共享经济多元善治新机制的建立

（一）多元善治新治理机制的理论基础

美国学者莱斯特·萨拉蒙（Lester M.Salamon）以委托—代理理论和网络理论为依据，提出了一种“新治理”的理论视角。“新治理”的基本主张就是用复杂的组织结构网络去重新审视理性官僚等级制度，提倡公、私部门合作，采取协商、说服、赋权的手段去解决问题，并且强调政府应当在公私部门合作网络建构的过程中，在协商、说服和赋权的手段运用中发挥引导者的角色。这种引导者的角色扮演最终是通过经由政府工具的创新使用来实现的。事实上，“新治理”的理论视角为当下各国各级政府有效克服准公共产品的负外部性问题提供了一种可供参考的行动指南。^[67]作为公共性的建构主体，政府、市场、社会和个人都是不可或缺的部分。从个人角度来说，公共性的内涵本意就是众多个人所形成的合集，个人构成了公共性的微观基础。但是个人由于力量的微弱性和分散性，其只能形成个体意义的公共想象和趋向性行动，始终停留在私人行动逻辑中，并不能构成公共性的现实主体。从市场角度来说，虽然其弥合了个体分散的不足，形成了较多正式组织化的企业或集团，但此状态的公共性根本上服务于营利性活动，不能看作公共性建构的常态化主体。从政府角度来说，在个体让渡私人权力构成公共权力的契约中，政府已然成为合法获得公共权力的主要力量，但公共权力一旦成熟，则具有自身结构化的独立运作机制，并且公共权力如果运作失当，就容易成为压抑个人、市场和社会活力的力量。社会公共性则有个人、市场和政府所不具有的特性，它更多地是从下而上形成的有组织、常态化和非权力性的力量。^[68]

著名的民营化专家萨瓦斯在对提供公共物品的公有企业进行了多年研究后，总结出公有企业生产效率低下、产品服务质量差、持续亏损、管理体制僵化、缺乏对公众意见的回应等14条“症状”，并声称具备其中一项即可作为民营化对象。^[69]因此，在公共产品供给手段的选择上，需要摆脱对于单一的政府机制的依赖，寻求一种更多样化的手段选择。在传统的管理理念中，公共管理部门就是指政府，而政府被认为是公共物品的唯一提供者。詹姆斯·罗西瑙认为，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各类人和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要并实现各自的愿望。^[70]在实现社会公共事务的治理范式中，治理主体是多元的，非政府组织甚至私人组织也被认为是重要的治理主体之一。它们之间的关系不是统治与被统治的关系，政府与其他社会主体之间应该是建立在合理分工基础上的伙伴式的合作关系。如在公共物品领域，为了增加公共物品的数量，提高公共物品的质量，对那些由政府提供的缺乏效率的项目，政府可以对非营利组织予以充分的赋权和支持，对非营利组织的服务供给采取资金补贴、订立合同、特许经营、公私合营、政府购买、贷款和贷款担保等多种形式，与其他社会主体合作提供公共物品。因此，通过法律的形式确定公共和私营部门如何共同分担社会公共服务职责就成为改善公共物品供给的重要措施。^[71]这种多样化选择有多种形式，既包括在政府主体的基础上引入新的供给机制和手段，进行改革政府供给模式的探索，也包括打破政府作为单一主体的地位，形成有着多种供给主体的新供给模式。^[72]因此，准公共产品类的多元善治治理新机制是在政府主导下，正式与非正式的供给相结合，以及多方主体共同参与的协同共治机制。

（二）准公共产品类共享经济多元善治的内涵

一般来说，在公共部门共享经济应用包括四个角色：共享平台、提供商、消费者和监管机构。尽管公共部门可能不应同时承担所有四个角色，但在特定的共享经济场景中可能会发生这种情况，即共享平台作为公共部门之间合作的一种形式和其他利益相关者。^[73]准公共产品类共享经济可以创新和改进公共服务体系建设，有助于公共服务均等化的落实，但准公共产品的负外部性问题却是当代社会治理中不可回避的重要议题，准公共产品类共享经济也不例外。可以说，在全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代，如何有效应对准公共产品的负外部性并对其带来的各种社会问题进行有效的治理已经成为政府社会治理的重要内容。^[74]特别是当共享单车等准公共产品类共享经济的负外部性问题日益彰显时，更是对政府治理提出了严峻的考验。

在公共领域中，共享经济作为一种新的市场资源配置方式，可以探索政府与市场对其共同治理的共享机制，建立政府管平台，平台管社群的共同治理机制。政府的外部监管与共享经济网络社群的内部监管相结合，确保责任落到实处。因此，共享平台不仅要对网络社群进行自律监督，也要接受政府对其的监督管理。有学者提出共享平台作为社会中间层，应与政府一道建立对公共资源共享经济的“合作监管+自律监管”的共同治理的共享模式，即政府和共享平台公司对公共事务的权力分享机制。政府和共享平台扮演不同的角色，政府对公共资源的配置制定目标和预期结果，而共享平台企业就如何实现这些目标和达成预期值制定具体解决方案和行业标准并付诸实施。^[75]因此，在公共资源的配置过程中，可以适当地引入市场因素，但政府与市场的关系并不是非此即彼的对立关系，政府解决不了所有的市场问题，而市场也不可能完全取代政府。简而言之，准公共产品的供给应建立市场、政府和社会多方主体共同参与的多元善治治理机制。因此，对公共资源的共享经济模式应该建立在，提供者或是经营者、消费者或需方、社会大众、共享平台、政府，以及共享平台自律监督与政府监管的共享机制的基础上。

（三）完善准公共产品类共享经济的市场准入机制

共享平台的权利和“权力”范围如何，是否应受到政府的管制，是共享经济发展过程中必须解决的法律问题。共享经济作为闲置资源的再配置模式，当然并不意味着其可以随意进入任何领域。理论上，对于适用于负面清单管理的领域，清单之外不需要审批核准的，市场主体可以依法自由进入相关共享经济领域。因此，只要不涉嫌违法，对于非政府管制的竞争性领域，共享平台公司的共享经济正常合法的经营活动应该不受政府的管制，但在公共资源领域以及受政府管制的领域，为了避免“公地悲剧”的发生，维护社会经济的安全和稳定，政府有必要对共享平台公司及共享经济的商业行为进行监管，共享平台公司的权利和“权力”，以及供需方的权利此时就应该受到限制，并应承担相应的社会责任。因此，应该明确共享经济利用市场机制参与准公共产品的供给只是对政府供给的一种补充。在共享经济市场准入的问题上，共享经济模式对公共资源的配置机制，在于可利用共享机制为市场与政府对公共资源精准配置探索一种新的共治模式。

对网约车类共享经济的市场准入的开放意味着让市场参与公共交通资源的配置，有市场竞争也就在所难免，但公共交通作为准公共产品受道路资源限制不具有完全的竞争性，因而网约车作为公共交通的一种补充，完全市场化是不可取的。这大概就是世界上几乎所有国家对私家车通过共享平台进入出租车市场持否定态度的根本原因。因此，为解决公共交通问题，政府应该大力发展公共交通确保民生的基本需求，而不是通过网约车的完全市场化让私家车直接参与公共交通资源的配置。网约车的运力有限但会占用道路公共资源导致拥挤效应降低资源的配置效率，无限制地鼓励私家车参与公共交通运输占用道路公共资源会恶化交通秩序造成拥堵。良好的制度设计可以促进资源的优化配置，但制度缺陷可能导致资源配置的不公、浪费和低效。一般的，对于大城市而言，人多车多路少，应该以大众公共交通为主，对网约车类共享经济应该适当控制。对于中小城市，人口相对较少就业较困难，大众公共交通不发达，发展网约车不仅可以解决公共交通资源不足的问题，而且可以促进就业。各地政府应该在发展公共交通的基础上，因地制宜地选择适合当地发展的网约车类共享经济，但对于公共资源的共享，政府应依法采取必要的管制措施，防止发生“公地悲剧”。维护公众利益和社会经济安全秩序是政府的职责所在，如果市场秩序和消费者的利益受到伤害，那么政府的不作为肯定是不合适的。^[76]对于需要政府审批的企业投资项目的范围，政府对清单上的领域行使审批权，只有符合法定条件的主体才能从事相应的准公共产品类共享经济的交易。在私权领域，原则上可以依“法不禁止即自由”的原则实现共享。

（四）完善准公共产品类共享经济多元善治的治理新机制

在共享经济领域中，公共部门主要是作为共享经济中的监管机构，包括其对客户（或消费者）、服务提供商和共享平台所扮演的角色。公共部门的根本目的和动机以及存在的理由被称为公共价值，公共价值观的典型例子包括对公民的责任、效率、效力和公平。共享经济这种新经济的服务形式正在私营部门以及公共部门领域展开新的探索。共享经济对公共部门既是挑战也是机遇，不受监管的共享经济的公共服务可能挑战现行公共部门的监管秩序，比如，共享网约车乘车共享服务挑战了行政垄断下的出租车服务。政府公共部门对共享经济除了制定政策履行监管职责之外，还可以通过支持、鼓励和积极参与共享经济或促进经济合作提供公共服务而提高效率。例如，公共部门可以积极地通过共享经济平台提供诸如机械之类的商品租赁服务。^[77]这种市场与政府合作共治的模式切合了共享经济的理念，为市场参与公共资源配置找到了理论和实践的依据。应该强调的是，共享平台只是为资源配置提供信息服务，不涉及社会资源的增减。

实践经验证明，市场解决不了公共产品和准公共产品的供给问题，市场化最终可能导致对公共产品配置的异化。共享经济模式对公共资源的配置机制，在于可利用共享机制为市场与政府对公共资源配置探索一种新的共治模式。但共享平台作为一种网络技术，对资源的配置只能提供信息服务和配置方案，无限放大“互联网+”的经济功能不利于共享经济参与准公共产品的发展和建设，任何经济模式的发展最终都离不开实体经济或产品和服务的支持，“互联网+”也一样需要以产品和服务为依托。准公共产品涉及基本的民生问题具有公益性，政府有职责确保公共资源的公平配置。因此，市场对公共资源的共享新机制应该受到限制，不应该采取完全开放的市场竞争模式。对于公共资源的共享来说，应该建立共享平台自律监管与政府合作共治的共享经济模式，但应该明确市场与政府在公共领域的共享经济模式中的作用和地位，建立科学、合理和合法的多元善治的共享经济治理新机制。准公共产品类共享经济治理的最终目标应该是：促进社会力量协同参与社会公共产品的供给，提升公共产品的供给数量与质量，增加社会力量有序参与社会公共事务管理的机会，优化社会资源的配置结构，维护社会稳定、实现社会繁荣。

【注释】

[1]19世纪80年代，德国著名经济学家瓦格纳在对许多国家公共支出资料进行实证分析的基础上得出了一项法则：即当国民收入增长时，财政支出会以更大的比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GDP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长。该法则被后人归纳为“瓦格纳法则”，又被称为“政府活动扩张法则”。

[2]代明、袁沙沙：“国内外城市社区服务研究综述城市问题”，载《城市问题》2010年第11期。

[3]贾晓璇：“简论公共产品理论的演变”，载《山西师大学报（社会科学版）》2011年第3期。

[4]王爱学、赵定涛：“西方公共产品理论回顾与前瞻”，载《江淮论坛》2007年第4期。

[5]秦颖：“论公共产品的本质——兼论公共产品理论的局限性”，载《经济学家》2006年第3期。

[6]代明、袁沙沙：“国内外城市社区服务研究综述城市问题”，载《城市问题》2010年第11期。

[7]秦颖：“论公共产品的本质——兼论公共产品理论的局限性”，载《经济学家》2006年第3期。

[8]Sara Hofmanna et al.，“The Public Sector's Roles in the Sharing Economy and the Implications for Public Values”，Government Information Quarterly，2019（36）：2.

[9]秦颖：“论公共产品的本质——兼论公共产品理论的局限性”，载《经济学家》2006年第3期。

[10]陈其林、韩晓婷：“准公共产品的性质：定义、分类依据及其类别”，载《经济学家》2010年第7期。

[11]姜宁：“从‘共享单车’的监管看政府如何在分享经济中发挥作用”，载《河北学刊》2017年第4期。

[12]贾晓璇：“简论公共产品理论的演变”，载《山西师大学报（社会科学版）》2011年第3期。

[13]王爱学、赵定涛：“西方公共产品理论回顾与前瞻”，载《江淮论坛》2007年第4期。

[14]姜宁：“从‘共享单车’的监管看政府如何在分享经济中发挥作用”，载《河北学刊》2017年第4期。

[15]滕世华：“公共治理视野中的公共物品供给”，载《中国行政管理》2004年第7期。

[16]秦颖：“论公共产品的本质——兼论公共产品理论的局限性”，载《经济学家》2006年第3期。

[17]姜宁：“从‘共享单车’的监管看政府如何在分享经济中发挥作用”，载《河北学刊》2017年第4期。

[18]代明、袁沙沙：“国内外城市社区服务研究综述城市问题”，载《城市问题》2010年第11期。

[19]陈其林、韩晓婷：“准公共产品的性质：定义、分类依据及其类别”，载《经济学家》2010年第7期。

[20]陈其林、韩晓婷：“准公共产品的性质：定义、分类依据及其类别”，载《经济学家》2010年第7期。

[21]秦颖：“论公共产品的本质——兼论公共产品理论的局限性”，载《经济学家》2006年第3期。

[22]滕世华：“公共治理视野中的公共物品供给”，载《中国行政管理》2004年第7期。

[23]“坚持共享发展——‘五大发展理念’解读之五”，载http：／／theory.people.com.cn／n1／2015／1224／c40531-27969090.html，访问日期：2016年7月30日。

[24]“习总书记谈‘五大发展理念’之五：共享发展”，载http：／／www．whb.cn／zhuzhan／kandian／20151114／43025.html，访问日期：2016年7月29日。

[25]樊丽明、石绍宾：“公共品供给机制：作用边界变迁及影响因素”，载《当代经济科学》2006年第1期。

[26]王全兴：《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第51页。

[27]Malhotra and Arvind，“The Dark Side of the Sharing Economy…and How to Lighten It”，Communi⁃cations of the ACM，Nov 2014，Vol.57，Issue 11，p.27.

[28]高秉雄、张江涛：“公共治理：理论缘起与模式变迁”，载《社会主义研究》2010年第6期。

[29]许龙飞：“共享式参与：社会公共性与城市空间治理——基于‘空间尴尬症’的研究”，载《实习与实践》2018年第9期。

[30]陈其林、韩晓婷：“准公共产品的性质：定义、分类依据及其类别”，载《经济学家》2010年第7期。

[31]高秉雄、张江涛：“公共治理：理论缘起与模式变迁”，载《社会主义研究》2010年第6期。

[32]姜宁：“从‘共享单车’的监管看政府如何在分享经济中发挥作用”，载《河北学刊》2017年第4期。

[33]Sara Hofmanna et al.，“The Public Sector's Roles in the Sharing Economy and the Implications for Public Values”，Government Information Quarterly，2019（36）：3.(www.xing528.com)

[34]Sukumar Ganapatia and Christopher G.Reddick，“Prospects and Challenges of Sharing Economy for the Public Sector”，Government Information Quarterly，2018（35）：82.

[35]Sara Hofmanna et al.，“The Public Sector's Roles in the Sharing Economy and the Implications for Public Values”，Government Information Quarterly，2019（36）：3.

[36]王爱学、赵定涛：“西方公共产品理论回顾与前瞻”，载《江淮论坛》2007年第4期。

[37]高秉雄、张江涛：“公共治理：理论缘起与模式变迁”，载《社会主义研究》2010年第6期。

[38]姜晓萍、吴菁：“国内外基本公共服务均等化研究述评”，载《上海行政学院学报》2012年第5期。

[39]Sukumar Ganapatia and Christopher G.Reddick，“Prospects and challenges of sharing economy for the public sector”，Government Information Quarterly，2018（35）：81.

[40]樊丽明、石绍宾：“公共品供给机制：作用边界变迁及影响因素”，载《当代经济科学》2006年第1期。

[41]［加］汤姆·斯利：《共享经济没有告诉你的事》，涂颀译，江西人民出版社2017年版，第172页。

[42]高秉雄、张江涛：“公共治理：理论缘起与模式变迁”，载《社会主义研究》2010年第6期。

[43]陈其林、韩晓婷：“准公共产品的性质：定义、分类依据及其类别”，载《经济学家》2010年第7期。

[44]贾晓璇：“简论公共产品理论的演变”，载《山西师大学报（社会科学版）》2011年第3期。

[45]［美］雷切尔·博茨曼、路·罗杰斯：《共享经济时代：互联网思维下的协同消费商业模式》，唐朝文译，上海交通大学出版社2015年版，第107页。

[46]Clark 1976，1980；Dasgupta and Heal，1979，转引自［美］雷切尔·博茨曼、路·罗杰斯：《共享经济时代：互联网思维下的协同消费商业模式》，唐朝文译，上海交通大学出版社2015年版，第11页。

[47]涂晓芳：“公共物品的多元化供给”，载《中国行政管理》2004年第2期。

[48]［加］汤姆·斯利：《共享经济没有告诉你的事》，涂颀译，江西人民出版社2017年版，第170页。

[49]高秉雄、张江涛：“公共治理：理论缘起与模式变迁”，载《社会主义研究》2010年第6期。

[50]高秉雄、张江涛：“公共治理：理论缘起与模式变迁”，载《社会主义研究》2010年第6期。

[51]涂晓芳：“公共物品的多元化供给”，载《中国行政管理》2004年第2期。

[52]高秉雄、张江涛：“公共治理：理论缘起与模式变迁”，载《社会主义研究》2010年第6期。

[53]Bryant Cannon and Hanna Chung，“A Framework for Designing Co-Regulation Models Well-Adapted to Technology-Facilitated Sharing Economies”，31 Santa Clara High Tech.L.J.，23（2015）.54.

[54]Politics，Book IICh.3；1261b.30，转引自［美］埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第11页。

[55]陈其林、韩晓婷：“准公共产品的性质：定义、分类依据及其类别”，载《经济学家》2010年第7期。

[56]刘艳：“博弈论视角下准公共物品私人自愿供给研究——以民间图书共享为例”，载《图书馆工作与研究》2019年第8期。

[57]姜晓萍、吴菁：“国内外基本公共服务均等化研究述评”，载《上海行政学院学报》2012年第5期。

[58]贾晓璇：“简论公共产品理论的演变”，载《山西师大学报（社会科学版）》2011年第S2期。

[59]姜晓萍、吴菁：“国内外基本公共服务均等化研究述评”，载《上海行政学院学报》2012年第5期。

[60]高秉雄、张江涛：“公共治理：理论缘起与模式变迁”，载《社会主义研究》2010年第6期。

[61]涂晓芳：“公共物品的多元化供给”，载《中国行政管理》2004年第2期。

[62]贾晓璇：“简论公共产品理论的演变”，载《山西师大学报（社会科学版）》2011年第S2期。

[63]高秉雄、张江涛：“公共治理：理论缘起与模式变迁”，载《社会主义研究》2010年第6期。

[64]姜晓萍、吴菁：“国内外基本公共服务均等化研究述评”，载《上海行政学院学报》2012年第5期。

[65]Sara Hofmanna et al.，“The Public Sector's Roles in the Sharing Economy and the Implications for Public Values”，Government Information Quarterly，2019（36）：2.

[66]唐清利：“‘专车’类共享经济的规制路径”，载《中国法学》2015年第4期。

[67]郑家昊、李庚：“准公共产品负外部性有效治理的政府责任及工具创新——以共享单车为例”，载《天津行政学院学报》2018年第2期。

[68]许龙飞：“共享式参与：社会公共性与城市空间治理——基于‘空间尴尬症’的研究”，载《实习与实践》2018年第9期。

[69]王爱学、赵定涛：“西方公共产品理论回顾与前瞻”，载《江淮论坛》2007年第4期。

[70]［美］詹姆斯·N.罗西瑙主编：《没有政府的治理》，张胜军等译，江西人民出版社2001年版，第4～5页。

[71]滕世华：“公共治理视野中的公共物品供给，”载《中国行政管理》2004年第7期。

[72]高秉雄、张江涛：“公共治理：理论缘起与模式变迁”，载《社会主义研究》2010年第6期。

[73]Sara Hofmanna et al.，“The Public Sector's Roles in the Sharing Economy and the Implications for Public Values”，Government Information Quarterly，2019（36）：3.

[74]郑家昊、李庚：“准公共产品负外部性有效治理的政府责任及工具创新——以共享单车为例”，载《天津行政学院学报》2018年第2期。

[75]Florian Saurwein，“Regulatory Choice for Alternative Modes of Regulation：How Context Matters”，33 L.＆POL Y.，2011，pp.334，337～341.

[76]Bryant Cannon and Hanna Chung，“A Framework for Designing Co-Regulation Models Well-Adap⁃ted to Technology-Facilitated Sharing Economies”，31 Santa Clara High Tech.L.J.，23（2015）：54.

[77]Sara Hofmanna et al.，“The Public Sector's Roles in the Sharing Economy and the Implications for Public Values”，Government Information Quarterly，2019（36）：1.