法的目的在于规范共享平台企业的经营行为，授权政府对共享单车企业的市场准入和经营行为进行监管，确保公平、效率和安全，避免“公地悲剧”。如果不授权政府监管，或是政府没有执法权和监管权，这样的立法便缺乏现实意义。

其次，建立不同层级的立法体系。共享单车作为新业态，目前不可能从法律的层面进行全国性立法规范。由于不同的城市对共享单车的需求规模有差异，制定全国性统一的法律规范并不现实。但在国家层面可以由相关部门制定概括性规范文件。比如，共享单车的押金制度和市场准入等基本的法律问题应该由国家相关部门进行立法，明确共享单车的法律地位及其权利底线。但具体监管的立法，可以授权地方政府在不违反上位法的原则下进行立法。通过软法性的指导意见，对一些基本的共享单车法律制度进行概括性规定，但把具体监管的立法权授予地方政府。不同城市情况不同，应授权地方政府因地制宜制定相关的细则。大城市虽然消费市场大，但公共交通比较发达，公共空间资源紧张，因此，政府的规划和数量的控制是必需的，不能完全由市场自由配置资源。比如，北、上、广、深等大城市已通过地方立法把共享单车纳入到了城市综合交通体系规划中，有效限制单车投放规模的做法是值得肯定的，不能让市场以自由竞争为由诟病政府的干预。公共单车作为准公共产品，对其理性监管的模式是公共政策而不是竞争政策。对于中小城市，公共交通不发达，公共空间较大，政府可以适当放松对共享单车的市场监管，更多关注共享单车的地方福利和附加值，在政策上并不做过多的限制，更多强调地方软性规范，在做好基本的市场规划的同时，更多地鼓励通过市场竞争实现共享单车企业提供优质服务。实际上，2017年后，各地相继出台的指导意见和地方法规已经涉及对本地共享单车总量、车辆定位、押金专用账管理和破坏问责机制等多方面内容的立法规定。^[129]

最后，完善立法权的配置。立法权配置的结果在一定程度上决定了立法的表现形态。从我国立法体系的层级上看，共享单车在立法体系中的地位不足以上升到部门法层级法典化的必要，共享单车业态的区域化差异也是新兴业态发展必然经历的过程，此阶段下高度统一的标准反而阻碍市场自治和行业创新，统一型立法模式并不适用于共享单车业态。立法权配置体制和立法表现形态中的立法模式选择，决定了当前的共享单车业态立法应当以地方立法为核心。人大立法模式和政府立法模式的选择，实质上是地方人大和地方政府的立法权之争，也是地方性法规和地方政府规章何以最具实效之争，鉴于共享单车对人口和交通发达程度的依赖性，甚至可以将其更精细化为直辖市、设区的市的人大立法与地方立法的选择。就目前的共享单车业态发展状况，应当选择以政府立法模式为主导。共享单车作为新兴业态其发展仍然具有很大的不确定性，当前面临的主要问题是行业监管上的困难及引发的城市交通治理问题，后续发展过程中可能产生的问题包括行业的公平竞争、用户权益保护、平台企业的社会责任和行业的可持续发展等。需要采取较为灵活的立法模式提供制度支持以适应行业发展速度，因此地方政府立法足以为共享单车业态的治理提供制度支持，但政府立法模式的选择并没有否认人大制定地方性法规规制共享单车业态具有的现实意义和可行性基础。当行业发展趋于稳定后不排除向小型城市、城镇渗透的可能，人大立法可以提供更稳定、适用更广的法律保障，只是当下直辖市、设区的市的政府立法更具效率。在立法的内容层面上，详述型立法模式和概括型模式相较其他类型化的立法模式选择具有更强的争议性，二者区别的根源在于立法理念不同。详述型立法注重行政权在法律实施中的绝对权威和清晰的公权力范围，概括型立法追求公法管制和私法自治的有机结合。就共享单车业态立法的实际情况而言，应当适用概括型立法模式。共享单车是共享经济在交通领域的业态创新，从创新与规制的互动实践上看，创新会因确定、及时与合理的规制而更具活力。立法是构建法律规制体系的基础，是防止业态发展失序失范的制度工具，但立法不是一蹴而就的，随着经济业态的发展需要不断做出及时的调整与磨合。共享单车乃至整个共享经济新业态的规制，地方立法只是起点，恰当的地方立法模式必须配合法律良好的执行和遵守才能实现其价值。顺应时代潮流，突破传统制度框架，构建科学合理的共享业态法律规制体系，依旧任重而道远。^[130]法制建设是共享单车治理的法治基础，共享单车是准公共产品，放任不管的无序竞争会导致市场失灵，最终破坏公共秩序，损害公共利益，不利于共享单车行业持续健康的发展。因此，应摒弃市场万能论的放任不管的市场原教旨理念，通过立法规范共享单车的市场行为，并授予政府适当的监管权。

（二）明确共享单车的法律地位

2019年3月27日，人民网舆情数据中心发布了交通领域专项研究报告——《共享单车舆论环境研究报告》（以下简称《报告》），《报告》通过对官方关于共享单车的表态进行梳理发现，官方对于共享单车的态度经历了由最初的认可、鼓励和支持到之后强调规范、治理和监管的过程。交通运输部公布的数据显示，目前全国每天共享单车的使用量仍然在1000万人次以上。随着共享单车市场迈步进入“2.0时代”，行业整体发展情况的快速变化也在不断催生新问题，考验着各地各级监管部门和企业的应对能力，《报告》称：“未来，精细化的管理与完善的服务体验将成为行业发展的重中之重。企业和政府都应以精细化管理和科学施策为导向，结合自身实际情况和发展定位对共享单车治理进行探索。”《人民日报》于2019年刊发的《共享单车须精细运营（生活漫步）》一文指出：“过去一年，共享单车行业加速去泡沫化，兼并收购者有之，关停并转者也有之，行业发展更趋理性、规范。推动共享单车企业精细运营，从监管层面来说，应坚持总量控制原则，健全与运营绩效相关联的容量管理机制，让管理规范的企业得到更多配额。”^[131]《报告》认为，在押金方面，鼓励推行无门槛免押金骑行模式，用户无须交纳押金便可用车，杜绝资金风险；在废弃车回收与管理方面，摩拜单车将废弃车进行拆解并作为原料生产其他工业品，实现了废弃单车的再利用；在车辆质量方面，部分单车企业注重骑行体验提升，车容美观、骑行省力越来越成为单车企业产品质量比拼的重要指标。在社会秩序方面，企业应进一步利用大数据，进行精准投放与资产管理。同时，要与城市慢行交通规划相匹配，进一步打通与其他出行方式的连接，让用户有更轻松、简单的体验。在政策层面，不少城市采用暂停共享单车新增投放的方式以应对共享单车对城市空间的不合理占用。随着行业逐步迈入理性发展轨道，主管部门须强化共享单车动态管理，在各个企业间分配一定配额，通过企业的良性竞争实现优胜劣汰，保持市场的竞争与开放性，实现行业的长期良性发展。在商业模式方面，《报告》认为，企业必须要考虑的是经营模式的可持续性。共享单车作为普惠的出行工具，要在保证安全的情况下，利用企业的平台协同效应，聚焦生产、运营效率，实现自我造血，进而推动整个上下游产业链、全行业合作共赢。^[132]

共享单车所蕴含的便利、实惠、健康和环保的理念，为城市不同阶层群体之间的互动创造了共同利益的聚焦点。^[133]但不论赋予共享单车多么崇高的价值评价，共享单车企业也不能借创新、便民、共享、自由、民主之名监管套利，为了牟取私利肆意侵占社会公共空间，扰乱社会公共秩序，侵害消费者的利益。应该通过立法明确共享单车的法律地位及其商业边界，规范共享单车的市场行为。本质上，共享单车只是公共交通的一种补充，属于准公共产品，应该依法经营遵守公共秩序，不能把“无桩”“占道经营”的缺陷当作优点，把“无序”的违规行为合法化。共享单车最终应该回归到准公共产品的定位上，其目标在于通过共享平台对闲置的公共资源进行精准配置，为民众出行提供更好的公共交通服务，而不是仅仅把共享单车作为融资或是牟取私利的工具。只有明确界定共享单车的法律地位和商业边界，才能制定出科学、理性的治理政策和商业策略。

（三）完善共享单车的监管机制

1.明确行政监管目标 (www.xing528.com)

共享单车作为一种便捷、环保的绿色公共出行方式，这种新商业模式也暴露出不少法律和社会问题，因此需要政府适当的监管。政府监管最重要的是明确政府的监管目标，具体包括：

首先，明确监管的范围。人民网舆情数据中心发布的《报告》认为：“当前共享单车行业舆论环境表现出更为复杂的形势，行业整体发展情况的快速变化也在不断催生新问题，考验着各地各级监管部门的应对能力。未来，如何解决好各地共享单车市场存在的共性问题，建立更加完备的管理制度和监督机制，将成为共享单车行业发展的关键所在。”^[134]具体来讲，一是因地制宜地进行动态的精细化监管。在施策逻辑上，政府应避免政策上的“一刀切”，遵循动态而非机械的管理原则，以更加包容的态度帮助共享单车市场完善竞争与开放性。二是建立全国性监管平台。政府应当就目前共享单车普遍存在的问题进一步探索设立全国统一监管平台进行底线监管。三是完善监管机制。探索建立用户诚信体系，以经济、信用奖惩等方式引导用户行为。只有明确界定监管的范围，才能做到有的放矢，实现监管的目标。

其次，加强对共享单车的“无桩”停放的监管。就解决“最后一公里”的功能而言，以前的政府有桩自行车和现在的企业无桩共享单车均是在提供公共出行的有偿服务，都不是纯公共产品，是引入市场机制的准公共出行服务，这是两者的共同之处，不同之处在于二者市场化程度的高低以及经营的模式差异。共享单车比政府的公共自行车更便捷。更受消费者青睐的原因是其“无桩”模式满足了消费者的最大限度的需求，但从某种程度上来说，这种“无桩”停放模式实际上是对公共空间的肆意侵占，以及对公共秩序的破坏。共享单车发展至今，乱停乱放问题一直突出。多地在“相关规定的征求意见稿”中也同时提到规范共享单车停放的问题，各地的相关政策法规也相继出台。据中国交通新闻网2017年3月27日报道，北京市委正在加紧制定规范共享单车发展的指导意见，“关于共享单车的停放，无论在居住区或是其他社会公共区域，应遵循与普通自行车停放区域和要求相一致的原则。近期出现的企业投放车辆堆积占据道路影响通行以及承租人在普通自行车停车区以外随意停放的现象，已明显违反了交通与市容市貌的有关规定，要求企业应履行主体责任，加强管理，规范投放。承租人应在即有的各类普通自行车停车区有序停放”。共享单车平台对其所经营的产品加强管理无可厚非。市民作为共享单车的承租人和使用者，应遵守公共秩序不乱停乱放，也理所应当。^[135]北京出台的管理办法要求优化设置自行车停放区；鼓励企业运用电子地图等手段，在手机App中标注可停放区和禁停区，引导用户将自行车还至可停放区域；及时清理违规停放车辆；完善用户信用评价制度，对多次经核实确认的违规违约用户列入企业黑名单，共同限制其使用。深圳出台的管理办法要求在非公共区域（住宅、商业办公等）自行设置自行车停放区，采取技术、管理等手段，保证车辆按区域和点位规范停放。南京出台的管理办法要求规范停放，爱护网约自行车和停放设施，不得将网约自行车停放在封闭的单位和住宅小区内部。共享单车的使用者不能把自己的“便利”建立在对公共空间的肆意侵占和对公共秩序破坏的基础上。因此，政府应该对共享单车的停放进行合理精细的规划，尽可能充分利用城市里每一个闲置可用的公共空间作为共享单车的停放处，而不是让其像公共自行车一样仅停放在一些大型的公共区域。为此，共享单车的“无桩”应该解读为共享平台可以通过互联网络技术精准地定位被划定的停放点，让用户可以通过共享平台系统精准定位找到停放点。

最后，规范共享单车平台和用户的市场行为。政府应当正确看待共享单车新业态，引导和规范共享平台企业规范经营，消费者合理合规地用车。对私占、毁坏共享单车等行为进行严厉查处，给予共享单车行业相应的制度和政策支持。一方面通过强化基础建设、制定出台有关政策等方式，促进共享单车的良性发展；另一方面也通过有效治理，使共享单车走向良性发展，真正为社会公众所接受。通过舆论引导和宣传，加强公民法律意识、道德意识、共享意识，提高公民素质，减少不文明现象的发生。有关部门应当尽快将共享单车保证金纳入监管范围，确保用户资金安全。在城市规划的层面，政府需要加强设施和道路建设，彻底改变以机动车为主导的规划思路，改善单车出行条件。硬件设施方面，进行路网改造等基础设施建设，包括对现有路网进行改造，新建自行车专用道、便捷过街设施、推进城市绿道建设等；软件方面，则主要包括出台有关政策或法规，明确自行车路权，制定自行车行驶规范和自行车交通违法行为处罚条例，一方面为自行车出行提供保障，另一方面将自行车出行规范化，以便将其正式纳入公共交通体系。在对公众行为的规范上，政府需要致力于建立诚信体系，强化舆论宣传，提高公民素质。同时，要保证共享单车的公共性，抑制市场力量引起的负外部性。例如，共享单车可以营利，但不能暴利，对资本的过度投入等问题应该保持高度警惕；企业不能一味追求扩大投放规模，而对运营维护缺少管理，把乱停乱放合理化，却把问题一味推给政府和社会。^[136]共享单车必须回归到为人民提供公共交通服务的定位上，通过提供优质服务赢得市场，而不是把共享单车作为谋利或是融资的工具。

2.完善共享单车的规则体系

针对共享单车运行的“市场失灵”困境，政府应主动承担起规范与引导的责任，完善公共规则体系，建立行业标准体系，同时规避“监管陷阱”，引导共享单车健康稳定的发展。首先，完善公共规则体系，以“惩罚”促进行为规范。没有或无“惩罚”的制度是无效的。针对个别用户随意破坏、私藏私用、恶意诈骗等行为，运营商难以依托现有技术实现监督范围的全面覆盖。因此，政府相关部门应在已有制度的基础上，加强问题导向，出台规范共享单车的细则，加大“惩罚”力度，将破坏单车的行为纳入行政处罚体系，严格依照相关法律法规惩治用户的违法行为。针对运营商违反“禁投令”、霸王条款、倒闭“跑路”不退押金等行为，也应依法采取约谈、罚款、限时整改、市场禁入等方式进行处置，营造公平竞争的市场环境。其次，统一行业标准。以“引导”促进持续发展。政府应引导行业实现“精准”运营。具体而言，引导共享单车行业内部建立统一管理平台，运营商之间协同合作，利用大数据对用户消费行为偏好进行分析，在市场准入、单车质量、押金支付、价格定位、投放规模、用户使用条例等方面设立行业执行标准，大力推广电子围栏技术，并通过线上大数据、线下网格化实现精准投放与调度，促进共享单车区域间供需平衡，降低单车闲置率，提升市场供给效率。^[137]最后，完善市场的竞争规则。针对共享单车的治理，多数学者不主张“政府不干预”，共享单车的垄断就是市场自由竞争的结果，垄断会限制竞争，对市场的公平与效率有百害而无一益。因此，政府应加强对共享单车垄断和不正当竞争行为的惩罚，引导市场公平竞争。

3.发挥政府的监管能动性

共享单车企业、政府相关部门应联合全社会力量，从产品服务规划、规章制度制定、规范骑行、文明停放等多方面着手优化共享单车的管理与使用，充分利用闲置公共资源，提高有限城市空间资源的承载量。在单车停放区域、周转仓库等方面提供便利，降低共享单车企业负担，保障共享单车企业可持续地为市民提供出行服务。^[138]共享单车市场存在“资金池”以及资本狂热带来的泡沫隐忧等现实问题。共享单车消费者存在用户信息隐私、押金难退等安全风险。对共享单车经营乱象，地方政府应承担起监管责任，给予及时有效的监管。从适应发展的角度，政府部门应当主动制定并调整法规政策以适应社会发展过程中出现的新情况。从运营维护的角度，共享单车企业应该设立运维巡查，既监督恶意损坏行为，纠正乱停乱放，又能对出现故障的共享单车进行简单修理，确保其正常使用。政府应该为运营企业提供良好的营商环境，为居民创造良好的出行环境。^[139]为此，建议对城市慢行系统和共享单车集中停放场地进行规划；根据道路条件和通行需要划设自行车专用道；依法加大对机动车占用自行车专用道的处罚力度。^[140]

共享单车作为一种新租赁经济模式，属于重资产型的B2C模式，本质上不属于共享经济的范畴，应制定相应的监管措施将其发展纳入制度化轨道，确保其可持续发展。共享单车属于准公共产品，具有非排他性和非竞争性特点，过度市场化或商业化就会导致“公地悲剧”。共享单车发展过程中所暴露出来的市场失灵问题已经严重威胁到共享单车所带来的社会价值，政府加强对共享单车的规范和引导势在必行。共享单车行业的健康发展离不开政府的监管和引导，不能视政府监管为洪水猛兽，但应明确政府监管的目标，完善政府监管的规则体系，清晰界定政府监管与市场机制的边界，发挥政府监管的能动性。