共享民宿营商环境问题解析

虽然《要求与评价》对民宿的市场准入提出了规范指引，但其不具有强制执行力，导致共享民宿市场准入门槛仍旧很低。特别是伴随着乡村旅游业的蓬勃发展对住宿的需求，以及共享平台对闲散民宿的聚集效应，导致各类民宿发展迅猛，良莠不齐，不仅阻碍共享民宿发展，也引发了不少社会和法律问题。国家信息中心分享经济研究中心发布的《中国共享经济发展年度报告（2019）》（以下简称《报告》）显示，目前我国共享民宿发展过程中主要存在以下几方面的问题：

（一）多头监管缺乏有效协调机制

目前共享民宿的监管涉及公安、消防、工商、税务、旅游、街道办等多个部门。由于尚没有专门规范确认共享民宿的法律地位，致使共享民宿常游离在监管之外，甚至有些地方监管部门把其定性为“黑旅馆”，并授权公安机关予以打击和查封，而有些地方将其定性为“短租房”，由地方住建部门授权社区参照传统的房屋租赁业务的相关办法进行管理，也有的地方将其定性为“网约房”，并针对平台和房东的经营资质提出过高要求。多头监管的存在导致各部门独立开展监管工作，缺乏有效协同执法联动机制，不仅增加了监管成本，而且也加重了共享民宿平台和房主的经营负担，恶化了共享民宿的营商环境。

（二）公共数据获取困难

《报告》认为共享住宿涉及用户基本信息、入住行为、居住地点、出行信息等多维度的数据，无论是平台经营活动还是政府对平台的监管活动，都离不开数据的支撑，实践中，政企之间也缺乏有效的数据共享机制，不仅造成企业经营成本上升，也使得相关部门在平台监管过程中缺乏有效依据。一方面，平台企业普遍反映公共数据开放力度不够，尤其是与个人信用相关的个人身份信息、银行征信记录、电子犯罪记录等关键和权威的信息基本都掌握在政府部门手中，平台企业获取公共数据的渠道少、成本高，导致企业在用户身份审核、验证及交易等环节面临较大困难。除了公共数据获取难之外，由于各部门公共数据的存储缺乏统一标准，数据格式、口径混乱，加大了企业共享利用数据的成本。另一方面，平台掌握着大量有关经营活动和用户行为的数据，这些数据对政府监管与应急突发事件的处理必不可少，需要在平台与政府之间建立有效的共享机制，但由于多头管理的原因，与共享住宿相关的公安、网管、消防、工商、税务、旅游等许多部门和地方机构，都会根据自己的需要对平台提出不同的数据要求，在数据、字段、单位、范围、频度、时间要求等方面都缺乏统一标准，使得平台企业不得不投入大量的人力物力应对有关部门的数据需要，这不仅给企业经营带来了困扰，也加大了信息泄漏的潜在风险。当然，共享民宿也不能为了满足自己的经营需要在不接受任何行政监管的情况下就希望无条件得到公众信息，任何机构都不应该提这种无理的要求。当务之急是完善大数据征信的社会信任体系建设，使个人信用成为大数据时代社会经济活动的敲门砖。

（三）共享住宿市场准入要求未能充分反映新业态特征 (www.xing528.com)

提高市场准入门槛是最主要的监管方法之一，但如果市场准入机制不完善，对平台和房东要求过高，也会阻碍共享民宿的进一步发展，打压新兴产业。实践中，一些地方管理部门参照旅游业或是房屋租赁的相关规定对共享民宿进行监管，要求房东依据规定办理旅游特种行业许可证，营业执照、消防验收报告书、卫生许可证等手续，并要求按照酒店旅馆标准配备专职的保安、接待和客服人员等，这些要求与共享住宿个性化的家庭式经营以及分散式城市公寓房源的特点不符。还有一些地方沿用线下的属地化管理思路，要求平台企业在当地设立分支机构并进行注册登记，否则将以违法经营为由给予禁止和处罚。这种属地化的管理规定，既与平台企业“无地域性”的网络化特点相冲突，也导致企业合规与运营成本大幅上升，从而制约了共享住宿新业态活动的积极性，不利于行业的长期发展。

由于共享民宿的功能和传统酒店以及出租房相同，在缺乏专门共享民宿法律制度的情况下，对于其市场准入可以类比传统行业的规定。比如《办法》对传统酒店经营有明确的主体资格限制，各地又将其进一步细化，对酒店的区域规划、设施标准、图像标识、人均使用面积等都有明确的规定。因为酒店是专业的商业主体，有能力也有义务承担对旅客的各项保障义务。而共享民宿并非商业化的经营场所，如果照搬商业要求，不仅成本高，而且也不具有可行性。商业租赁方面，房屋租赁要按照《商品房屋租赁管理办法》到地方机关登记备案，而共享民宿的租赁时间比传统出租房时长更短，频率更高，很难实现每次租赁都进行登记备案。^[29]当然，虽然现行法律制度不完善，但也不能以新业态为由监管套利，当务之急是建立符合共享民宿线上线下相结合这一特点的监管机制。

（四）缺乏长效化监管机制

作为一种新业态，共享住宿尚处于发展初期，各地发展水平也不均衡。在房源分布、基础设施、服务品质以及用户需求方面，都存在较大的差异性，采取一刀切式、突击式、运动式检查整改、显然不符合现实需要。从长期来看，共享住宿可持续发展更加依赖于制度化、法治化、长效化的协同监管机制。此外，个别城市在制定共享住宿发展相关政策的过程中，也未能充分考虑平台企业和相关利益方的意见，一定程度上存在闭门造车的问题。共享民宿作为一种新业态，对其的监管本来也是个挑战。共享民宿的非标准化服务以及个性化体验不同于传统的住宿业，如果套用传统住宿业的监管手段对其进行监管难免“水土不服”。目前，共享民宿的行业规制存在概念界定不准确、准入标准不统一、配套制度不衔接、监管责任不明确、体制机制不完善等问题。^[30]由于民宿行业兴起时间不长，并没有形成系统的产业链，我国民宿产业的发展处于“摸着石头过河”状态，因而对于民宿方面的管理人员处于稀缺状态。任何产业的发展都离不开专业人员的经营，旅游民宿业发展亦然，我国当前的旅游民宿多为当地居民就地将自家房子改造而成，还处于一种家庭式民居模式，此种民宿业主多为当地居民，并无太多经营理念和管理经验，这种背景下往往导致民宿业在发展过程中遇到问题不知向谁请教的尴尬局面。因而旅游民宿业管理的专业人才培养势在必行。^[31]共享民宿作为一种新业态，其对传统相关行业、社会经济秩序的影响是客观存在的，其发展过程也必然会遇到各种问题，特别是由于相关的法律机制缺失，营商环境不完善，共享民宿发展不规范，监管套利不可避免。根据《报告》中关于共享住宿发展中出现问题的分析，根本上，还是因为法律制度的缺失，共享民宿的法律定位不明确，缺乏相关的制度保障，以至于被认为是“黑旅馆”也就在所难免。但《报告》主要从共享民宿营商环境的外部条件分析民宿发展过程中存在的具体问题，从监管上的不足来分析原因，但对共享民宿自身可能存在的问题没有触及。共享民宿作为新业态，政府秉持着包容审慎的鼓励政策支持其发展，但并不意味着可以超越法律之上，唯利是图地进行监管套利。