现代治理作为新型的管理模式，强调其目标的公共性或共同性，权力运用之民众参与性、多元性、非正式规则性，以及多中心主义等理念，是对正统单一行政管理权力之权威的突破和超越，也是回应社会经济发展的新的行政管理机制。政府治理通过市场与社会的参与，建立公共善治的共享机制，并通过社会中间层的分权机制有效缓解市场与政府之间的对立。政府治理调控的非正式规则的软法和行政执法先导的处理机制，回应了社会经济发展的实质正义的价值目标。20世纪90年代以来，为回应时代需求，治理理论以其平等、合作、多中心和网络化为现实情况的紧张提供了新的视角。治理理论是对公共事务复杂化的回应，是对单中心管理范式的挑战，也是对政府和市场两种协调机制的超越。政府内外各种关系相互交织，形成复杂、多元的网络化格局。在这一格局中，政府权威被日益分解，政府权力的影响力降低。基于“政府治理”理论，俞可平教授指出，“统治”由政府行为组成，其权威是政府，施威方式是通过自上而下的发号施令，施威领域以国界之内为限；“治理”则是由公民社会组织承担的公共管理，以及民间组织与政府部门合作进行的公共管理活动，其权威不一定是政府机关，而主要通过合作、协商的方式建立伙伴关系，确立共同目标等方式来实施对公共事务的管理，是一个上下互动的管理过程。“治理”的目的旨在最大限度地增进公共利益。政府治理理论观念的转变在于抛弃“管理”概念的单极威权的气势，而从服务行政的角度，强调行政的服务性和互动合作性。[4]公共行政本身要实现一定的价值，如秩序、安全、效率和正义等。行政决策和执行不得不对各种价值进行平衡，公共行政的艺术就是在多元价值不可避免的冲突中作出满足各利益主体的决策。行政因为公共治善而存在，行政之目的是为了促进和最大化自由、平等、民主、正义等基本价值。从人道目的论角度看，所谓国家权力的内谋和平与外抗敌侮，也不过是把侧重点放在满足生活目的之“社会与物质条件”之维度而已。现代行政权力从自由主义的消极领域转向了积极能动地介入社会生活，为民众谋求更好的生存与自由环境、更好的物质生活条件。[5]治理对于政府更有效地为社会公众提供公共服务，在满足人们的实质正义要求方面起到了不可替代的作用。行政正义的最终合理性和正当性的根基就在于强调人的价值、人的尊严和人的权利。行政正义的价值体现就在于强调对人的尊重、对人正当需求的满足。[6]
西方的现代治理理论是兴起于20世纪70、80年代社会科学的研究范式，20世纪90年代以来，政府内外各种关系相互交织，形成了复杂、多元的网络化格局。西方学者认为治理理论是对公共事务复杂化的回应，是对单一管理范式的挑战，也是对政府和市场两种协调机制的超越。治理理论为回应时代需求，以其合作、协商、多元化、多中心和网络化等方式对现实社会、政治、经济、文化以及国际关系各领域提供了新的视角。世界银行认为，治理是为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式，利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。主张为公共事务处理提供一个可靠而透明的框架，良好的治理应该会促进非政府机构，尤其是私营企业的参与。[7]经济合作与发展组织发展援助委员会扩展了世界银行的治理观，认为治理是为经济和社会的发展，运用政治权威管理和控制国家资源。公共管理机构应为经济的运作创造必要环境，提倡健全行政管理、尊重法律和廉洁负责的政府。经济合作与发展组织的成员有责任将对其发展促进与援助，并与自由主义模式的推行联系在一起。[8]联合国发展计划署认为“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人民，使其成为整个过程的支配者”。[9]治理是使相互冲突的不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，是公私机构管理事务的诸多方式的总和，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。[10]世界银行、经济合作与发展组织发展援助委员会和联合国发展署对“治理范围”的界定较为狭隘，主要指“权力”在公领域对经济与社会资源配置过程中的运用，但其承认治理是正式制度和非正式制度相结合的管理机制。全球治理委员会对“治理范围”的定义更宽泛全面，把公共的和私人的，集体的和个人行为的层面，以及治理的措施、政治决策的纵横模式都包罗在内。[11]但其仅把治理界定为一种“非正式制度”和“一个过程”，不利于“治理”在实践中有效、合法地运用。(www.xing528.com)
学者对治理也有不同的解读。罗茨在《新的治理》中列举了治理的六种定义：即“作为最小国家的管理活动的治理”“作为新公共管理的治理”“作为善治的治理”“作为公司管理的治理”“作为社会控制体系的治理”“作为自律组织网络的治理”，建立以协商、合作为特性的政府、市场、社会互动模式。[12]青木昌彦认为治理机制的重要命题就是：“即便在发达的市场经济中，私有产权和合同也不仅仅由正式的法律系统来执行。各种各样的治理机制，无论是私人的还是公共的，正式的还是非正式的，作为制度安排的复合体都同时发挥作用。”[13]罗西瑙认为治理与统治不同，治理是由共同目标支持的过程，目标未必出自正式规定和合法的职责，也不一定依靠强制力量迫使别人服从。治理既包括政府正式机制，也包含非正式、非政府的机制。这些管理不一定需要政府参与，也无须依靠国家的强制力量来保证实现。非政府治理虽未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。[14]威廉森认为治理，是一种利用实现共同利益的机会来化解潜在冲突的秩序工具。[15]综合世界各类国际组织及学者对“治理”的界定，不论内涵与外延都很丰富，各具特色但也不乏共性。不论是官方还是学界，对“治理”的基本共识主要是：治理是一种新的多元化管理机制。治理的基本特征是：多元主体参与权力运作，规则范式的多元化，以及工作方式的多样化，是以社会公共性或共同性为目的的一种秩序建设和维护的管理模式。
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