江河致害赔偿成功案例及判例资源

日本是一个山川岛国，山脉与河流遍及各地，水资源非常丰富。日本国民在享受该自然条件带来的恩惠的同时，也充分领略了其残酷的一面。如何抗击洪水成为日本不得不面对的一个问题。在技术方面，从江户时代的水害防护林法到荷兰技术的低水工法，再到奥地利技术的高水工法；在法制方面，从明治江河法到新江河法，日本政府及其国民对治水可谓费尽心思。但是江河致害仍然时常发生，赔偿诉讼也就接连不断，出现了加治川水害诉讼(1967年发生水害，1985年最高法院作出判决)、大东水害诉讼(1972年发生水害，1984年最高法院作出判决)与多摩川水害诉讼(1974年发生水害，1990年最高法院作出判决)这“三大水害诉讼”。昭和50年代(1975—1985年)被人们称为国家赔偿法历史上的“江河时代”。

加治川水害诉讼是日本最早的有关水害的集体诉讼。1967年8月28日，加治川因大雨而连续决堤，造成向中条、西名柄和下高关三个地区农民的房屋倒塌，农作物流失，受灾农民中的18人将国家和新潟县作为被告，以江河管理瑕疵为由提起诉讼，要求追究国家赔偿责任。该诉讼提出了一个问题：江河与道路在致害责任上是否存在不同。一审判决(新潟地判昭和50.7.12判时783.3)对此持肯定态度。江河是自然公共设施，总是存在着危险，国家担负着对其进行管理、实施改良工程，以提高其安全性的政治责任；在这一点上，与因设置管理原因而存在危险的道路形成鲜明对照，道路可以废止、临时封闭，是有可能避免事故的，而江河不存在这些方法和可能性。从人力角度说，防止水害，一般只能建设高长河堤等工程，这需要巨大的人力、物力和时间，一朝一夕无法完成；无视该差异而对江河课赋一样的绝对安全保障义务是不适当的。即道路与江河在安全保障的要求度上存在差异，在《国家赔偿法》第2条的适用上也应存在差异。就道路而言，其存在“瑕疵”即被推定为“设置或管理的瑕疵”，只有在举出违法性阻却事由来否定“设置或管理瑕疵”后，才能免除国家赔偿责任。对江河来说，只有当治水设施没有达到设计能力，并被低于设计能力的水害破坏，造成灾害时才承担责任。法院之所以作出如此判决，是基于了一种观念，即道路是人工公共设施，而江河是自然公共设施，两者性质不同。该判决一经作出便引来了不少的批评。有人认为道路等于人工公共设施、江河等于自然公共设施虽然在分类上有用，但在设置或管理形态中，将两者不同对待是不妥当的；如果把江河只理解为水流和水面，那确实是自然公共设施，但江河与道路一样，是与增进公益，防止公害的江河管理设施连为一体的；日本的治水历史是江河人工公共设施色彩不断增强的历史，日本已经不存在严格意义上的原始江河了，否认、抛弃江河的人工性是不现实的；在公共设施的责任认定上，是人工公共设施，还是自然公共设施不是本质要求。^[85]学者的批评、学者与学者之间的争论、学者与判决之间的对立让水害诉讼变得有些扑朔迷离。

还没来得及等到最高法院对加治川水害诉讼的看法，日本又发生了大东水害诉讼。大阪府大东市1973年7月集中降雨，导致低湿地带发生了地面浸水，受害人认为本水害是因流经大东市的一级江河谷田川和三条排水道的溢水所致，故以作为谷田川管理者的国家、作为谷田川管理费用负担者的大阪府和作为排水道管理者的大东市为被告提起国家赔偿诉讼。在本次水害诉讼中，最高法院首次清晰地表明了对江河致害赔偿的立场和江河管理瑕疵的判断标准。最高法院1984年1月26日的判决写道，江河是自然公共设施，与道路不同，原本就包含了洪水等自然原因导致灾害的危险，江河所应具备的安全保障是在管理开始后，通过治水事业的实施而实现的，而治水事业的实施又受到财政、技术、社会的制约，另外，在江河管理中无法使用道路管理中的简易、机动的危险回避方法，所以，未改造江河或改造不充分的江河的安全性，只要具备过渡性安全性就足矣；江河管理有无瑕疵的判断标准是是否具备如下安全性，即在综合考虑过去水害规模、发生频率、发生原因、损害性质、降雨状况、流域地形等自然条件，土地使用状况等社会条件，有无修缮急迫性及程度等各种情形后，按照同类、同规模江河管理的一般水平和社会观念而认可的安全性。虽然该判决还是过分强调江河管理中的各种制约因素，明显限制管理责任的成立，并从结果上否定了受害人的主张(撤销受害人完全胜诉的原审判决，发回重审)，但第一次表明了瑕疵的判断标准，意义很大，对以后的审判产生了重大影响。前述加治川水害诉讼的二审判决就是通过引用上述最高法院的瑕疵判断标准，对水害中受灾的三个地区作出了不同的赔偿认定。关于大东水害诉讼判决的射程，学界也是众说纷纭。加藤一郎认为它仅限于溢水型水害，不涉及决堤型水害；古崎庆长主张它只限于改造中的都市江河；近藤昭三则认为该判断标准可以适用于含改造中江河在内的所有江河管理。^[86]对此，1990年12月13日最高法院在多摩川水害诉讼中所作的判决给予了一定的回答。多摩川水害诉讼最高法院判决(以下简称“多摩川判决”)沿袭了大东水害诉讼最高法院判决(以下简称“大东判决”)的框架，同时增加了改造完毕之江河的瑕疵判断标准和江河中工作物(如取水堰)瑕疵的考量事由；其着重指出：改造中的江河与改造完毕的江河在安全性的具体判断上有差异。也就是说，大东判决指出当改造规划不被认为特别不合理时，只要没有必须尽早实施改造等特别情形，就不能因某部分没有改造而认为江河管理有瑕疵，而多摩川判决认为大东判决中的瑕疵判断标准适用于未改造完的江河，改造完的江河所必须具备的安全性是足以防止“用工程规划所规定的高水量规模洪水的一般作用而可预测到”的灾害。^[87]可见，最高法院在未改造完的江河与改造完的江河的瑕疵判断标准上有所不同，对后者进行判断时，“规划中高水量洪水的一般作用”成为重要考量因素。不论是从形式看，还是从内容上看，多摩川判决都是对大东判决的补充，两者结合，先例式地引领了日本江河致害赔偿的司法实践。

日本道路江河等公共设施致害的国家赔偿走过了很长的历史，留下了很多的判例和理论资源。不论是道路致害的国家赔偿，还是江河致害的国家赔偿，还是其他公共设施致害的国家赔偿，都必须注意案件中的具体情形，要用严密的逻辑，要用宪法价值观念和前瞻性思维推导出具体个案的结论。

【注释】

[1]最高法院在1964年大田区垃圾焚烧场设置事件判决(最判昭和39·10·29民集18·8·1809)中，将行政行为定义为“作为公权力主体的国家或者地方政府实施的直接形成或者确定国民权利义务或者其范围的行为”。日本学界将行政行为概括为四性，即权力性、法行为性、具体性和外部性。

[2][日]城市规划城镇建设判例研究会：《都市計画まちづくり紛争事例解説》，行政出版社2010年版，第2页(饭岛淳子撰写)。

[3][日]大久保规子：《処分性の拡大論と計画争訟の行方——浜松土地区画整理事業計画大法廷判決を契機として》，《ジュリスト》2009年第1373号，第58页；[日]藤卷秀夫：《土地区画整理事業計画の決定と抗告訴訟の対象》，《札幌法学》第20卷第1、 2号，第124—125页。

[4][日]城市规划城镇建设判例研究会：《都市計画まちづくり紛争事例解説》，行政出版社2010年版，第3页(饭岛淳子撰写)。

[5][日]小早川光郎等：《行政判例百選Ⅱ》，有斐阁2006年版，第329页(山下龙一撰写)。

[6][日]见上崇洋：《行政計画の法的統制》，信山社1996年版，第354页；[日]小早川光郎等：《行政判例百選Ⅱ》，有斐阁2006年版，第329页(山下龙一撰写)。

[7][日]见上崇洋：《行政計画の法的統制》，信山社1996年版，第354页。

[8][日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ》，有斐阁2012年版，第330页(山下龙一撰写)。

[9][日]大久保规子：《処分性の拡大論と計画争訟の行方——浜松土地区画整理事業計画大法廷判決を契機として》，《ジュリスト》2009年第1373号，第62页。

[10][日]藤卷秀夫：《土地区画整理事業計画の決定と抗告訴訟の対象》，《札幌法学》第20卷第1、 2号，第128页。

[11][日]大久保规子：《処分性の拡大論と計画争訟の行方——浜松土地区画整理事業計画大法廷判決を契機として》，《ジュリスト》2009年第1373号，第64页；[日]藤卷秀夫：《土地区画整理事業計画の決定と抗告訴訟の対象》，《札幌法学》第20卷第1、 2号，第138—142页。

[12][日]藤卷秀夫：《土地区画整理事業計画の決定と抗告訴訟の対象》，《札幌法学》第20卷第1、 2号，第140页。

[13]日本《行政诉讼法》第14条第1款规定：“知道行政行为或者复议决定之日起经过6个月后，不得提起撤销诉讼。但有正当理由的，不受此限。”

[14][日]南博芳、高桥滋：《条解行政事件訴訟法》，弘文堂2009年版，第558—568页(东亚由美撰写)。

[15]《行政诉讼法》第22条规定：“诉讼结果会侵害第三人权利的，法院可以根据第三人申请或者根据职权，决定让该第三人参加诉讼。”

[16]《行政诉讼法》第34条规定：“因行政行为或者复议决定撤销判决而遭受权利侵害的第三人，因不可归责于己的理由而不能参加诉讼，无法提出影响判决的攻击或者防御方法时，可以以此为由，对已生效的最终判决提起再审之诉。”

[17][日]藤卷秀夫：《土地区画整理事業計画の決定と抗告訴訟の対象》，《札幌法学》第20卷第1、 2号，第144页。

[18][日]山本隆司：《判例から探求する行政法》，有斐阁2012年版，第409—410页。

[19]第29条规定：“拟在城市规划区域或准城市规划区域内实施开发行为者，必须预先根据国土交通省令，获得都道府县知事的许可。”

[20]第32条规定：“拟申请开发许可者必须预先与开发行为相关公共设施的管理者协商，并得到其同意。”

[21][日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ(第6版)》，有斐阁2012年版，第338页(北村喜宣撰写)。

[22]第33条第1款规定：“开发许可申请提交后，该申请中的开发行为符合下列标准，且申请程序不违反本法或基于本法的命令的，都道府县知事必须给予开发许可……”

[23]第50条规定：“对基于第二十九条第一款或第二款、第三十五条之二第一款、第四十一条第二款但书、第四十二条第一款但书或第四十三条第一款规定而作出的行政行为、不作为，或者对违反这些规定而基于第八十一条第一款而作出的监督处理不服的，可以向开发审查会请求审查。开发审查会受理前款规定的审查请求后，必须在受理之日起两个月内作出裁决。开发审查会实施前款的裁决时，必须预先要求审查请求人、行政机关及其他关系人或者他们的代理人到场，进行公开的口头审理。”第51条规定：“对第二十九条第一款或第二款、第三十五条之二第一款、第四十二条第一款但书、第四十三条第一款规定的行政行为不服的，其不服理由涉及与矿业、采石业、挖沙业的协调时，可以向公害协调委员会申请裁定。此情形下，不得依据《行政不服审查法》提起行政复议。”

[24][日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ(第6版)》，有斐阁2012年版，第339页(北村喜宣撰写)。

[25][日]阿部泰隆：《行政法解釈学Ⅱ》，有斐阁2009年版，第105—107页。

[26][日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ(第6版)》，有斐阁2012年版，第339页(北村喜宣撰写)。

[27]《京都府公共浴场法实施条例》第1条就公共浴场法所规定的营业许可标准，规定“公共浴场的设置标准是各个公共浴场之间的最短距离是250米。但从土地状况、人口密度和入场次数等来看，知事认为设置适当的，不受此限”。本案原告系京都市内经营公共浴场的两位经营者，京都府知事向Z颁发了公共浴场营业许可，Z的公共浴场与一位原告的公共浴场相距低于208米，与另一原告的公共浴场相距虽然超过250米，但三个公共浴场总受众低于2000人，两原告认为京都府知事向Z颁发的营业许可违反了《京都府公共浴场实施条例》规定的设置标准，故向法院提起诉讼。参见[日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅰ》，有斐阁2012年版，第40页(山岸敬子撰写)。

[28]1971年3月5日，公正交易委员会基于社团法人日本果汁协会的申请，对与果汁饮料标识相关的公正竞争规约给予了认定。对此，主妇联合会认为该认定不符合《不当赠品与不当标识防止法》第10条第2款第1项和第3项的要件，构成违法，故根据《不当赠品与不当标识防止法》第10条第6款，向公正交易委员会申请复议。1973年3月14日，公正交易委员会以复议申请人不适格为由，驳回了申请。主妇联合会随后向法院提起了诉讼。参见[日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ》，有斐阁2012年版，第294页(冈村周一撰写)。

[29]1969年7月7日，为建设航空自卫队第三高射群设施等，农林水产大臣解除了北海道夕张郡长沼町保安林的认定。该町居民认为，自卫队设施建设不符合森林法第26条第2款规定的“公益上的理由”，解除认定行为违法，故向法院提起诉讼，请求撤销该违法行为。参见[日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ》，有斐阁2012年版，第376页(折登美纪撰写)。

[30]新潟机场是国家设置管理的第二类机场，是配备2000米跑道的一般地方机场。1979年运输大臣向日本航空颁发新潟至小松至首尔间的定期航空运输执照后，机场周边居民认为航班飞行噪音侵害其健康上或者生活上的利益，故向法院提起诉讼，请求撤销该执照。一审判决“新潟地判昭和56·8·10行集32·8·1435”和二审判决“东京高判昭和56·12·21判时1030·26”认为，航空法第101条的执照颁发标准不以保护机场周边居民利益为目的，故不认可原告适格，驳回了起诉。后来的最高法院判决“最判平成元·2·17民集43·2·56”虽然在结果上驳回了起诉，但却认可原告适格。参见[日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ》，有斐阁2012年版，第352页(古城诚撰写)。

[31]核燃料开发项目团计划在福井县敦贺市建设运转高速反应堆“文殊”，并从内阁总理大臣获得了反应堆设置许可。周边居民认为自己因“文殊”的设置运转而遭受了生命健康方面的重大损害，故以内阁总理大臣为被告，提起了设置许可无效确认诉讼。一审判决“福井地判昭和62·12·25行集38·12·1829”否定了无效确认诉讼的诉益。二审判决“名古屋高金泽支判平成元·7·18行集40·7·938”虽然认可了诉益，但只对反应堆半径20公里范围内的居民认可了原告资格。对二审判决不服的部分原告向最高法院提起了诉讼。最高法院判决“最判平成4·9·22民集46·6·571”判决撤销原审判决，发回福井地方法院重审。参见[日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ》，有斐阁2012年版，第354页(大西有二撰写)。

[32]参见[日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ》，有斐阁2012年版，第118页(礒野弥生撰写)。

[33][日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ》，有斐阁2012年版，第366页(横山信二撰写)。

[34][日]石崎诚也：《小田急高架事業認可取消訴訟最高裁大法廷平成17年12月7日判決》，《法政理論》第39卷第4号，第689页。

[35][日]石崎诚也：《小田急高架事業認可取消訴訟最高裁大法廷平成17年12月7日判決》，《法政理論》第39卷第4号，第698页。

[36][日]法令用语研究会编：《法律用語辞典(第3版)》，有斐阁2006年版，第60页。

[37][日]宇贺克也：《行政法概説Ⅱ》，有斐阁2006年版，第179页。

[38][日]樱井敬子、桥本博之：《行政法(第2版)》，弘文堂2009年版，第294—295页。

[39][日]盐野宏：《行政法Ⅱ(第5版)》，有斐阁2010年版，第143—148页。

[40][日]宇贺克也：《行政法概説Ⅱ》，有斐阁2006年版，第185—187页。

[41][日]樱井敬子、桥本博之：《行政法(第2版)》，弘文堂2009年版，第296—297页。

[42][日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ(第6版)》，有斐阁2012年版，第379页(寺洋平撰写)。(www.xing528.com)

[43][日]小早川光郎等：《行政判例百選Ⅱ(第5版)》，有斐阁2006年版，第372—373页(寺洋平撰写)。

[44][日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ(第6版)》，有斐阁2012年版，第379页(寺洋平撰写)。

[45][日]宇贺克也：《市街化調整区域における開発許可の取消しを求める利益》，《国際文化研修》第94卷(2017年)，第39页。

[46][日]金子正史：《まちづくり行政訴訟》，第一法规2008年版，第16—19页。

[47][日]宇贺克也：《市街化調整区域における開発許可の取消しを求める利益》，《国際文化研修》第94卷(2017年)，第39页。

[48]以世田谷区喜多见町(喜多见站附近)为起点，以葛饰区上千叶町(绫濑站附近)为终点的东京城市规划高度铁路第9号线。

[49]第18条规定，都道府县要在听取相关市町村的意见，且经都道府县城市规划审议会审议后决定城市规划。根据第21条，调查结果表明很需要变更城市规划时，都道府县必须毫无延迟地变更；城市规划的变更参照适用第17、 18条。

[50]根据第59条第2款，都道府县知事经建设大臣认可后可以实施城市规划工程项目。

[51][日]山本隆司：《判例から探求する行政法》，有斐阁2012年版，第244—246页。

[52][日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅰ(第6版)》，有斐阁2012年版，第160页(日野辰哉撰写)。

[53][日]赤间聪：《効果裁量、計画裁量及び裁量瑕疵に関する基礎的考察》，《高知論叢(社会科学)》第111号(2015年10月)，第71页。

[54][日]高木光：《計画裁量(2)》，《自治実務セミナー》第49卷(2010年)第12号，第8页；[日]高木光：《行政処分における考慮事項》，《法曹時報》第62卷(2010年)第8号，第2076页。

[55][日]西谷刚：《実定行政計画法》，有斐阁2003年版，第51页。

[56][日]村上裕章：《都知事が行った都市高速鉄道に係る都市計画の変更が鉄道の構造として高架式を採用した点において裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したものとして違法であるとはいえないとされた事例——小田急線連続立体交差事業認可取消訴訟上告審判決》，《判例時報》第1974号(2007年)，第4页。

[57][日]远藤博也：《計画行政法》，学阳书房1976年版，第89、 93、 97、 98页。

[58][日]远藤博也：《計画行政法》，学阳书房1976年版，第99—100页。

[59]第75条第1款规定：“考虑到所有与规划相关的公共利益，规划的确定，将确立规划的合理性以及与其他设施有关的不可缺少的后续措施；在规划确定之外，无需其他行政机关的裁决，尤其公法许可、授权、同意、批准、付署及规划确定。通过规划确定，所有在规划承担者与规划相对人之间的公法关系都以创设权利方式得到规范。”参见应松年：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第195页。

[60]第114条是“对裁量决定的审查”，规定：“对行政机关有权依其裁量作出的行为，行政法院也有权对行政行为、拒绝作出行政行为或对行政行为的不作为是否违法进行审查，审查行政机关是否逾越法定裁量界限，是否以不符合裁量授权目的的方式使用裁量。行政机关在行政诉讼阶段，也可依其裁量判断对被审理的行政行为作出补充。”参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年，第294页。

[61][日]赤间聪：《効果裁量、計画裁量及び裁量瑕疵に関する基礎的考察》，《高知論叢(社会科学)》第111号(2015年10月)，第82、 89页。

[62][日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅰ(第6版)》，有斐阁2012年版，第160页(日野辰哉撰写)。

[63][日]山本隆司：《日本における裁量論の変容》，《判例時報》第1933号(2006年)，第15—16页。

[64][日]小早川光郎等：《行政法新構想Ⅲ(行政救済法)》，有斐阁2008年版，第110页(三浦大介撰写)。

[65][日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅰ(第6版)》，有斐阁2012年版，第161页(日野辰哉撰写)。

[66]该条规定：“国家和地方公共团体必须致力于城市的建设、开发及其他城市规划的落实。”

[67]该条规定：“行使国家或公共团体之公权力的公务员，就行使其职务，因故意或过失而违法地给他人造成损害的，国家或公共团体承担赔偿责任。”

[68]该条该款规定“在正当补偿后可以为公共目的使用私有财产”。

[69][日]城市规划与城镇建设判例研究会：《都市計画·まちづくり紛争事例解説—法律学と都市工学の双方から》，行政出版社2010年版，第103页。

[70][日]今村成和：《行政法入門》，有斐阁1995年版，第179页。

[71][日]田中二郎：《新版行政法(上)》，弘文堂1974年版，第214—215页。

[72][日]宇贺克也：《国家补偿法》，肖军译，中国政法大学出版社2014年版，第366页。

[73][日]盐野宏：《行政法Ⅱ》(第5版)，有斐阁2010年版，第361—365页。

[74][日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ(第6版)》，有斐阁2012年版，第535页(冈田正则撰写)。

[75][日]宇贺克也等：《行政判例百選Ⅱ(第6版)》，有斐阁2012年版，第535页(冈田正则撰写)。

[76][日]远藤博也：《計画行政法》，学阳书房1976年版，第227页。

[77][日]今村成和：《田中先生の国家補償論》，《ジュリスト》第767号，第62页。

[78][日]田中二郎：《新版行政法(上)》，弘文堂1974年版，第209页。

[79][日]田中二郎：《行政法総論》，有斐阁1957年版，第188、 189页。

[80][日]原田尚彦：《田中先生の公法私法論》，《ジュリスト》第767号，第42、 43页。

[81][日]宇贺克也：《国家補償法》，有斐阁1997年版，第269页。

[82][日]宇贺克也：《国家補償法》，有斐阁1997年版，第272页。

[83][日]藤原淳一郎：《道路管理の瑕疵(2)——故障車の放置》，《ジュリスト》182号，第482页。

[84][日]藤原淳一郎：《道路管理の瑕疵(2)——故障車の放置》，《ジュリスト》182号，第480页。

[85][日]植木哲：《災害と法——営造物責任の研究》，一粒社1991年版，第101、 102页。

[86][日]桥本博之：《河川管理の瑕疵(1)——大東水害訴訟》，《ジュリスト》第182号，第485页。

[87][日]宇贺克也：《国家補償法》，有斐阁1997年版，第292页。