共享单车制度的缺陷及解决方案

（一）共享单车的立法机制不完善

虽然共享单车作为互联网络产品，其线上相关经营管理无地域性，但其线下经营受地方法规的限制可能千差万别。2017年4月6日，深圳市先行出台《关于鼓励规范互联网自行车发展的若干意见》；2017年8月2日，交通运输部等十部门联合出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。目前我国尚没有关于共享单车的法律规范文件，软法类行政指导没有强制执行效力，相关部门的职责范围不清晰，而且多个部门联合执法可能导致效力低下。《指导意见》正式将共享单车新业态纳入政府管理范畴，以期构建新老业态共存的多元化公共交通运输体系，凸显了政府对共享单车这一新兴业态的高度重视，预示着共享单车业态立法的问题逐步被提上日程。《指导意见》提出了坚持“服务为本、改革创新、规范有序、属地管理、多方共治”的基本原则，坚持优先发展公共交通，结合城市特点做好慢行交通规划，统筹发展互联网租赁自行车的发展策略。随后，我国许多城市的相关部门也针对共享单车出台了相关政策。2017年9月份以来，北京、杭州等地陆续颁布共享单车新规，尝试建立动态监管平台，对共享单车总量和企业经营状况实施动态监控。但是中央和地方政府相关文件的出台，并不能有效解决当前共享单车市场存在的问题，无论从具体内容还是效力层级上，以《指导意见》为基础的软法体系并不能为解决共享单车问题的执法手段和司法裁判提供充分的法律依据和判定标准，无法为共享单车市场的制度化和规范化奠定法律基础。内容上，各地出台的指导意见更关注共享单车的市场监管手段，内容零散，未涉及市场纠纷解决机制、行政机关职权范围界定等问题，没有构建整体化的业态规制体系，存在显著的立法空白。^[51]目前，除了《指导意见》，国家层面没有统一的规范性法律文件，主要依靠地方政府因地制宜地制定行政规定进行监管，以至于目前有关共享单车的相关规定主要以地方政府的行政规定为主。总而言之，共享单车仍旧没有完全走上法治的道路。

（二）共享单车的法律定位不明确

共享单车涉及公共交通领域，属于准公共产品，虽然目前的技术可以解决其非排他性的技术障碍，但其非竞争性属性意味着其市场竞争弹性较少，利润空间有限，因此不能完全市场化和商业化，政府和企业均应结合共享单车准公共产品这一本质特征采取相应的监管和市场策略，否则可能会导致市场和政府的双失灵。纵观我国早期的校园ofo共享单车，因为都是来自于私人的自行车，是低成本的公共骑行服务，具有公益属性，可视为社区共享。但随着资本大举进入共享单车市场，导致共享单车从社区共享蜕变为伪共享。在准公共产品共享单车的发展过程中，政府缺位和市场的越位异化了共享单车的商业目标。因为对共享单车缺乏明确的法律定位，政府对共享单车市场放任不管而由市场自由竞争，大量风险资金进入共享单车市场展开恶性竞争，最终导致垄断。共享单车是伴随着我国的大众创业、万众创新、“互联网+”新业态创新等新经济时代而产生的新的商业模式。在其迅速发展的初期，因对共享单车的法律定位不明确，以至于政府具体的监管政策不足，而市场的盲目投资和无序竞争，异化了共享单车的商业模式，引发了一系列社会和法律等方面的问题。虽然共享单车乱象丛生，但目前出台的中央、各级地方政府部门监管性政策中，对共享单车的发展基本上是“包容”和“鼓励”态度。由于对共享单车公共产品属性认知上的不足，对伪共享单车定位最大的突破在于没有把其视为“共享单车”，而是定位为“互联网租赁自行车”，但仍没能明确其准公共产品的法律定位。

各国低碳出行的目标相同，但共享单车的用途却不完全一样。在自行车出行发展较为领先的荷兰，人均日骑行距离超过了20公里，骑行次数可达5到6次，荷兰人的绿色出行链的长度和频次都是世界领先的，骑车的用途也是多种多样的。而根据日本的共享单车问卷调查显示，28%的受访者表示使用共享单车进行观光，23%的受益者表示用来购物，还有18%的人用于工作用途。共享单车在我国的最大用途是解决“最后一公里”的问题，虽然具有一定的经济学意义，但却凸显了我国城市交通建设人性化的欠缺。^[52]纵观我国共享单车发展过程中被资本肆虐的腥风血雨的悲惨结局，根本原因就在于没有明确对共享单车的合理定位。

（三）共享单车的监管机制不健全 (www.xing528.com)

1.对政府监管认知上的误区

共享单车需占用公共空间，而公共空间可停放的单车数量是有限的，共享单车“无桩”的乱停乱放挤占了公共空间，导致城市交通环境压力倍增，城市空间治理举步维艰。^[53]这从根本上决定了政府有必要对共享单车的投放实施总量控制，对其经营管理进行监督。目前，上海、广州、深圳、武汉等11个大型城市已陆续暂停共享单车的新增投放。但有学者反对政府对公共单车的市场监管，认为政府不应该通过总量控制对共享单车的市场准入进行干预，原因如下：总量控制方式会限制市场竞争。停止新增投放就意味着不能再有新的经营者进入市场，已有经营者也不能在增加供给方面展开竞争，这种限制竞争的做法显然非常不合理，因为总量控制属于特许，而“特许权具有垄断排他性，其数量控制要求政府必须通过招投标等公平竞争的方式在市场准入中选择适格的特许经营者”。^[54]而且这种做法违反了《反垄断法》第8条关于行政机关“不得滥用行政权力，排除、限制竞争”的规定以及《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，也不符合国家有关部委关于“清理规范制约分享经济发展的行政许可、商事登记等事项，进一步取消或放宽资源提供者市场准入条件限制，审慎出台新的市场准入政策”的产业扶持政策。这一观点值得商榷，因为共享单车是准公共产品，意味着其竞争空间的局限性，政府为了避免公共悲剧和维护社会公共利益必然对共享单车市场的数量进行适当控制。如果市场上的共享单车的数量趋于饱和，那政府的数量控制就是必需的。不应该回到之前盲目无序的自由竞争模式，而应该根据市场需求有序投放，对市场竞争做好规范指引。

2.政府对共享单车监管的缺失

在共享单车萌芽的初期，市场需求数量与价格存在不确定性，且各运营商在抢占市场份额的过程中竞争激烈，纷纷采取“烧钱压价”的策略，产生过度投放等一系列问题，导致大量单车无人使用，堆积成山，这不仅造成了社会资源的闲置浪费，还挤占了公共空间，对交通秩序及市容环境造成了负面影响。经过2017年的恶性竞争，目前我国的共享单车市场形成了垄断格局。另外，由于对用户缺乏有效约束，在“契约人”“信息不对称”“道德风险”等不确定性因素的影响下，用户的不文明用车行为、违法行为，不仅给运营商的利益造成了损失，而且对于市容环境、用户体验及道德氛围等也造成了不良影响。而交易环境的不确定性，则进一步加剧了共享单车市场化运营的风险，且通过作用于市场主体行为，引发了过度投放、资源浪费及一系列派生性社会问题的负外部性。共享单车作为一种准公共物品，市场化运营模式难免陷入“市场失灵”，产生负外部效应，且这种负外部性仅靠市场自身调节机制难以克服，这就为政府介入共享单车治理提供了充分的依据。^[55]共享单车是“互联网+”时代下的产物，单车企业采用线上、线下结合的方式充分发挥了市场资源的配置作用，使资源利用最大化，对共享经济发展具有引导和促进作用。不可否认，共享单车的押金收取和押金孳息归属存在较大的法律及道德风险，因此有必要进行监管。

由于实践中对共享单车缺乏有效监管，有的共享单车公司重投放轻运营，在运营维护上投入的资源明显不足，以至于停放过于散乱、机动车道被占用、路面上的故障车比例太高、盈缺调度不力等各种无效、低效的占用屡见不鲜。例如在北京、深圳、珠海等地，有的经营者长期不去修理或回收故障车，特别是对于严重破损、没有修复价值的故障车直接弃之不顾，长期堆放在公共场所。这种做法不仅浪费了公共资源，影响了用户的使用，也影响了路面通行和城市景观，应该受到惩罚。^[56]政府是因为共享单车具有显著的正外部性才允许共享单车挤占本已紧张的城市公共空间的。政府的这种让步必须建立在一个基本前提之上，即共享单车对公共空间的占用是高效的，以至于对社会总福利而言允许它们“占道经营”是利大于弊的选择。一旦共享单车失去效率，共享单车的“占道经营”就不再具有正当性。为防止共享单车平台以及用户滥用其权利损害公共利益，政府对共享单车的适当监管是必需的。