中日城市规划法比较：结语与研究

本部分以“中日城市规划基本法之比较”为题，展开探讨，由此作为全书的结语。在现代社会中，城市规划是最为活跃的领域，城市规划法也成为重要的法律部门。当下的中国，城镇建设方兴未艾，新型城镇化战略、多规合一政策等更加有力地推动着城市规划的发展。这与20世纪七八十年代的日本有着相似之处。日本现行的《城市规划法》形成于这个时期，一路走来，逐渐成熟。他山之石，可以攻玉。比较考察中日城市规划法是有意义的。为讨论方便，此处将日本的《城市规划法》和中国的《城乡规划法》视作两国城市规划的基本法，并以其为对象，就基本问题作一比较考察。

一、 结构与沿革

一看日本《城市规划法》和中国《城乡规划法》，就会发现两法的条文数和长度有数倍之差。《城市规划法》有法条150条，而且各条都很长，是一部厚重的法律文本。而《城乡规划法》仅有70条，而且每条都较短，整部法律显得很薄。《城市规划法》分总则、城市规划、城市规划限制等、城市规划项目、社会资本整备审议会之调查审议与都道府县规划审议会等、杂则、罚则和附则这八个部分。《城乡规划法》由七章构成，分别是总则、城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡规划的修改、监督检查、法律责任和附则。两法都有总则、罚则(法律责任)、附则，但在核心内容方面，结构框架迥然。《城乡规划法》从城乡规划的制定、实施、修改，再到监督检查，从纵向流程来编排内容。而《城市规划法》关注并列而立的几大中心内容，如城市规划的本体、限制、项目、组织，横向安排章节。城市规划法是涉事广泛、紧贴现实的法律，如像《城乡规划法》那样，只关注“城乡规划”本体的话，在内容上难免会失之偏颇。从宏观的结构来说，《城市规划法》内容丰富而具体，是部成熟的基本法，而《城乡规划法》是部简洁的基本法。

一般认为，日本城市规划法发端于1888年的《东京市改正条例》(内阁颁布的敕令)。1919年，议会制定了面向全国的、名称为《城市规划法》的法律。该法建立了简单的土地区划制度，显现出法律的近代化。在历经1923年、1946年两次“特别城市规划法”之后，全新的《城市规划法》于1968年诞生。新法在经过1992年、2000年两次较大修改后，发展成现行的《城市规划法》。也就是说，现行的日本《城市规划法》制定于1968年，具有50余年的历史。而日本整个城市规划法制经过了130年的发展，积累了丰富的经验。这条漫漫发展之路成就了《城市规划法》的厚重和成熟。中国的城市规划法始于1984年国务院公布的《城市规划条例》。五年后的1989年，该条例被全国人大制定的《城市规划法》所取代。为统筹发展城市和乡村，2007年全国人大废止了《城市规划法》，制定了新的《城乡规划法》。这样，中国的城市规划法在经历两次废旧立新之后，形成现在的《城乡规划法》，历史总长也就30余年。不长的历史或许也是《城乡规划法》之所以简洁的原因之一。

1949年中华人民共和国成立。在1976年以前的时代，政府通过党的政策和行政机关的通知来管理社会。在之后的时代，法逐渐被重视。后来于1999年，“法治国家”被明确写进了宪法。现在，党中央以十八届四中全会为契机，决心全面推进法治国家建设。但中国法制的成熟往往容易被中国共产党或国家对法的态度所左右。法治意识在党内和国内虽然有所增强，但仍有很大进步空间。表现之一就是，国务院部门起草法律草案，掌握立法主导权的部门立法现象突出，人大掌握立法主导权的人大立法、专家起草法律草案并充分尊重专家意见的专家立法尚未成为主流。《城乡规划法》与以前的《城市规划条例》《城市规划法》一样，都是国务院的相关部门起草，经过国务院审议通过后提交全国人大，在经过人大代表的审议通过后生效。部门立法有两个特征。一是重视权力的分配。有什么权限，权限程度如何，以怎样的形式向哪级政府和哪个行政机关分配，成为部门立法时考虑的首要问题。其中，许可权最受重视。在社会管理中，许可权和处罚权极为重要。基于居高临下之权力意识而形成的行政法，被学界称为管理法，即行政机关身居高位，通过权力管理和控制社会和国民。在中国，尤其是在行政法领域，有管理法传统。《城乡规划法》沿袭了这一传统，其最大目的是通过在政府、行政机关之间较好地分配权力，由此妥善管理控制该领域的事项、社会和公民。第二个特征是内容简洁。条文少而短，容易阅读。这也便于一线执法人员执法。但是，因为简洁，就形成了很多的法律空白。但行政机关可以通过自我解释来填补法律空白，在此具有主导权，所以对行政机关并没有太大的不利。简单说，部门立法是使《城乡规划法》成为简洁型管理法的重要原因。

近代以来，日本法学习大陆法系，二战后又受到美国法的强烈影响，博采实体法和程序法之长，均衡发展，因其呈现均衡规范之像，故可称之为规范法，即经验丰富的、不左不右的成熟法，不偏不倚、细致入微地让事物得以规范化。在《城市规划法》中，既有开发许可制，又有建筑确认制、建筑协定等；既有都道府县决定的城市规划，又有市町村决定的城市规划；行政机关作决定的同时，又充分尊重居民和专家的意见(如在第21条之2中，有与城市规划决定或变更相关的权利人的提案权)；传统行政机关发挥作用的同时，城市规划审议会这样的组织也发挥重要作用。此外，在完善这样的制定法的同时，也逐步形成城市规划法判例。大陆法系与英美法系已处于相互融合的趋势之中，而日本法就是此融合的一大表现。总之，从宏观角度说，日本《城市规划法》是成熟型规范法。

当下中国发生着巨变。因为经济表现最为活跃，所以至今频繁修改的是与经济紧密关联的法。城市规划具有不逊于经济的活跃性，且与经济关系紧密，所以应该与经济同步共进。《城乡规划法》应该对城市规划的活跃性迅速做出反应，朝着具有较强实效性方向不断完善。在全面推进依法治国、推进新型城镇化的背景下，《城乡规划法》肩负着更加重要的责任和期待，需要顺应实践需求，进行大胆而明确地进行修改。首先是从宏观视角出发，改变管理法这一性质。为此可以做以下三点：一是弱化权力视角，增强市场视角、国民视角。市场可以解决的问题，权力不介入。大量削减许可事项，更多地引入指导、契约等，实现治理手段多样，并更具柔性。城市规划必须以人为本。为此，应该大大重视公民参与。这几年，中国人的公民意识显著提高，为社会做贡献、承担社会责任的自觉性大大增强。城市规划是公民意识、公民参与的最佳领域，两者应该联手。二是增加程序法的成分。现行的《城乡规划法》有政府机关内部权力分配的程序，但进入机关前和走出机关后的程序不充分，特别是缺少听证等程序。这一方面需要着力补强。三是从重要制度出发，扩充内容。《城乡规划法》在土地区划、城市规划的种类与范围、建筑规制、开发许可、规划组织等方面，内容还很不足，需要增加。

日本《城市规划法》虽然是成熟型规范法，但并非完美。从宏观角度说，有以下几点：一是从结构、条文数与长度、关联法律条文援用多等情况来看，该法让人感觉繁琐，很难读。普通民众难免会对其有抵触情绪，即使是法律专业人士也要花很大心思，才能读懂。二是《城乡规划法》与《建筑标准法》关系过于紧密，影响了该法的独立性。如所谓的“集体规定”问题。两法在此关系太紧密了，可以考虑将《建筑标准法》中集体规定的内容转移至《城市规划法》中。

二、 目的与理念

日本《城市规划法》将“城市的健康发展与有序建设”“国土的均衡发展”“增进公共福祉”作为目的。另外，要求以“保持与农林渔业的协调”“保障健康而有文化的城市生活和有效的城市活动”“土地的合理利用”为基本理念来制定城市规划。中国《城乡规划法》的目的是“加强城市规划管理”“协调城乡空间布局”“改善人居环境”“促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。制定实施城乡规划时，必须遵守“城乡统筹”“合理布局”“节约土地”“集约发展”“先规划后建设”的原则。两法都分城市规划法与城市规划这两个阶段来规定目的与理念(原则)。两阶段的表述粗看不一，但其实有很多重合之处。这源于城市规划法与城市规划的关系。城市规划法的范围大于城市规划，其视野更为宏观，故其关于目的的用词也显得宏观。而关于城市规划的理念要用更显具体、更好理解的语言来表达。

关于目的理念的内容，两法表达不一，但有很多共通之处。都追求土地的合理利用、城市功能保障、国民生活水平的提高、国土的均衡开发等。但是，在这些宏观的共通点之下，也隐藏着不同之处。两法的关注点或重点有时不同。例如，都说国土的均衡开发，但日本强调的是与农林渔业的协调，而中国强调的是协调城乡空间分配、统筹考虑城乡。即日本追求产业的协调，而中国追求消除城市与农村的差异。历经长时间的发展，日本实现了近代化、现代化，城乡之间没有差异。但是，农林渔各行业之间还是存在差距，在国土开发和土地利用方面，仍然必须处理好城市与这些行业的关系。中国是个农业大国，农业现代化的历史还不是很长，加上其他各种原因，中国的城乡形成了巨大差距。为此，在规划领域需要强调消除城乡差距。实践中，农村也逐渐建起不少公共设施，道路、公共汽车也延伸到农村。但完全消除城乡差距绝非易事。

关于理念或原则，存在《城市规划法》上没有，《城乡规划法》上有的表述，即“先规划后建设”。这很容易让人想起德国的名言：无规划就无开发。这两句话是否完全相同，或者有什么区别，还需要探讨。但中日两国的差异在此显现。日本一直贯彻建筑自由原则。而在中国，自中国共产党执政以来，一直实行土地公有制，对土地开发的所有行为设置许可制。如前所述，城市规划和城市规划法的历史不长，虽然没有“无规划就无开发”这样的语言，但与土地有关的权限被政府机关牢牢掌握是事实。《城乡规划法》认可这一事实，并由此引导各类行为。因此不论从语言本身，还是从实际制度来看，“先规划后建设”与“无规划就无开发”还是有区别的。

三、 城市规划

城市规划法的中心内容自然是城市规划。中国《城乡规划法》、日本《城市规划法》都用较大篇幅规范了城市规划。下面分以下几项进行考察。

(一) 规划的类型

《城乡规划法》第2条规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”《城乡规划法》根据三个标准，将城乡规划分成三大类或三大块。第一，以城市规划的地域范围为标准，形成前段类型。城镇体系规划在全国或省、自治区、直辖市这样的大范围内，规划城市与镇的体系。城市规划、镇规划、乡规划、村规划在地域范围上都比城镇体系规划窄，但内容并不少。一般而言，全国的城镇体系规划是一个，各个省、自治区、直辖市各一个城镇体系规划，但城市规划、镇规划、乡规划就不计其数。第二，仅限于城市规划、镇规划，以内容的详细程度为标准，形成了中段类型。总体规划是宏观的蓝图。详细规划更具体，直接指导实务。第三，仅限于城市规划、镇规划，且仅限于详细规划，以更强的具体性和积极性为标准，形成后段类型。控制性详细规划是就工程项目，明确边界、限度、位置、范围等，就像告诫说“不能超过这个数字”“必须在这个范围内”那样，具体管制或引导城市开发和各种建设行为。修建性详细规划是为建设某个城市工程而制定的比控制性详细规划更加具体的规划。它与日本的城市建设项目规划相似。修建性详细规划与控制性详细规划关系特别。“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划”(第21条)。即前者比后者更具体，不能与后者相冲突，两者要吻合。另外，关于《城乡规划法》中的城市规划类型，不能忘记的是专项规划。《城乡规划法》第17条规定：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。”建设部《城市规划编制办法》就专项规划，列举了综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等(第34条)。根据前述第17条，专项规划是总体规划的内容，属于总体规划的范畴。这样，前述的详细规划也不能与专项规划相冲突。《城乡规划法》第34条规定：“城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为五年。”该条文在条文顺序上与前述条文相差很远，没有放在“规划的制定”章节，而是放在“规划的实施”一章，作为规划类型，给人以很强的唐突感。近期建设规划与前述修建性详细规划都是内容很具体的规划，但前者基于时间角度，后者基于地点，没有五年这一规划期限。从上得知，《城乡规划法》从多个角度对城乡规划进行了分类。(www.xing528.com)

日本《城市规划法》没有“分类”“种类”这样的文字表述，让人感觉没有对城市规划进行明确的分类。但是，学界有主张分类的学者，将城市规划分成以下十类：建设开发保护方针规划、市街地区域和市街地调整区域区分规划、地域地区规划、促进地区规划、闲置地利用促进地区规划、受灾市街地重建推进地域规划、城市设施规划、市街地开发项目规划、市街地开发项目预定地域规划、地区规划等。但是，做这样分类的学者不多。《城市规划法》第4条规定：“本法中的‘城市规划’是指与促进城市健康有序发展的土地利用、城市设施建设和市街地开发项目相关的规划。”对此条略加思考的话，似乎可以将城市规划分成土地利用规划、城市设施建设规划、市街地开发项目规划这三类。在此之上，《城市规划法》还要求城市规划应当规定城市规划区域开发建设与保护方针。综合上述情况可知，日本城市规划形成二重结构，一重是宏观层面的、具有高度指导意义的“方针”，一重是在“方针”指导下制定的内容较详细的一般规划。随着1992年城市规划法修改，市町村制定城市规划时也被要求有“方针”，城市规划的二重结构进一步牢固。为了维护居住环境，提高商业街的便利性，为了更加体现居民意愿，为了增进规划的精细度，1980年，《城市规划法》导入了“地区规划”，规定城市规划中可以规定地区规划。这又形成了一重，即在原来的一般规划之外，增设地区规划。从《城市规划法》对城市规划内容的规定出发，可以看到日本城市规划呈现三重结构，即从“方针”或总体规划，到一般规划，再到地区规划，它们在效果上呈现一重指导一重的纵向关系，在空间上呈现重合或者叠加关系。在城市规划法没有明确分类之意的背景下，上述三重也可以看成是三个类型。

分类是实务上、学界通行做法，通过分类，可以更容易地分析事物。在中国，《城乡规划法》进行了明晰的分类，主要分为总体规划和详细规划。据此，地方政府就编制《××市总体规划》《××详细规划》，并予以公布。国民、实务界人士无需费很大心思，就可以掌握规划情况。此种统括性与具体性兼备的城市规划文本在日本很少见，这或许缘于日本《城市规划法》没有进行清晰分类。现行《城市规划法》经历了几十次的修改，每一次的修改都是条文、内容的增加、删减、叠加、调整。如此频繁的修改使本法越来越难读。如果《城市规划法》能够适当导入分类制度，并根据分类制度，进一步捋顺法律关系，捋顺法律条文，这样，日本《城市规划法》将更加易读，更加亲民，从而在实践中发挥更大的作用。

(二) 规划内容

城市规划中应该写些什么。中国《城乡规划法》用三个条文(第13、 17、 18条)予以了回答，坚持了简洁性。而日本的《城市规划法》用四分之一的篇幅进行了较详细的回答，让人看得眼花缭乱。《城乡规划法》第13条规定：“省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。”第17条规定：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。”用很简单的条文规定了城市规划和镇规划的内容。

日本《城市规划法》第6条之2到第14条，约二十五条条文规定了城市规划的内容。简单说，前述十大类城市规划都是城市规划的内容，二十五条条文规定了这十大类的定义、内容、具体要求、作为规划标准的考量事项、规划的表现形式等。(1)地域地区制或地域地区规划、地区规划很重要。《城市规划法》首先列举了二十一类地域地区，对它们进行定义，并援用《建筑标准法》对它们提出要求。关于地区规划，首先规定地区规划的成立要件。(2)明确规定它的一般内容(名称、位置、面积、地区建设规划等)，接着，对应特别的条件设置特别的内容。(3)关于规划标准，规定与国家港湾规划或广域城市开发规划的协调性、各类城市规划的考量情形(例如，在地区规划中，考虑公共设施建设、建筑、土地利用的现状与将来)、居民享受健康而有文化城市生活等。(4)城市规划应该通过总括图、设计图、规划书来表达。规划图和规划书中的地域区分的表示必须让土地权利人容易看懂。

关于城市规划的内容，《城乡规划法》与《城市规划法》在条文的数量和长度方面，差异很大，但两者之间有相同之处：(1)都兼备宏观和微观两大视角。《城乡规划法》有“总体规划”，而《城市规划法》有“城市规划区域建设开发保护方针”。该方针包含以下内容。即决定区域区分时的方针、城市规划的目标、与土地利用或城市设施建设以及市街地开发项目相关的城市规划决定的方针。这比中国的“总体规划”还要宏观。(2)都重视用地分类制。日本《城市规划法》的“地区地域”制相当于一般所说的用地分类制。用地分类制是中国城市规划的基本手法，是城市规划的开始，总体规划中要规定用地分类的内容，但怎样规定，在哪些土地、哪个地区上划分，《城乡规划法》没有规定。住房和城乡建设部审查同意的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB5013-2011)就用地分类，详细规定了概念、种类等。在地方政府层面，上海市政府制定了《上海市城市规划管理技术规定(土地使用、建筑管理)》。日本的《城市规划法》对用地分类的种类、概念、位置等进行了详细规定。

(三) 规划的程序

城市规划或城乡规划是行政的一种。现代行政都建立在程序之上，规划都是在经过一连串步骤后，得以完成。《城市规划法》与《城乡规划法》主要规定了决定程序和变更程序。

1. 决定程序

根据《城市规划法》，都道府县和市町村有城市规划的决定权(第15条)，有时国土交通大臣有决定权(第22条)。这样就有都道府县作决定的程序和市町村作决定的程序。(1)关于都道府县的决定程序，第一步是都道府县起草草案。此时，市町村可以向都道府县建议草案的内容，而另一方面，都道府县也可以要求相关市町村在提供资料等方面进行必要的协助。还可以采取召开公共意见听取会等措施，听取居民意见。第二步是草案内容的广而告之。规划书及其理由必须给公众阅览两周。居民和利害关系人可以提出意见。第三步是听取相关市町村的意见，经过城市规划审议会的审议。第四步是对规划草案作出决定。第五步是公布决定，并供公众阅览，抄送相关市町村长。(2)关于市町村的决定程序，第一步是市町村起草，此时要采取召开公共意见听取会等措施，让居民意见得到反映。第二步是草案的广而告之，让公众可以阅览两周。第三步是经过城市规划审议会的审议。第四步是作出决定。第五步是公布决定，并为公众提供阅览，还要抄送给都道府县知事。

概观而言，《城乡规划法》对任何规划都成分四个阶段。即起草、公开听取意见、决定和公布。在听取意见和公告这两个方面，所有规划都一样。“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日”(第26条)。“城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划”(第8条)。起草与决定的程序因规划种类的不同而不同：(1)国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划；全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批(第12条)。(2)省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批(第13条)。(3)城市人民政府组织编制城市总体规划。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批(第14条)。县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批(第15条)。需要注意的是，《城乡规划法》为城镇体系规划和总体规划设置特别程序。即省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理(第16条)。这是人大参与规划制定的程序。(4)城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案(第19条)。镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案(第20条)。(5)乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意(第22条)。

从以上内容来看，《城市规划法》与《城乡规划法》在程序方面有一些不同：(1)《城市规划法》是从“都道府县”与“市町村”这一二分论来分配决定权，而《城乡规划法》是从中央政府，到省自治区，到市，到县，到镇，到乡，到村这一多层次来分配决定权。(2)《城市规划法》在二分论后，基于自治，规定自己的规划自己决定。而《城乡规划法》经常出现“报”一词，表示当地规划不由当地政府决定，而是由上一级政府决定。在中国，自治意识薄弱，基于中央集权思想，建立垂直性行政体系，重大事项不由当地决定，而由上级组织决定。这是中国政治的传统之一。(3)《城乡规划法》分情形导入了人大审议。而日本的议会与城市规划无关。日本在地方分权改革以前，都道府县决定城市规划被视为机关委任事务，是受委托从事国家事务，故地方议会不得参与。这样，城市规划由行政机关决定成为常识。但另一方面，《城市规划法》肯定了土地所有权人的提案权(第21条之2)，肯定了国土交通大臣的指示权(第24条)。所以，中日两国都坚持城市规划权的行政权属性，但与时俱进，不断提高城市规划的民主化水平。

2. 变更程序

《城市规划法》和《城乡规划法》对变更程序规定得比较简单。前者在第21条，后者在第47条、48条规定准用决定程序。但在进入该程序前，规定了条件。《城乡规划法》第47条规定有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划。即(1)上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；(2)行政区划调整确需修改规划的；(3)因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；(4)经评估确需修改规划的；(5)城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。《城市规划法》认可了土地所有权人对规划变更的提案权(第20条之2)。根据土地所有权人的提案，城市规划是有可能进入变更程序的。根据第20条之3，有提案后，都道府县或市町村应该就城市规划有无变更必要进行判断，认为有必要的，必须制作规划变更草案，而后准用城市规划决定程序，完成规划变更。不论是决定程序，还是变更程序，日本《城市规划法》都重视土地所有人视角，给予其提案权。这一点很值得中国《城乡规划法》参考。

中日两国城市规划基本法的内容丰富，以上对其主要内容进行了初步探讨。通过上述探讨，中日两国的宏观图景得到了基本呈现，形成了一些初步结论。今后将在此基础上，对中日两国的城市规划法制进行更为深入的比较研究，助力中国城市规划法制进步。