共享民宿法律机制缺失

（一）共享民宿缺乏专门的行业法律规范

目前，我国对共享民宿租赁平台的监管缺乏相关的法律法规。有学者认为出租人仅是将其所有的房屋或其有转租权的房屋进行出租，属于小范围内对闲余资产进行安排、使用，不属于专门利用商业投资经营旅馆的情形，无须依现有酒店、旅馆的要求进行各类商业登记或备案，而取得作为共享民宿的个体出租方的资格。同时，现行法律对于房屋所有人或有权转租人，并没有出租房屋时间长短的限制与要求。所以，依据合同法的规定，共享民宿的双方通过网站或App签署电子合同，双方即形成有约束力的合同之债。^[22]这种共享民宿之出租行为而非旅馆住宿之说值得商榷，是一种企图通过偷换概念把共享民宿转变为租赁行为从而逃避与有关旅馆相关的监管。共享民宿发展过程中存在的诸多问题已成为制约其可持续发展的障碍，对共享民宿的法律态度不能仅仅停留在政策鼓励的层面，而应从具体的制度层面进一步规范。我国有必要在鼓励共享经济发展的前提下，以加强平台建设管理为切入点，对共享民宿在线平台进行法律规制。^[23]

我国调整传统旅馆的规范性文件主要是2011年公安部修订的《旅馆业治安管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》第2条规定：“凡经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等（以下统称旅馆），不论是国营、集体经营，还是合伙经营、个体经营、中外合资、中外合作经营，不论是专营还是兼营，不论是常年经营，还是季节性经营，都必须遵守本办法。”《办法》的立法宗旨在于“保障旅馆业的正常经营和旅客的生命财物安全，维护社会治安”。根据《办法》的规定，民宿应该属于“旅馆”的范畴，应该适用《办法》的相关规定。共享民宿也属于“旅馆”，但其经营模式与传统旅馆不同，如果完全适用《办法》对共享民宿进行监管，业界和学界多数学者都认为不切实际。共享民宿作为新的商业模式，并不意味着就可以被排除在法律监管之外享受特权。《办法》第19条规定：“省、自治区、直辖市公安厅（局）可根据本办法制定实施细则，报请当地人民政府批准后施行，并报公安部备案。”因为不同的地区对《办法》的执行力度强弱不同，有的地方监管部门对从业者的从业资格、逃生通道、配套设施等都有详细而周全的检查，有的地方则不对其加以规范和约束。通常而言，正规的旅宿服务行业经营者需要事先在消防、公安、卫生等职能部门取得相应的从业经营许可证或者在相关机构登记备案，若发生紧急情况，有关的部门也会参与处理，而民宿类的监管缺失易引起纠纷。^[24]《旅游法》第46条规定：“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。”《旅游法》将民宿管理办法授权给地方制定。实际上，除了《办法》，我国目前尚没有一部严格意义上的全国统一的关于“旅馆”监管的规范。2017年住房和城乡建设部、公安部、国家旅游局联合印发了《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》。行政部门更多地从行业管理的角度设置限制性规定。^[25]传统旅馆适用属地管辖原则，以至于不同地方的不同管理规定不会发生执法上的冲突问题。不过对于共享民宿而言，因互联网的无地域属性使得这种不统一的行业规定发生冲突在所难免，很难在共享平台统一实施。这种线上线下的冲突正是共享民宿相关规范缺失的结果。目前，共享民宿可以依据的法律规范主要是《电子商务法》的相关规定。共享平台作为独立存在的第三方平台，很难对房东进行必要的安全教育、消防设备检查、法律政策培训和再教育等，导致从业者仅能依靠自我规范来约束自己。

我国的共享民宿目前没有国家层面的法律法规，但国家信息中心分享经济研究中心在经过同业内权威专家、龙头平台企业、经营者等多方的论证后，于2018年5月成立共享住宿委员会。从行业发展势头角度分析，共享民宿无论从国家政策导向还是行业自身发展的角度看都处于欣欣向荣的阶段。共享民宿涉及消费者的安全保障问题，需要加强市场监管，但目前缺乏全国统一性规范。2018年11月15日，我国共享住宿领域首个标准性文件《共享住宿服务规范》发布。这也是我国在共享经济领域的标准化体系建设方面的一个重要探索。《服务规范》首次对共享住宿、平台企业、房东、房客等行业术语进行了明确界定，把共享住宿界定为：“利用自有或租赁住宅，通过共享住宿平台为房客提供短期住宿服务，房源房间数不超过相关法律规定要求，并对平台企业、房东和房客三方主体进行了相应约束和规范；不仅适用于乡村民宿，还包括分散于城市社区中的民宿。”由于我国对共享民宿的定位不清晰，以至于《服务规范》是关于“共享住宿”而不是“共享民宿”的相关规定，共享“房源”不仅是“自有”还包括“租赁”的住宅。因此，《服务规范》的适用范围不仅包括C2C模式的商业共享，也包括B2C模式的伪共享。这样的规定虽然兼顾了我国共享民宿的现实，但却不能明确界定共享民宿的商业边界，因为伪共享民宿本质上应属于酒店、宾馆、旅馆类型，不能以“共享”之名逃避监管。《服务规范》对目前行业发展过程中存在的和社会公众关注的热点问题，如城市民宿社区关系、入住身份核实登记、房源信息审核机制、卫生服务标准、用户信息保护体系、黑名单共享机制、智能安全设备的使用等，都提出了具体的要求，但《服务规范》毕竟只是个行业规定，对从业者只是软约束，没有强制执行力，其效力也就大打折扣。对此，应该结合共享民宿的特点出台全国性的法律规范，引导共享民宿健康发展。2019年7月3日，文化和旅游部发布了修订后的《旅游民宿基本要求与评价》行业标准。该标准包括了范围、规范性引用文件、术语和定义、评价原则、基本要求、安全管理、环境与设施、服务与卫生以及等级划分条件等六个方面，自发布之日起实施。该标准作为民宿市场准入的行业标准，具有指引和规范的意义，但也仅是软约束，而且其不是关于共享民宿的具体标准，是否完全适用有待商榷。

（二）共享民宿的法律地位不明确

2015年11月，国务院在《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》中表示，要积极发展客栈民宿、短租公寓、长租公寓等细分业态。2016年3月，国家发展改革委、中宣部、科技部、财政部、商务部等部门联合制定《关于促进绿色消费的指导意见》，提出鼓励绿色产品消费、加强金融扶持等17条具体举措，力促绿色消费发展，并明确支持发展共享经济，鼓励个人闲置资源有效利用，有序发展网络预约拼车、自有车辆租赁、民宿出租、旧物交换利用等，创新监管方式，完善信用体系。我国的共享民宿目前没有国家层面的法律法规，《服务规范》对“共享民宿”的界定不清晰，混淆了商业共享和伪共享，导致伪共享借“共享”规避免于监管等。目前，全球范围内，共享民宿都因游离于合法与非法的边缘而常被视为“黑旅馆”。这种新型非正统的商业模式，在带来一定创收、就业和便利的同时，对传统房屋租赁、酒店旅馆、社区和消费者所带来的影响及潜在的风险也是客观存在的。因此，应该明确民宿的法律地位。(www.xing528.com)

因共享民宿的法律地位不明确，以至于模糊了共享民宿与一般民居、旅馆、宾馆和酒店的界限，忽视了共享民宿对传统租赁、酒店旅馆业的影响。国家政策层面对新经济新业态持“包容审慎”的态度，以至于某种程度上对新业态的共享经济的监管持较开放的积极态度，不可避免地会影响当地居民对旅游开发和共享民宿的态度。共享民宿所涉及的人身安全、隐私保护、社会秩序、公共卫生、环境保护以及税收等社会和法律问题正成为社会焦点，也对政府提出了新的监管要求。传统旅游酒店企业对共享民宿参与下的市场竞争应该评估收益损失和竞争能力的转型发展策略，基于破坏性创新、竞争力等理论研究共享民宿在服务差异化、定价策略等方面的发展。^[26]乡村作为共享民宿发展模式中的实体，以其优越的地理位置、丰富的旅游资源和文化内涵吸引着众多的游客，乡村旅游业发展迅速，具有特色的民宿也得到了飞速的发展，在经济拉动民宿业发展的过程中也存在着许多问题，这些问题成为制约民宿业发展的重要阻碍，因此解决这些问题是促进民宿业发展的关键。民宿业的发展要迎合时代发展的潮流，在突显自身特色的同时带给游客全新的体验。^[27]

共享民宿作为“旅馆”的一种新的商业模式和新业态，其法律关系较传统的旅馆行业已发生了嬗变。但因缺乏相关法律规范，其法律关系只能适用《电子商务法》《合同法》《要求与评价》和《服务规范》的相关规定来认定。由于不同共享民宿商业模式的参与主体之间法律关系不同，因此就要根据不同的电子商务模式来认定共享民宿参与主体之间的法律关系。一般共享民宿的参与者包括共享平台经营者或是简称共享平台、房源的提供者或是房东（《服务规范》中称为“房东”，《要求与评价》中称为“民宿主人”或“民宿业者或是经营管理者”）以及消费者或是需方、住客。目前，因共享民宿没有具体的规定，以至于相关共享民宿参与者之间的法律关系不明确。对于社区共享的C2C模式，因为共享平台不以营利为目的，甚至只是无偿地为供需方提供信息交流的平台，一般可以适用《合同法》相关的居间关系来界定共享平台与供需方的关系。《电子商务法》第9条第2款规定：“本法所称电子商务平台经营者，是指在电子商务中为交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易活动的法人或者非法人组织。”由于《电子商务法》没有专门关于社区共享平台或是对仅提供信息服务的无偿平台的相关规定，本质上社区共享民宿不应该适用《电子商务法》的相关规定，但可以根据一般的社交平台的相关规定来界定共享民宿参与者之间的法律关系，平台与供需双方的法律关系可以适用避风港原则来界定。对于C2C商业共享民宿的参与者之间的法律关系，除了应该依《电子商务法》界定其线上监管和交易的内部关系之外，还应该根据《办法》的相关规定明确其线下运营中的供需双方交易关系以及相关外部监管关系。对于伪共享民宿B2C模式，其法律关系更为复杂，已经不是民宿共享法律关系，可能涉及更为复杂的产权共享以及房地产的投资和开发、酒店旅馆等的相关法律规定。《服务规范》虽然对共享住宿、平台企业、房东、房客等行业术语进行了明确界定，并对平台企业、房东和房客三方主体进行了相应约束和规范，但相关的规定不明确，且其软法性显然没有强制约束力。简而言之，目前在民宿共享的相关法律规范缺失的情况下，如何界定不同商业模式的共享民宿参与者之间的法律关系的确比较困难，需要进一步完善相关的立法。

（三）共享民宿的法律责任机制不健全

因共享民宿缺乏专门的法律规范，共享民宿主体之间的法律关系不明，其相应的法律义务不确定，责任难以落到实处。首先，民宿业主的责任机制不完善。共享民宿责任可以分为积极责任或是法定义务或约定义务，是指民宿业主应该主动去履行的责任。比如共享民宿不仅要依《电子商务法》的规定履行电商的法定义务，还应遵守线下《办法》相关的规定接受行政监管的义务，同时根据《要求与评价》《服务规范》进行经营管理，依约定对游客提供服务。表面上民宿业主应该履行不少积极责任，但实际上因为没有相应的机制去落实这些责任，相关的责任规定也就只能流于形式形同虚设。对于业主的消极责任主要指其违法或是违约应该承担的后果，是不履行积极责任的法律后果。目前，不论是共享民宿与消费者的民事纠纷还是民宿业主逃避监管的行政责任，都缺乏有效的实施机制，导致共享民宿业主的责任流于形式。^[28]其次，共享平台的责任机制不完善。《电子商务法》第27条至第46条规定了不同的共享平台在交易过程中应该承担的市场准入审核、交易安全、交易合法性等各类相应的法定义务，以及对用户信息审核的义务。根据《电子商务法》的规定，原本由出租人和承租人之间进行的身份信息审核和沟通转由共享平台代替，而且共享民宿的房源方难以准确定位到个人，且基数较大，要像传统酒店行业一样进行工商登记、卫生许可、公安消防管理难度也比较大，但不能因此而免于监管。因此，只能依赖共享平台的注册环节对房东房客的身份和房源信息进行审核，但是此项工作因没有统一强制执行的具体标准，不同共享平台为了竞争需要对市场准入的注册要求可能不同，因此对共享平台的责任也缺乏相关义务要求，因而难以落实。比如有些平台在用户注册登记时没有严格实名验证，以至于房东和房客都有可能提供了虚假的身份信息，为共享民宿的交易带来了潜在的风险。客观上，共享平台只能对供需双方的身份进行形式审查，但信息内容的真实性和客观性很难核实，其法定监管责任也就很难落实。最后，外部责任机制缺失。共享民宿作为一种新业态，涉及网络信息、电子支付、旅游、农业、文化、公安、卫生、工商、税务、社区、村镇等多个部门主管的领域，各监管主体之间缺乏联合统一的合作协调执法机制，导致共享民宿监管主体的缺失。相关法律规范的缺失导致外部行政监管无法可依，共享民宿的运营在某种程度上处于放任自由的运行状态，其外部责任也就难以落到实处。